Право и "умный город"
В статье рассматриваются проблемы правового регулирования новой модели градостроительства и управления городским хозяйством, получившим универсальное название "умный город". Представлено, что внедрение цифровых технологий меняет традиционное представление об урбанистике, обусловливает процесс децентрализации управления, усиливает значение данных и алгоритмов их обработки при принятии правоприменительных решений.
Ключевые слова: цифровизация, умный город, урбанистика, трансформация, большие данные, цифровая экономика.
The article examines the problems of legal regulation of the new model of urban development and urban management, which has received the universal name "smart city". It is shown that the introduction of digital technologies changes the traditional idea of urbanism, determines the process of decentralization of management, enhances the importance of data and algorithms for their processing when making law enforcement decisions.
Key words: digitalization, smart city, urban studies, transformation, big data, digital economy.
Цифровая трансформация управления городским хозяйством благодаря последовательному и быстрому развитию распространила свое влияние на смежные сферы, расширив тем самым как понятие "городское хозяйство", так и "городское управление". Эти изменения затронули различные аспекты взаимодействия органов публичной власти, граждан и их объединений, юридических лиц, задействованных в организации коммунальных услуг. Тем самым внедряемое активное соучастие (партисипативность) стало охватывать собой и порядок застройки муниципальных образований, и транспортную доступность, и наличие культурных объектов, и новеллы в обеспечении безопасности общественных пространств, и многое другое. С помощью цифровой инфраструктуры все участники могут влиять на систему планирования и воплощения принятых решений в жизнь в режиме реального времени. Процесс реформирования получил емкое название "умный город".
В Российской Федерации Приказом Минстроя России от 25 декабря 2020 г. N 866/пр утверждена Концепция проекта цифровизации городского хозяйства "Умный город", которая стала продолжением Национального проекта "Жилье и городская среда" (паспорт проекта утвержден президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам, протокол от 24 декабря 2018 г. N 16).
Концепция представляет единое определение: "Умный город - это подход к развитию города, использующего цифровые инструменты для повышения уровня жизни, качества услуг и эффективности управления при обязательном удовлетворении потребностей настоящего и будущих поколений во всех актуальных аспектах жизни". Одновременно выделены функциональные направления развития: городская среда, безопасный город, цифровое городское управление, инвестиционный климат, благосостояние людей.
Следует отметить, что представленная идея "умный город" носит универсальный характер. Так, ее активно продвигает Центр регионального развития ООН (UNCRD), который в 2021 г. запустил одноименный проект, целью которого является предоставление технической помощи и поддержки лицам, определяющим городскую политику, планировщикам и городским чиновникам, в целях создания их городов и сообществ более безопасными, умными, эффективными, устойчивыми и инклюзивными, пригодными для жизни и устойчивыми благодаря специальным решениям "умный город" <1>. В обосновании проекта указывается та сложная ситуация, которая возникла в результате распространения коронавирусной инфекции. Пандемия привела к ускорению внедрения многих цифровых технологий, позволяющих минимизировать личные контакты граждан, но не в ущерб формированию коммуникативных связей. Жители больших городов в первую очередь наблюдали, как использование различных приложений облегчило получение многих социальных услуг, создало систему контроля для заболевших COVID-19, способствовало реализации различных прав. Были выявлены и негативные элементы, которые осветим чуть ниже.
--------------------------------
<1> Smart Cities Programme.
Флагманская программа "Умные города, ориентированные на людей" продвигается Программой ООН по населенным пунктам (ООН-Хабитат) <2>. Устанавливается тесная связь с устойчивым развитием, которое является условием достижения 17 целей <3>, определенных в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 70/1 "Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 г.". В этом документе представлено понятие умного города - инновационный город, который использует информационно-коммуникационные технологии и другие средства для улучшения качества жизни, эффективности городских операций и услуг, а также конкурентоспособности, обеспечивая при этом удовлетворение потребностей нынешнего и будущих поколений в экономическом, социальном, экологическом, а также культурном развитии. Стремление к их достижению подчеркивается в аналитических документах, подготавливаемых в Правительстве Российской Федерации <4>.
