К вопросу о соотношении эколого-правовой и земельно-правовой ответственности природопользователей
В статье рассматривается процесс историко-методологического становления института эколого-правовой ответственности и дальнейшего выделения земельно-правовой ответственности за нарушения при обращении с землей и земельными участками. Для достижения указанной цели проводится анализ формирования понимания характера взаимодействия человека при обращении с природными ресурсами с учетом философских концепций антропоцентризма, биоцентризма и экоцентризма. Приводятся различные доктринальные точки зрения на определение места и роли эколого-правовой ответственности в системе российского права, а также на необходимость выделения земельно-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности.
Ключевые слова: юридическая ответственность, экологическая философия, деликт, эколого-правовая ответственность, земельно-правовая ответственность.
The article examines the process of historical and methodological formation of the institution of environmental and legal responsibility and further allocation of land legal responsibility for violations in the land management. To achieve this goal, an analysis of the formation of an understanding of the nature of human interaction with natural resources management is carried out, taking into account the philosophical concepts of anthropocentrism, biocentrism and ecocentrism. Various points of view are given on determining the place and role of environmental legal liability in the system of Russian law and the necessity to distinguish land legal liability as an independent type of legal liability.
Key words: legal responsibility, environmental philosophy, tort, environmental legal liability, land legal liability.
Расширение промышленного производства и обеспечение устойчивого экономического развития - невозможны без интенсивной добычи природных ресурсов. К сожалению, в условиях технологической гонки за достижением экономического доминирования вопросы рационального и ответственного использования имеющихся средств отходят на второй план. В результате на территории нашей страны образуются объекты экологического вреда, располагающиеся на деградированных, заброшенных земельных участках. Зачастую ответственность за ликвидацию наиболее крупных объектов экологического вреда приходится брать на себя государству <1>.
--------------------------------
<1> К примеру, в случае ликвидации накопленного вреда окружающей среде в порядке, предусмотренном гл. XIV.1 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
Аспекты взаимоотношений человека и окружающего мира, пределы использования природных ресурсов для удовлетворения человеческих потребностей рассматриваются в философии экологии или экологической философии. В рамках философии экологии исследуется вопрос экологической этики - системы экологически ориентированных правил взаимодействия человека и природы, - различные модели (парадигмы) которой соответствуют тем или иным вариантам экологического развития человечества и сопутствующим им типам экологического сознания. И.К. Лисеев дает следующее определение: "Этика в экологическом смысле - ограничение свободы действий в борьбе за существование, в конечном итоге способствующее выживанию человечества" <2>.
--------------------------------
<2> Цит. по: Лисеев И.К. Философия экологии сегодня // Философские науки. 2017. N 3. С. 102 - 115.
Наиболее древним и известным подходом является антропоцентризм, согласно которому человек объявляется высшей ценностью, противопоставляется живой природе, а также пропагандируется хищническое отношение к окружающему миру и его ресурсам. Антропоцентризм является спутником техногенной цивилизации, полагающейся в своем развитии на достижение технологического совершенства с помощью науки, техники и использования природных ресурсов. С осознанием человека как части природы, неотъемлемого элемента целостной системы живого мира антропоцентризм стал рассматриваться как реакционное направление <3>.
--------------------------------
<3> Захарова Е.Ю. Теория экологически ориентированного антропоцентризма // Ученые записки ЗабГУ. Серия: Философия, социология, культурология, социальная работа. 2013. N 4 (51).
Во второй половине XX в. в противовес антропоцентризму стал развиваться биоцентризм, основанный на этике "благоговения перед жизнью" А. Швейцера, а также концепции глубинной экологии А. Нэсса. В своей теории А. Нэсс описывал поверхностную экологию, основанную на технологическом оптимизме, научном росте и возможности решения экологических проблем в рамках существующего индустриального общества, и глубинную экологию, которая подразумевает принятие новой духовности в отношении природы и отмену "частной собственности" на объекты природы <4>. Отмечается, что глубинная экология формирует этику экологической ответственности человека и противопоставляется поверхностной экологии так же, как биоцентризм и антропоцентризм <5>.
--------------------------------
<4> Naess A. The Shallow and the Deep, Long-range Ecology Movement. A Summary // Inquiry. 1973. Vol. 16. P. 95 - 100.
