Дисфункции уголовно-правового регулирования экологических отношений: на примере особо охраняемых природных территорий и природных объектов
В статье анализируется современное состояние нормативного обеспечения экологической безопасности в Российской Федерации. Отмечается аморфность и казуистичность правового обеспечения экологической безопасности России, некорректность уголовно-правового регулирования экологических отношений. Критически рассматриваются положения федеральных законов, призванных стоять на страже экологической стабильности социума, а также подзаконные нормативные акты, которые посредством дополнений законоустановлений по сути искажают основную идею экологической защиты, хотя делают это легитимно.
В статье предложены варианты выхода из создавшегося затруднительного положения в области обеспечения экологической безопасности в России.
Ключевые слова: экология, безопасность, нормативное обеспечение, эффект Мидаса, парадокс Евбулида.
The article analyzes the current state of regulatory support for environmental safety in the Russian Federation. The author notes the amorphous and casuistic nature of the legal support of environmental security in Russia, the incorrectness of the criminal law regulation of environmental relations. The provisions of federal laws designed to guard the environmental stability of society, as well as by-laws, which, by supplementing legal regulations, essentially distort the basic idea of environmental protection, although they do so legitimately, are critically examined.
The article proposes options for overcoming the current difficult situation in the field of environmental safety in Russia.
Key words: ecology, safety, regulatory support, the Midas effect, the Eubulides paradox.
Экологическая ниша нормативного материала УК РФ, посвященного отношениям в сфере окружающей среды, достаточно обширна. Она представлена главой 26 УК РФ, которая в системе глав Особенной части Кодекса занимает скромное 11-е место.
В гл. 26 УК РФ сосредоточены нормы, которые призваны охранять экуменическое пространство от всевозможных напастей, главным образом антропогенного свойства. Это отношения, сопряженные с нарушением правил экологической безопасности при осуществлении специальных видов деятельности; нарушающие правила охраны неживой, а также живой природы. Казалось бы, прекрасная картина, способная привести бюргера в восторг: законодатель защищает природу надежно. Но не все так радужно, когда погружаешься в онтологию правового регулирования объекта, в основе которого лежит не столько нормативная справедливость, сколько государственная целесообразность, проявляемая хорошо зарекомендовавшим себя еще задолго до крестовых походов непревзойденным в своей убедительности тезисом "ad majorem gloriam dei", что в переводе означает - к вящей славе Божией. В современной интерпретации этот тезис выглядит как непререкаемая забота о человеке - во благо граждан. С этим тезисом, разумно (с прагматической позиции) сопровождающим любые начинания, в особенности экологического плана и в особенности те, которые вызывают по меньшей мере ропот, мы получаем дорогу из Петербурга в Москву через Химкинский лес, Сочинский парк, где вырублено более 10 га леса, Байкал, о загрязнении которого не говорил только ленивый, Жигулевские утесы на Волге, которые уничтожаются ради щебня, и т.д. И это все происходит, несмотря, повторю, на угрозу узилищем в рамках гл. 26 УК РФ, которая (угроза) легко, оказывается, преодолима. Через бланкетность, которая и является фундаментом дисфункций применения норм об уголовной ответственности за экологические преступления <1>.
--------------------------------
<1> Яцеленко Б.В. Регистрация незаконных сделок с землей: вопросы уголовной ответственности и квалификации: монография. М.: ЮНИТИ, 2008. 167 с.
В гл. 26 УК РФ все без исключения нормы имеют бланкетный характер. Ответственность за преступления, установленная в экологических нормах УК РФ, зависит от огромного количества регулирующих нормативных актов федерального и регионального значения, которые представлены в "изящном" противоречии, явно напоминающем антиномию, одинаково правомерном, поскольку регламентированы легально. Я не буду рассуждать о всем комплексе нормативного материала рассматриваемой главы, поскольку это материал для монографии, но возьму в качестве примера актуальную норму, которая может интерпретироваться как угодно оригинально в результате проведения хозяйственной деятельности в федеральных или местных пределах. Это ст. 262 УК РФ, предусматривающая ответственность за нарушение особо охраняемых природных территорий и природных объектов. Здесь посредством перечисления охраняемых территорий предусмотрена ответственность вот за что: нарушение режима заповедников, заказников, национальных парков, памятников природы и других особо охраняемых государством природных территорий, повлекшее причинение значительного ущерба. Однако прежде - несколько слов о регулирующем законодательстве, софистика которого значительно затрудняет правоприменительную деятельность.