--------------------------------
<2> People Centred-Smart Cities.
<3> Цели устойчивого развития - ЦУР.
<4> См., напр.: Доклад о человеческом развитии в Российской Федерации "Цели устойчивого развития ООН и Россия".
В мае 2016 г. ЕЭК ООН и Международный союз электросвязи (МСЭ) совместно запустили инициативу "Объединяйтесь за умные устойчивые города" (U4SSC) <5>, которая нашла поддержку во многих международных организациях и иных подразделениях ООН. Особенность инициативы заключается в том, что в ее рамках принимаются различные руководящие принципы по использованию цифровых инноваций в городском управлении. Так, можно выделить соответствующий документ, посвященный использованию искусственного интеллекта <6>. Разработана Методология сбора данных по ключевым показателям эффективности для "умных" устойчивых городов <7>, которая включает в себя такие элементы, как мониторинг дорожного движения, санитарно-техническое оборудование домашних хозяйств, "умные счетчики", городское развитие и пространственно-территориальное развитие (перечень показателей весьма объемен). Часть показателей включена в Базовые и дополнительные требования к умным городам (стандарт "Умный город"), утвержденные Минстроем России 4 марта 2019 г. Подобные новации интересны еще и тем, что до 2010 г. термин "умный город" воспринимался как "утопия", не имеющая связи с реальным миром <8>.
--------------------------------
<5> U4SSC.
<6> Guiding principles for artificial intelligence in cities.
<7> Методология сбора данных по ключевым показателям эффективности для "умных" устойчивых городов.
<8> Paasche T., Klauser F. Smart Cities as Corporate Storytelling // City. 2014. Vol. 18. Iss. 3. P. 307 - 320.
Обратим внимание, что концепт "умный город" активно внедряется в странах Юго-Восточной Азии, где в рамках АСЕАН создана специальная "Сеть умных городов АСЕАН", которая на весну 2024 г. объединяла 30 городов (в которых реализуется 86 проектов), среди которых Пномпень, Джакарта, Пхукет, Сингапур и др. <9>. В 2018 г. был утвержден план приоритетного развития городов, попавших в программу реформ, учитывающий их особенности <10>. Исходя из программных документов, видно, что основная цель "умного города" заключается в комплексном решении самых актуальных урбанистических проблем с помощью цифровых технологий. Концепт "умный город" активно продвигает Китайская Народная Республика <11> сквозь призму программы "Цифровой Шелковый путь", где одна из основных задач состоит в продвижении интересов своих технологических гигантов Alibaba и Huawei, связанных в первую очередь с формированием цифровой инфраструктуры <12>.
--------------------------------
<9> ASEAN Smart Cities Network.
<10> ASEAN SMART CITIES NETWORK. SMART CITY ACTION PLANS.
<11> Wang B., Loo B.P.Y., Huang G. Becoming Smarter through Smart City Pilot Projects: Experiences and Lessons from China since 2013 // Journal of Urban Technology. 2021. Vol. 29. Iss. 4. P. 3 - 24.
<12> Erie M.S., Streinz T. The Beijing Effect: China's "Digital Silk Road" as Transnational Data Governance // New York University Journal of International Law and Politics. 2021. Vol. 54. Iss. 1. P. 1 - 92.
Таким образом, создаваемые платформы, приложения, базы данных служат системным инструментом: достижение одной цели имеет многофакторный успех. Например, внедрение видеонаблюдения улучшает вопросы безопасности, но также улучшает туристическую и инвестиционную привлекательность. "Умный город" становится предметом обсуждения различных мероприятий, проводимых под эгидой БРИКС, что наблюдалось на V Международном муниципальном форуме БРИКС+ на тему "На стыке прошлого и будущего: мировая трансформация" (9 - 10 ноября 2023 г.) <13>.
--------------------------------
<13> "Умный город" станет одной из ключевых тем V Международного муниципального форума БРИКС+.