<5> Naess A. The Selected Works of Arne Naess. Volumes 1 - 10 // New York: Springer-Verlag, 2005. Vol. 10. P. 16.
Результатом развития идей биоцентризма является выработка экосистемного подхода к регулированию экологических отношений, в настоящее время набирающего популярность в международном экологическом праве. Экосистемный подход предполагает создание государственного регулирования, направленного на обеспечение функционирования экосистем в пределах естественных экологических границ, ответственное и устойчивое использование природных ресурсов и сохранение внутренней целостности экологической среды <6>. И.О. Краснова указывает, что заложенная в традиционном праве окружающей среды философия антропоцентризма не способна достичь цели прекращения деградации природы, в связи с чем "право человека на природу должно быть заменено ответственностью перед природой" <7>. Распространение идей равноправного взаимодействия человека и природы, заложенных в философии экоцентризма, привело к сравнительно новому явлению - экологизации права. М.М. Бринчук под экологизацией права понимает "отражение экологических требований в актах "неэкологического" законодательства - государственного, административного, гражданского и иного" <8>. В.В. Петров связывает необходимость экологизации права с опосредованным воздействием эколого-правовых норм, которые реализуются преимущественно через нормативные акты, регулирующие экономическую деятельность хозяйствующих субъектов <9>.
--------------------------------
<6> Platjouw F.M. Environmental Law and the Ecosystem Approach: Maintaining Ecological Integrity Through Consistency in Law (1st ed.) // Routledge (2016).
<7> Цит. по: Краснова И.О. Современные тенденции развития международного экологического права // Экологическое право. 2018. N 2. С. 20 - 27.
<8> Цит. по: Бринчук М.М. Практика экологизации законодательства // Экологическое право. 2008. N 6.
<9> Петров В.В. Экологическое право России: учебник для вузов. М.: Издательство БЕК, 1995. С. 95.
В соответствии с пониманием места и роли человека по отношению к природе, потреблению ее ресурсов определяется также наличие и размер экологической ответственности, которая проявляется в том числе в правовых формах. В целях выделения теоретических предпосылок формирования различных видов эколого-правовой ответственности необходимо рассмотреть доктринальные позиции по вопросу определения правовой природы юридической ответственности за экологические правонарушения.
В числе основоположников идеи о существовании комплексного института эколого-правовой ответственности является один из основателей советский школы экологического права В.В. Петров. В своих работах он обосновал существование двух форм экологической ответственности: эколого-экономической, которая реализуется через принцип платности природопользования; юридической, возникающей при совершении экологических правонарушений. Отнесение эколого-экономической ответственности к сфере гражданского права В.В. Петров считал ошибочным, призывая руководствоваться не формой, а содержанием юридического предписания <10>.
--------------------------------
<10> Там же. С. 263 - 269.
По мнению В.И. Ивакина, под природоохранительной (эколого-правовой) ответственностью В.В. Петров понимал комплексный межотраслевой институт права, предусматривающий две группы норм и правоотношений:
- возникающие по поводу нарушения норм природоохранительного законодательства (природоохранительные отношения);
- продолжающиеся в связи с применением санкций (уголовной, административной, гражданской ответственности) за допущенные нарушения <11>.
--------------------------------
<11> Ивакин В.И. Теоретические проблемы формирования и развития эколого-правовой ответственности: монография. М.: Изд-во Юридического института МИИТ, 2017. С. 15.
В.В. Петров также указывал на необходимость формирования специальных внебюджетных экологических фондов, состоящих из взимаемых обязательных периодических платежей с дальнейшим их расходованием на финансирование мероприятий по улучшению состояния окружающей среды в пределах соответствующего региона <12>.
--------------------------------
<12> Наумова В.А. Правовые проблемы финансирования ликвидации накопленного вреда окружающей среде // Экологическое право. 2021. N 6. С. 30.
