Право быть принятым на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях
Проводится анализ нормативно-правовых актов, регулирующих отношения по принятию на учет и предоставлению жилых помещений по договору социального найма. Приводятся основания постановки и отказа в постановке на учет граждан в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий. Далее рассматриваются действия органов местного самоуправления при принятии решения отказать в постановке и делается вывод, что в ряде случаев гражданин или семья, прежде чем обращаться в судебные органы, могут документы обновить, донести. Однако в случае намеренного ухудшения своих жилищных условий отказ органа местного самоуправления может быть обжалован только в судебном порядке. Отмечается, что нормы жилищного законодательства не содержат определения намеренности ухудшения жилищных условий в целях приобретения права состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, что приводит к субъективному взгляду органов местного самоуправления, в связи с чем предлагается предоставить органам местного самоуправления самостоятельно решать вопрос о намеренности.
Ключевые слова: жилое помещение, договор социального найма, улучшение жилищных условий, отказ в принятии граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, намеренное ухудшение жилищных условий.
The analysis of normative legal acts regulating the relations of registration and provision of residential premises under a social employment contract is carried out. The reasons for registration and refusal to register citizens as those in need of better housing conditions are given. Next, the actions of local governments are considered when deciding whether to refuse to raise the issue and it is concluded that in some cases, a citizen or a family, before applying to the judicial authorities, can update documents and inform. However, in case of intentional deterioration of their living conditions, the refusal of a local government body can only be appealed in court. It is noted that the norms of housing legislation do not contain a definition of the intention to worsen housing conditions in order to acquire the right to be registered as those in need of housing, which leads to a subjective view of local governments, in connection with which it is proposed to provide local governments to independently resolve the issue and intentions.
Key words: residential premises, social rental agreement, improvement of housing conditions, refusal to register citizens as those in need of residential premises, intentional deterioration of housing conditions.
Глава 7 Жилищного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ (далее - ЖК РФ) <1> содержит нормы, регулирующие процесс принятия на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях и предоставления жилого помещения по договору социального найма государственного или муниципального жилищного фонда.
--------------------------------
<1> Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 14.
Согласно п. 2 ст. 49 ЖК РФ для предоставления такого жилого помещения необходимо одновременное совпадение двух условий:
1) признание граждан малоимущими;
2) признание в определенном порядке (ст. 51 ЖК РФ) граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма.
Согласно ст. 6 Федерального закона N 134-ФЗ <2> "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" малоимущими считаются одиноко проживающий гражданин или семья, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации. Такие лица имеют право на социальную поддержку.
--------------------------------
<2> Федеральный закон от 24 октября 1997 г. N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 43. Ст. 4904.
Основания для признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий перечислены в ст. 51 ЖК РФ. Такими основаниями "признания граждан нуждающимися в жилых помещениях являются объективные показатели, связанные с неудовлетворительным состоянием жилого помещения, отсутствием какого-либо жилого помещения вообще, состоянием здоровья проживающих, обеспечением жильем на одного члена семьи менее учетной нормы" <3>.
--------------------------------
<3> Гришаев С.П. Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации, 2018.
Для того чтобы это произошло, гражданин или семья должны представить соответствующие документы для подтверждения состава семьи, своего дохода, наличия или отсутствия имущества и пр.
Как уже упоминалось, два условия должны совпасть одновременно, и, если они совпадают, гражданина или семью принимают на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий.
Однако возможны и отказы в такой постановке на учет. Основания для такого отказа перечислены в ст. 54 ЖК РФ. Это непредставление соответствующих документов, сообщение заведомо ложной информации заявителем. Среди таких оснований также перечислен неистекший срок, прошедший с момента намеренного ухудшения гражданином (семьей) своих жилищных условий.
Отказ в постановке на учет в качестве нуждающихся в связи с намеренным ухудшением жилищных условий регулируется ст. 53 ЖК РФ и действует пять лет. То есть гражданин (семья) вполне могут оказаться в очереди на предоставление жилого помещения по договору социального найма, но только через пять лет после факта намеренного ухудшения своих жилищных условий.
Необходимо отметить, что в практике правоприменения государственные и муниципальные органы достаточно часто сталкиваются со злоупотреблением правом со стороны граждан и юридических лиц, и данные органы действительно должны стоять на страже прав и законных интересов государства, муниципальных образований, так как их ресурсы в сфере предоставления жилого помещения по договору социального найма не безграничны и предоставляемая недвижимость - довольно дорогой объект.