Предлагаемое переформатирование городских поселений привело к тому, что среди инициатив определенную популярность стало набирать предложение о строительстве городов с нуля, полностью вбирающих в себя новые требования к цифровой инфраструктуре. Ярким примером такого подхода считается строительство города Сонгдо в Южной Корее, где произошло объединение компании-застройщика Gale International и транснациональной корпорации Cisco. Самым масштабным проектом считается новый мегаполис NEOM, строящийся в настоящее время в Саудовской Аравии, стоимостью около 500 миллиардов долларов США. NEOM - элемент стратегического плана Saudi Vision 2030 <14>, цель которого - уменьшение нефтезависимости Саудовской Аравии и диверсификация экономики.
--------------------------------
<14> Saudi Vision 2030.
Подобный подход не может быть реализован в каждой стране в силу высокой финансовой стоимости. К тому же во многих странах и так существует высокий процесс урбанизации, что затрудняет строительство новых городов в силу их экономической нецелесообразности. Это означает, что стандарт "умного города" в большинстве стран стал рассматриваться как свод требований к городской застройке. В Российской Федерации на основе международного стандарта ISO 37122:2019 Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 16 августа 2023 г. N 663-ст введен в действие ГОСТ Р ИСО 37122-2023 "Устойчивое развитие сообществ. Показатели для умных городов" <15>. ГОСТ содержит 19 основных категорий, объединяющих 85 показателей. В нем представлены также основные понятия, среди которых есть и определение "умного города" (отличающееся от того, которое закреплено в Приказе Минстроя России от 25 декабря 2020 г. N 866/пр). В то же время основное предназначение ГОСТа - помощь в управлении городской инфраструктурой, что значительным образом снижает значение базовой концепции, нацеленной на трансформацию всей городской экосистемы. Тем самым ограничивается его императивность. В общих документах, посвященных "умному городу", заявляется, что это - связующее звено информационно-коммуникационных технологий, граждан, общества и органов управления, позволяющее реформировать все отрасли городского хозяйства для достижения целей устойчивого развития <16>. Если обращаться к опыту КНР, то "умный город" рассматривается также как основа достижения сбалансированности регионального развития - выравнивания их социально-экономического положения. Этому способствует утверждение значительного числа стандартов, имеющих обязательный характер как для проектировщиков и застройщиков городов, так и для органов государственного управления <17>.
--------------------------------
<15> ГОСТ Р ИСО 37122-2023.
<16> He L. Assessing the Smart City: A Review of Metrics for Performance Assessment, Risk Assessment and Construction Ability Assessment // Cogent Economics & Finance. 2023. Vol. 11. Iss. 2. Art. 2273651.
<17> Li G., Wang Y., Luo J., Li Y. Evaluation on Construction Level of Smart City: An Empirical Study from Twenty Chinese Cities // Sustainability. 2018. Vol. 10. Iss. 9. Art. 3348.
Появление новых возможностей у искусственного интеллекта актуализировало его использование в строительстве, где предиктивная политика становится определенным трендом <18>. Новые российские правительственные инициативы пытаются провести сквозную связь данных с потенциалом нейросетей и формированием инновационной модели государственного регулирования и государственного контроля. Отправной точкой может служить единая цифровая платформа "ГосТех" (Постановление Правительства РФ от 12 октября 2020 г. N 1674). Формирование единой цифровой основы для всех органов публичной власти обозначено в Распоряжении Правительства РФ от 21 октября 2022 г. N 3102-р, утвердившем Концепцию создания и функционирования единой цифровой платформы Российской Федерации "ГосТех". Правовой режим платформы установлен Постановлением Правительства РФ от 30 ноября 2022 г. N 2194 и Постановлением Правительства РФ от 16 декабря 2022 г. N 2338. Если возможности "ГосТех" совместить с возможными решениями градостроительного планирования, то внедрение показателей "умный город" можно будет проводить на стадии одобрения проекта, представляемого девелопментом.
--------------------------------
<18> ИИскусный строитель: как нейросети используются в строительстве.
Разберем правовые риски "умного города".