Регулирующими законами названной нормы, как, впрочем, и других норм экологического блока УК РФ, являются главным образом Федеральный закон "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ (в ред. от 25.12.2023 N 677-ФЗ) и Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" от 15 февраля 1995 г. (в ред. от 23.03.2024 N 63-ФЗ).
В ст. 2 Федерального закона "Об охране окружающей среды" сразу предлагается огромный массив нормативного материала, который регулирует отношения в области охраны окружающей среды и который основан на разделении полномочий в данной области между центром и регионами - помимо Конституции и упомянутого Закона, "другие федеральные законы, а также принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации". Следовательно, для того, чтобы оценить с точки зрения права конкретную ситуацию, необходимо подвергнуть анализу различные нормативные обязательства, которые вряд ли будут противоречить основному регулирующему Закону в силу его исключительной аморфности, которая проявляется уже при установлении компетенций центра и регионов.
Разграничивая полномочия по охране окружающей среды между центром и регионами, ст. 9 цитируемого Закона устанавливает положение, согласно которому такое разграничение возможно только на основе Конституции Российской Федерации. В свою очередь Конституция Российской Федерации в ч. 3 ст. 11 устанавливает императив разграничения полномочий, который покоится на Конституции Российской Федерации, федеративных и иных договорах о разграничении полномочий. Значит, можно заключить любой договор, благодаря которому не Федерация, а ее субъекты станут устанавливать необходимые приоритеты. Некоторые полномочия, присущие либо Федерации, либо ее субъекту, установлены в цитируемом Законе. Например, ст. 5 Закона к полномочиям Федерации относит образование особо охраняемых природных территорий федерального значения, а ст. 6 Закона относит к полномочиям субъекта Федерации право образования особо охраняемых природных территорий регионального значения, управление и контроль в области охраны и использования таких территорий. Учитывая, однако, что договор между Федерацией и ее субъектом, согласно Конституции Российской Федерации, является основанием для разграничения полномочий, можно договориться о передаче федерального объекта под регулирующую длань субъекта Федерации со всеми вытекающими отсюда последствиями. А таковыми могут быть: изменение режима охраняемой территории, установление допустимых с точки зрения региона норм охраны окружающей среды, которые должны основываться на нормативах, устанавливаемых Правительством Российской Федерации. В свою очередь, например, в Постановлении Правительства Российской Федерации "О порядке утверждения нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей" от 23 июля 2007 г. N 469 (в ред. Постановления Правительства Российской Федерации от 08.06.2011 N 448) сказано (в п. 1), что такие нормативы устанавливаются по согласованию с огромным количеством ведомств, а нормативы допустимых сбросов радиоактивных веществ в водные объекты для водопользователей утверждаются Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, также по согласованию с огромным числом других ведомств. По данному вопросу Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору издала Письмо от 19 ноября 2008 г. N 14-07/6276, согласно которому порядок разработки и утверждения соответствующих нормативов регулируется постановлениями Правительства Российской Федерации.
Не буду долго мучить читателя ничего не говорящими для правоприменителя дебрями нормативных актов, за исключением констатации факта: никакой конкретики в перечисленных постановлениях Правительства нет, за исключением ремарок о том, что необходимые нормативы устанавливаются заинтересованными ведомствами с учетом постановлений Правительства. Итог - замкнутый круг. Никаких конкретных параметров, поскольку каждое ведомство вправе устанавливать выгодные ему нормативы с учетом ничего не устанавливающих постановлений Правительства. Отсюда и риторический вопрос: возможна ли в такой ситуации ответственность за экологические нарушения?