В развитие идеи комплексности института эколого-правовой ответственности рассматривается соотношение публично-правовых и частноправовых элементов в сфере ликвидации и возмещения вреда, причиненного окружающей среде. М.М. Бринчук, квалифицируя договор природопользования как договор преимущественно публично-правового характера, отмечает: "Экологические интересы, интересы поддержания благоприятного состояния окружающей среды, экологического благополучия носят преимущественно публично-правовой, а не частноправовой характер и, соответственно, охраняются не гражданским законодательством" <13>. Действительно, необходимость учитывать характеристики объекта природопользования проявляется, к примеру, в договоре водопользования. Формирование условий такого договора осуществляется с учетом особенностей предоставляемого в пользование водного объекта и его режима, ограничений и запретов, установленных в отношении использования водного объекта (пункт 10 Правил подготовки и заключения договора водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22 декабря 2022 г. N 2378 <14>).
--------------------------------
<13> Цит. по: Бринчук М.М. Эколого-правовая ответственность - самостоятельный вид ответственности // Lex russica. 2016. N 6 (115).
<14> Постановление Правительства РФ от 22 декабря 2022 г. N 2378 "О договоре водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, и о проведении аукциона" // СЗ РФ. 2022. N 52. Ст. 9639.
Б.В. Ерофеев предлагает рассматривать юридическую и эколого-правовую ответственность как вид государственного принуждения к исполнению законных требований, как охранительное правоотношение между правонарушителем и государством, а также как комплексный правовой институт, состоящий из норм различных отраслей права <15>.
--------------------------------
<15> Ерофеев Б.В. Экологическое право: учебник. М.: Форум: ИНФРА-М, 2024. С. 168.
С другой стороны, противники выделения эколого-правовой ответственности указывают на некоторую ограниченность обоснования, предложенного М.М. Бринчуком. По мнению А.П. Анисимова, содержание какого-либо вида юридической ответственности не может быть раскрыто исключительно путем указания на правонарушения через привязку к объекту посягательства, так как в таком случае придется признать особыми видами ответственности возмещение вреда в рамках каждого вида правоотношений <16>. Схожей точки зрения придерживается С.А. Боголюбов, указывающий, что специфические формы публично-правовых санкций (лишение права природопользования, приостановка деятельности хозяйствующих субъектов в случае нарушения природоохранных норм <17>), используемые для обоснования выделения эколого-правовой ответственности, относятся к административной ответственности, а также к иным правовым формам наказаний, предусмотренным в законодательстве <18>.
--------------------------------
<16> Анисимов А.П., Устюкова В.В., Чикильдина А.Ю. Эколого-правовая ответственность за причинение вреда окружающей среде: проблемы обоснования // Труды Института государства и права РАН. 2017. N 4 (62).
<17> О наличии специальных санкций в качестве основания для выделения эколого-правовой ответственности писал В.И. Романов (Романов В.И. Юридическая ответственность за экологические правонарушения // Журнал российского права. 2000. N 12).
<18> Боголюбов С.А. Актуальные проблемы экологического права: монография. М.: Юрайт, 2022. С. 380.
В настоящий момент возмещение вреда за экологические правонарушения реализуется применением положений гл. 59 Гражданского кодекса Российской Федерации <19>, которая содержит общие положения ответственности субъектов гражданских прав. В Постановлении Пленума от 30 ноября 2017 г. N 49 "О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде" <20> (далее - Постановление Пленума от 30.11.2017 N 49) Верховный Суд Российской Федерации указал на применение статей Гражданского кодекса Российской Федерации в совокупности с положениями ст. 77, 78 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <21> при возмещении экологического вреда. В Постановлении сформированы требования к учету расходов по возмещению вреда - наличие материальных затрат, добросовестность и добровольность возмещения (п. 15 Постановления Пленума от 30.11.2017 N 49).
--------------------------------
<19> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 410.
<20> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 30 ноября 2017 г. N 49 "О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде" // Российская газета. 2017. N 280.
<21> Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
Необходимость формирования дополнительных критериев в ходе правоприменительной практики свидетельствует о неполноте правового регулирования, содержащегося в гражданском законодательстве, применительно к отношениям по возмещению экологического вреда. Верховный Суд Российской Федерации раскрывал особенности комплексного применения норм гражданского и экологического права в Обзоре судебной практики по вопросам применения законодательства об охране окружающей среды (утвержден 24.06.2022) <22>.
--------------------------------
<22> Обзор судебной практики по вопросам применения законодательства об охране окружающей среды (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 24.06.2022) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2022. N 10.