Действительно, есть случаи, и их много, когда семьи или отдельные граждане, желающие получить дополнительное жилье по договору социального найма, а в последующем приватизировать его, регистрируют по месту своего проживания, в своих собственных жилых помещениях, своих близких и дальних родственников, совершают сделки, автоматически ведущие к уменьшению квадратных метров на одного проживающего. Далее такие семьи собирают и подают документы для постановки на учет ради предоставления нового или дополнительного жилья.
Возвращаясь к ст. 54 ЖК РФ, необходимо сразу отметить, что перечисленные в ней основания возможно устранить. Например, донести непредставленные документы в муниципальный орган в дополнительные сроки, уточнить какую-либо информацию об имуществе, доходе или составе семьи. То есть здесь можно наблюдать возможность решения правовых вопросов и проблем без обращения в суд, в который гражданин или семья будут подавать жалобу в случае недостижения своих целей при их добросовестном поведении. Можно привести пример из судебной практики, когда заявитель отстоял свое право и совместно проживающих с ним членов семьи на обеспечение жилым помещением <4>. А также и иные подобные дела <5>.
--------------------------------
<4> Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2016) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 20.12.2016) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2017. N 10 (начало); Бюллетень Верховного Суда РФ. 2017. N 11 (окончание).
<5> Например: Решение Советского районного суда города Красноярска от 13 мая 2024 г. по делу N 2а-7624/2024; Решение Ковылкинского районного суда Республики Мордовия от 17 апреля 2024 г. по делу N 2а-132/2024 и др..
Но вот ст. 53 ЖК РФ не допускает разрешение конфликта между муниципальным органом и гражданином (семьей), желающим улучшения жилищных условий, действующим добросовестно, без обращения в суд. Как только будет обнаружено, что в течение последних пяти лет в жилом помещении появились дополнительные зарегистрированные или жилая площадь семьи изменена в сторону уменьшения в результате сделок, орган, занимающийся постановкой на учет нуждающихся, должен им отказать, при этом не рассматривая причины такого "уплотнения". "Безусловно, в данной норме речь не идет о рождении ребенка, вселении престарелых родителей, которые не обладают жилым помещением" <6>.
--------------------------------
<6> Крашенинников П.В. Жилищное право. 12-е изд., перераб. и доп. М.: Статут, 2020. 432 с..
Здесь имеется в виду свободная воля гражданина (семьи), т.е. "он по своей воле, намеренно ухудшил свои жилищные условия" <7>.
--------------------------------
<7> Ильин Б.В., Кальгина А.А. Защита прав владельцев недвижимости при реконструкции и реновации. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2019. 340 с..
Однако законодательство не содержит определения терминов "намеренность", "намеренное ухудшение жилищных условий", поэтому гражданам и приходится оспаривать отказ в постановке на учет в судебных органах. "Всем известны истории, когда после политических или военных конфликтов граждане возвращались и возвращаются в Россию, к родственникам, бросая все нажитое в другой стране. Естественно, родственные узы сильны и таких вернувшихся регистрируют у себя их родственники, что ведет к ухудшению жилищных условий. Есть случаи, когда продается все имеющееся имущество, в том числе и жилье, когда необходимо оплатить дорогостоящее лечение близкого человека, что также ведет к ухудшению в жилищной сфере. Но ст. 53 ЖК РФ не позволяет это учитывать. Она сформулирована императивно" <8>.
--------------------------------
<8> Маркина М.В. Критерии намеренности при ухудшении гражданами своих жилищных условий в целях приобретения права состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях // Проблемы реализации прав человека и гражданина в условиях современных социальных трансформаций: материалы XIV Всероссийской научно-практической конференции с международным участием, посвященной памяти профессора Ф.М. Рудинского. Саратов, 2023. С. 209 - 212.
Надо отметить, что именно в этом императивном построении нормы ст. 53 ЖК РФ кроется ошибка законодателя, из-за чего увеличивается количество споров и судебных процессов по данному вопросу.