Приближаясь к рассмотрению вариантов применения ст. 262 УК РФ, необходимо заметить, что Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" повторяет весь замкнутый круг, показанный выше, за тем лишь исключением, что ст. 2 данного Закона предлагает перечень категорий и видов особо охраняемых природных территорий, который является примерным, поскольку Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Федерации и даже органы местного самоуправления могут устанавливать и иные категории указанных территорий с соответствующим для них режимом. Так, приказом Минприроды были изменены границы Сочинского национального парка, благодаря чему началось строительство олимпийских объектов. И хотя, по информации Татьяны Фоминой, Майкопский городской суд признал изменения границ неправомерными, кассационная инстанция Верховного суда Республики Адыгея отменила решение Майкопского городского суда <2>.
--------------------------------
<2>
Рассуждая на тему квалификации нарушения режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов, полагаю целесообразным иллюстративные рефлексии по данному поводу, дабы нагляднее показать картину сущего. В качестве иллюстрации считаю уместным обратить внимание на одно из последних достижений трансгуманистических потуг российского демиурга - строительство МЦД и МЦК через национальный парк "Лосиный остров", который является особо охраняемой природной территорией. По поводу таких территорий Распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2011 г. N 2322-р утверждена Концепция развития системы особо охраняемых природных территорий федерального значения на период до 2020 г., где установлено, что "особо охраняемые природные территории, полностью или частично изъятые из хозяйственного использования, имеют исключительное значение для сохранения биологического и ландшафтного разнообразия как основы биосферы". Специально подчеркиваю: особо охраняемые природные территории, в том числе и национальные парки, имеют исключительное значение для социума <3>.
--------------------------------
<3> Восканян Р.О. Тенденции развития экологической ответственности компаний // Финансы и кредит. 2019. Т. 25. N 6 (786). С. 1454 - 1468.
Национальный парк представляет собой особо охраняемую важную экологическую нишу, которая, являясь природной территорией, способствует сохранению естественных природных комплексов. Согласно ст. 13 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Закон) основными задачами национальных парков являются, помимо прочего: "а) сохранение в естественном состоянии уникальных и типичных природных комплексов и объектов, объектов растительного и животного мира, естественных экологических систем, биоразнообразия; б) сохранение историко-культурных объектов".
На территории национальных парков согласно п. 1.1 ст. 15 Закона запрещается изменение площади, местоположения и границ заповедной зоны, особо охраняемой зоны и зоны традиционного экстенсивного природопользования, за исключением расширения таких зон путем присоединения к ним других территорий. Кроме того, в п. 2 ст. 15 Закона четко указано, что на таких территориях "запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национального парка, в том числе: а) разведка и добыча полезных ископаемых, подземных вод, за исключением разведки и добычи подземных вод в целях питьевого, хозяйственно-бытового и технического водоснабжения, необходимых для обеспечения охраны и использования национальных парков, осуществления рекреационной деятельности в границах их рекреационных зон, зон хозяйственного назначения и зон охраны объектов культурного наследия... д) строительство автомобильных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация хозяйственных и жилых объектов, за исключением объектов, размещение которых предусмотрено пунктом 1 настоящей статьи, объектов, связанных с обеспечением охраны и использования национальных парков и с обеспечением функционирования расположенных в их границах населенных пунктов". Вместе с тем ст. 2.1 цитируемого Закона устанавливает положение, согласно которому "полномочия федеральных органов исполнительной власти в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий могут передаваться для осуществления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации постановлениями Правительства Российской Федерации".