Представляется, что трактовка экологической ответственности через модель деликтного правоотношения не охватывает всех случаев причинения вреда окружающей среде, как минимум исходя из того факта, что помимо имущественного интереса, охраняемого положениями гражданского права, при применении мер экологической ответственности защищаются также публичные интересы по обеспечению благоприятного состояния окружающей среды. В научной литературе указываются иные недостатки сведения экологической ответственности исключительно к области гражданского правового регулирования <23>.
--------------------------------
<23> Краснова С.А. Возмещение экологического вреда: взгляд сквозь призму деликтного права // Хозяйство и право. 2023. N 5. С. 97 - 109.
В настоящее время предпринимаются попытки дальнейшего разделения юридической ответственности за экологические правонарушения в рамках отдельных отраслей природоресурсного права. Основанием для такого выделения можно считать наличие отдельных кодифицированных актов, регулирующих правовой режим обращения с природными ресурсами и содержащих специальные меры юридической ответственности, не предусмотренные в других отраслях права. На наличие таких норм также указывалось в разъяснениях высших судебных инстанций <24>. А.П. Анисимов признает самостоятельность земельно-правовой ответственности в связи с наличием санкций за нарушение земельного правопорядка <25>.
--------------------------------
<24> Абзац 2 п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 18 октября 2012 г. N 21 "О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2012. N 12.
<25> Абанина Е.Н., Аверьянова Н.Н., Анисимов А.П. и др. Актуальные проблемы теории земельного права России: монография / под общ. ред. А.П. Анисимова. М.: Юстицинформ, 2020. С. 613.
В качестве примера специфической санкции можно привести ст. 45 Земельного кодекса Российской Федерации <26>, которая предусматривает основания для прекращения права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения за невыполнение обязательных требований по обращению с земельным участком. Возможность изъятия земельных участков была зафиксирована в ст. 50 Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик <27>, согласно которой у землепользователей, допускающих систематические нарушения правил пользования землей, могут быть изъяты неправильно используемые ими земельные участки. В целом можно говорить об исторических основаниях выделения земельно-правовой ответственности в качестве института земельного права.
--------------------------------
<26> Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
<27> Закон СССР от 13 декабря 1968 г. N 3401-VII "Об утверждении Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик" // Ведомости ВС СССР. 1968. N 51. Ст. 485.
В то же время существует мнение, что указанный в ст. 45, 54 Земельного кодекса Российской Федерации порядок прекращения прав является разновидностью деликтной имущественной ответственности за земельные правонарушения, предусмотренной нормами земельного законодательства <28>. Выше уже указывалось на недостатки применения модели деликтного правоотношения в качестве меры экологической ответственности как раз исходя из различия охраняемых гражданским и земельным законодательством интересов. В отличие от защиты имущественных прав целью земельно-правовой ответственности является предотвращение случаев причинения вреда земельным участкам путем лишения прав лиц, осуществляющих их нерациональное использование.
--------------------------------
<28> Аверьянова Н.Н. К вопросу о специальной земельно-правовой ответственности // Изв. Сарат. ун-та. Нов. сер. Сер. Экономика. Управление. Право. 2010. С. 71 - 73.
По итогам анализа существующих доктринальных позиций следует отметить, что в теоретическом плане земельно-правовая ответственность является специфическим видом эколого-правовой ответственности за совершение правонарушения в сфере землепользования и по своей природе представляет собой комплексный правовой институт, совмещающий в себе элементы частного и публичного права. С точки зрения охраняемого предмета - защита земельного участка как природного объекта, представляющего общественно-значимую ценность - налицо наличие публично-правового интереса. В свою очередь, санкции за совершение экологических правонарушений, связанных с нерациональным использованием земли, предусматривают в первую очередь имущественные формы возмещения, которые относятся к сфере частного права. Вместе с тем целью применения норм гражданского права в первую очередь является возмещение имущественного и неимущественного вреда, причиненного окружающей среде. В связи с особенностями земельных правоотношений, спецификой земли как природного объекта и природного ресурса подробное правовое регулирование ответственности за противоправное поведение содержится в специальном законодательстве, и именно нарушение не гражданско-правовых, а земельно-правовых норм является основанием для применения мер принуждения к правонарушителям, что позволяет выделить земельно-правовую ответственность лиц в качестве самостоятельного вида юридической ответственности, являющегося обязательным элементом существующего земельного правопорядка.