Исходя из вышеизложенного, можно предложить ввести в жилищное законодательство термин "намеренное ухудшение жилищных условий", в котором должно быть указано на волевое, беспричинное действие в корыстных целях, ради получения дополнительного жилья. Однако вряд ли это решит проблему, здесь можно столкнуться с проявлением субъективизма, сложнодоказуемости злоупотребления правом, корыстной воли заявителя, которые должны быть доказаны и обоснованы именно государственными или муниципальными органами, и в результате практика все же столкнется с судебным разбирательством. В большинстве случаев суды отказывают заявителям в удовлетворении жалоб на государственные и муниципальные органы <9>. Но есть и иные решения, где суды не обнаруживали умысла заявителя в ухудшении своих жилищных условий с целью получения жилого помещения за счет публичного образования <10>. Таким образом, мы видим, что свои позиции заявителям надо всегда отстаивать в суде, потому что нет возможности решения спора между гражданином (семьей) и муниципальным или государственным органом путем переговоров, предоставления каких-либо документов, подтверждающих вынужденность, а не намеренность ухудшения жилищных условий, как, например, позволяет ст. 54 ЖК РФ.
--------------------------------
<9> Определение Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 13 мая 2024 г. по делу N 88-8738/2024.
<10> Решение Усть-Илимского городского суда Иркутской области от 3 мая 2024 г. по делу N 2а-1135/2024; Кассационное определение Кассационного военного суда от 13 октября 2020 г. N 88а-2133/2020 и др.
В результате анализа норм законодательства для уменьшения описанных проблем возможно пойти по пути Федерального закона N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" <11>. В данном контексте нас интересуют ст. 18 - 21 упомянутого Закона.
--------------------------------
<11> Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ (ред. от 10.07.2023) "Об опеке и попечительстве" // СЗ РФ. 2008. N 17. Ст. 1755.
Данные рассматриваемые нормы содержат строгие запреты на распоряжение имуществом подопечного, особенно недвижимым, за чем следят должностные лица органов опеки и попечительства путем проверок, надзора за деятельностью опекунов и попечителей, контроля за сохранностью имущества граждан, находящихся под опекой или попечительством.
Однако статьи 19 и 20 устанавливают некие послабления в этих жестких правилах, а именно: несмотря на императивность норм, регулирующих отношения в области права собственности на различные виды имущества подопечного, законодатель, принимая Закон, все же соглашается, что бывают случаи в жизни, когда приходится отчуждать в том числе недвижимое имущество подопечного, когда стоит вопрос о его жизни и (или) качестве жизни. И лучше всего это утверждение иллюстрирует подп. 5 п. 1 ст. 20 Федерального закона "Об опеке и попечительстве", который содержит яркий аргумент, почему необходимо распорядиться недвижимостью подопечного в конкретном, исключительном случае: необходимость оплаты дорогостоящего лечения и другие интересы подопечного.
Тогда опекун или попечитель могут доказать такую необходимость должностным лицам органа опеки и попечительства, для чего им не надо обращаться в судебные органы, достаточно предоставления соответствующих документов (справки из поликлиники и пр.).
Исходя из вышеизложенного, ст. 53 ЖК также необходимо сформулировать диспозитивно и дополнить ее вторым абзацем в следующей редакции:
"Исключения могут составить исключительные случаи (необходимость оплаты дорогостоящего лечения и другое), если этого требуют интересы гражданина и (или) членов его семьи".
При существовании данного дополнения уже сам заявитель будет доказывать государственному или муниципальному органу, занимающемуся постановкой на учет нуждающихся граждан, причины ухудшения своего жилищного статуса, а также предоставлять доказательства этих причин. Это могут быть, например, выписки из лечебных учреждений, чеки за лечение, которое по стоимости сопоставимо со стоимостью жилого помещения, но при этом явно и значительно больше дохода семьи. И отказывать таким заявителям будет возможно только в случае выявления корыстных и недобросовестных побуждений, при выявлении злоупотребления правом.
То есть здесь мы будем наблюдать индивидуальный подход к таким гражданам (семьям), чьи действия подпадают под ст. 53 ЖК РФ.
Тем более что об индивидуальности подхода к каждой ситуации говорит Верховный Суд РФ в своих определениях, например в Определении от 22 декабря 2021 г. N 396-ПЭК21 <12>, в котором спор хотя и касается банкротства индивидуального предпринимателя, но четко отражает позицию суда, призывающего к объективному и всестороннему рассмотрению причин и условий действий определенных лиц.
--------------------------------
<12> Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 26 июля 2021 г. N 303-ЭС20-18761 по делу N А73-12816/2019.
Таким образом, подводя итоги, полагаю, что необходимо вносить дополнения в ст. 53 ЖК РФ, чтобы граждане могли предоставить обоснования отсутствия умысла в намеренности ухудшить свои жилищные условия и доказать жизненную необходимость в этом, минуя суды, а непосредственно должностные лица - принять решение о постановке на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях.