Благодаря этому нормативу запрет изменения площади, местоположения и границ заповедной зоны легко преодолим, потому что зона может быть передана в ведение другого субъекта Федерации - из зоны федерального значения превратиться в зону региональной подведомственности, как, например, произошло с национальным парком федерального значения "Лосиный остров". Эта поистине детективная история началась с того, что участок Лосиного острова сначала исчез из ЕГРН, где он значился как зона с особыми условиями использования территории (ЗОУИТ). Затем 6 декабря 2023 г. было издано Постановление Правительства РФ N 2066 "О передаче уполномоченному исполнительному органу г. Москвы осуществления отдельных полномочий Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации в области организации и использования части территории национального парка "Лосиный остров" и его охранной зоны, расположенных в границах г. Москвы". Этим Постановлением уполномоченному исполнительному органу г. Москвы передаются, в частности, такие полномочия, как утверждение положения о части территории национального парка "Лосиный остров", расположенной в границах г. Москвы; согласование вопросов социально-экономической деятельности хозяйствующих субъектов на части территории национального парка и его охранной зоны, расположенной в границах г. Москвы; согласование документации по планировке территории, подготовленной применительно к части территории национального парка; выдача в случаях, предусмотренных федеральным законом, разрешения на строительство и реконструкцию объектов капитального строительства, планируемых на части территории национального парка, а также разрешения на ввод в эксплуатацию указанных объектов; принятие решения об установлении, изменении охранной зоны, об установлении ее границ, об определении ее ширины и конфигурации; подготовка и утверждение положения об охранной зоне, которым устанавливается режим охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах охранной зоны, и т.д. То есть, по существу, уполномоченный орган г. Москвы по собственному усмотрению может хозяйствовать на части территории национального парка, который уже не является федеральной собственностью, устанавливая нормативы, удобные региональным властям. Такие нормативы были приняты еще до указанного Постановления, но после его принятия все вопросы о легитимности вмешательства в охраняемый статус национального парка были сняты. Имеется в виду Постановление Правительства Российской Федерации от 2 июня 2022 г. N 1018 "О видах экономической и иной деятельности юридических и физических лиц на территориях национальных парков и их охранных зон, подлежащих согласованию с федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся национальные парки" (с изменениями от 03.08.2023). Постановление допускает такие виды работ в национальных парках, как добыча полезных ископаемых, предоставление услуг в области добычи полезных ископаемых, строительство жилых и нежилых зданий, строительство автомобильных и железных дорог, строительство прочих инженерных сооружений, строительство инженерных коммуникаций, разработка и снос зданий, подготовка строительного участка. Все эти манипуляции с нормативами, развязывающие руки хозяйствующим субъектам, необходимы для того, чтобы удовлетворить амбиции определенных кругов, близких к правящей персоне, воплотить в жизнь дающие немалую прибыль планы, не считаясь, в частности, с экологической ситуацией и законодательными запретами, которые, как оказалось, легко преодолимы. В результате растительность части Лосиного острова была вырублена, но уже в легитимном порядке и под хорошо зарекомендовавшим себя лозунгом - во имя народных благ. В такой ситуации ответственность по ст. 262 УК РФ исключается, поскольку де-юре режим заповедных зон не нарушается. Но даже в том случае, если все же допустить или обнаружить нарушения режима заповедных территорий, то уголовная ответственность будет проблематичной в силу того обстоятельства, что практически все "экологические" преступления относятся к материальным составам. В рассматриваемой ст. 262 УК РФ, помимо факта нарушения, необходимо, чтобы в результате такого нарушения был причинен значительный ущерб.
Признак "значительный ущерб" относится к числу оценочных, и его установление зависит исключительно от усмотрения правоприменителя, несмотря на то что Верховный Суд Российской Федерации предложил вариант определения этого признака. В п. 27 Постановления пленума Верховного Суда Российской Федерации "О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования" от 18 октября 2012 г. N 21 дано такое указание: "При разрешении вопроса о том, причинен ли в результате нарушения режима особо охраняемой природной территории значительный ущерб, судам надлежит исходить из конкретных обстоятельств дела, в частности категории особо охраняемых природных территорий, их экономической, социальной, исторической, культурной, научной значимости, способности природного ресурса к самовосстановлению, количества и стоимости истребленных, поврежденных компонентов природной среды. В необходимых случаях суд привлекает соответствующих специалистов либо экспертов". В качестве конкретных обстоятельств дела, из которых должны исходить суды при решении вопроса о наличии значительного ущерба, высшая судебная инстанция называет:
1) категории особо охраняемых объектов.
Статья 2 Закона устанавливает следующие категории особо охраняемых природных объектов: государственные природные заповедники, в том числе биосферные заповедники; национальные парки; природные парки; государственные природные заказники; памятники природы; дендрологические парки и ботанические сады. Они отличаются друг от друга режимом охраны, но, исходя из концепции развития соответствующих территорий, на которую мы ссылались выше, одинаково равноценны в плане сохранения биологического и ландшафтного разнообразия как основы биосферы. Поэтому вряд ли ущерб можно ставить в зависимость от категории зоны, тем более что категории можно менять, переводя из одной в другую, что мы также показали, рассуждая о переходе полномочий;
2) экономическую, социальную, историческую, культурную, научную значимость. Как ее определить и главным образом кто будет ее определять? Существуют ли какие-либо очевидные критерии такой значимости <4>? В данном контексте приходит на память логический парадокс древнегреческого философа Евбулида, который вопрошал по поводу определения понятия "куча": как определить, то зерно, которое из некучи делает кучу?
3) способность природного ресурса к самовосстановлению. Этот критерий обладает, пожалуй, конкретикой. Если повреждение таково, что природный объект непременно погибнет или выживет, но с помощью человеческих усилий, тогда действительно можно говорить об ущербе. Но как быть с другим признаком самого ущерба - значительностью? Достаточно ли одного экземпляра природного объекта или нужно несколько? Если несколько, то здесь вновь возникает парадокс Евбулида. На это недоумение попытался дать ответ следующий критерий постановления пленума -
4) количество и стоимость истребленных природных объектов. По поводу количества уже было отмечено - парадокс Евбулида. Парадокс может быть преодолим лишь в случае, если поврежденный объект настолько ценен, что относится к особо ценным объектам, занесенным в Красную книгу. Тогда, может быть, достаточно и одного экземпляра. Но это все рассуждения доктрины, а правоприменительные критерии в данном контексте отсутствуют. Более того, количество "погубленного" пленум привязывает к стоимости посредством союза "и". Но в таком случае вновь возникает масса вопросов: как поступить, если количество незначительно, а стоимость высока? Или наоборот - стоимость низка, а количество значительно? А если поврежденный объект относится к особо ценным краснокнижным объектам, но представлен в единственном экземпляре? И так далее.
--------------------------------
<4> Восканян Р.О. Влияние экологической ответственности на гудвилл компании // Экономика и управление: научно-практический журнал. 2019. N 1 (145). С. 95 - 98.
Получается, что определение значительного ущерба является исключительно оценкой правоприменителя, который устанавливает данный факт по собственному усмотрению. А правоприменительное усмотрение вполне может быть ангажированным.
В итоге представленного анализа мы получаем эффект Мидаса - все превращается в неживую субстанцию, если это сулит прибыль (для Мидаса - иллюзорное наслаждение).
Выход из ситуации. Глобальный - необходимо разработать концепцию экологической политики в России. В настоящее время действует Указ Президента Российской Федерации от 19 апреля 2017 г. N 176 "О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 г." от 21 апреля 2017 г., который ограничивается констатацией плачевного состояния экологии и задачами, поставленными, наверное, перед ведомствами, поскольку в самом Указе адресат задач не уточнен. Кроме того, Указ оперирует предикативом "должен", а предикатив, как известно, представляет собой безличное слово-состояние и служит для выражения вероятности или предполагаемой неизбежности. А когда речь идет о безличности, тогда возникает аморфность, в рамках которой бал правит Мефистофель. Нужна конкретика в Концепции.
Локальный - переосмысление и на его основе новеллизация норм об экологических преступлениях, которые были бы максимально свободны от правоприменительных оценок.