Во-первых, формирование новой модели управления городским хозяйством связано с постоянной обработкой больших данных. Однако правовой режим больших данных в Российской Федерации на законодательном уровне не определен. Более того, многие правоприменители не понимают разницы больших данных и данных, считая, что это лишь различные объемы одного и того же вида информации. Не вдаваясь в анализ особенностей, укажем, что по поводу выделения особых свойств больших данных и возникающей необходимости их дополнительного регулирования сейчас много юридических публикаций как в России <19>, так и за рубежом <20>.
--------------------------------
<19> Родионов И.А. Предмет и гражданско-правовая природа договоров об обработке больших данных (на примере пользовательских соглашений) // Хозяйство и право. 2024. N 4. С. 37 - 48; Карлаш Д.С. Правовое регулирование цифровых следов и цифровых теней при обработке больших данных // Вестник арбитражной практики. 2023. N 6. С. 14 - 21; Романова А.Ю. К вопросу о правовом режиме Больших данных // Конституционное и муниципальное право. 2019. N 8. С. 20 - 25.
<20> Gulia P. Legal Issues Related to Big Data // International Journal of Advanced Research in Engineering and Technology (IJARET). 2020. Vol. 11. Iss. 7. P. 629 - 638; Ding W., Chen L. Regulating the Use of Big Data: Justifications, Perspectives and the Chinese Way Forward // Computer Law & Security Review. 2022. Vol. 46. Art. 105729.
Во-вторых, "умный город" обусловливает различные формы децентрализации управления. Органы публичной власти не смогут обеспечить сбор, обработку, хранение того объема данных, который накапливается и становится предметом интеллектуальной обработки с помощью нейросети. Это ведет к появлению таких форм деконцентрации власти, как аутсорсинг, делегирование властных полномочий, сорегулирование, квазирегулирование и др. Каждый представленный вид требует также изменений в различные законодательные акты, определяющие статус органов публичной власти (как государственных, так и муниципальных) <21>. В этом направлении ведется определенная работа. Так, принято Постановление Правительства города Москвы от 7 декабря 2021 г. N 1911-ПП "О проведении в городе Москве эксперимента по организации взаимодействия с гражданами в дистанционном формате". Предполагается создание цифрового помощника, который должен будет выполнять ряд функций, которые свойственны для государственных служащих. С развитием "умных городов" зоны ответственности органов публичной власти и различных частных компаний будут теснее переплетаться, где в созданную "сеть" будет добавляться искусственный интеллект (его правовой режим в Российской Федерации также не определен).
--------------------------------
<21> Бондарь Н.С., Амелин Р.В., Артемова Д.А., Велиева Д.С. [и др.]. Экономическое право: учебник / под научн. ред. Н.С. Бондаря. М.: Проспект, 2021. 352 с.
В-третьих, "умный город" обусловливает серьезные дискуссии об отрицании конфиденциальности. Цифровая экономика - экономика данных, поставщиками которых выступают граждане и юридические лица. Их целенаправленный сбор и обработка позволяют вмешиваться в личное пространство, тем самым ограничивая право на неприкосновенность частной жизни.
В-четвертых, "умный город", являясь одним из ключевых элементов цифровой экономики, сталкивается с теми классическими проблемами, которые характерны для современного информационного общества в целом: социальный контроль с помощью цифровых инструментов, возможность алгоритмического решения по вопросам статуса человека и гражданина, риски кибербезопасности, цифровой суверенитет <22>.
--------------------------------
<22> Naiki Y. Smart Cities and International Trade Law // World Trade Review. Published online 2024. P. 1 - 22..
В-пятых, "умный город" - это совершенно новый уровень интеграции, когда один муниципалитет не может определять свою особость. Автономия имеет свои пределы: цифровое пространство требует универсальных подходов, благодаря которым и возможен необходимый обмен данными. Компоненты инфраструктуры становятся все более взаимосвязанными, они все меньше и меньше действуют изолированно <23>. Это относится и к субъектам управленческой деятельности, и к управляемым территориям.
--------------------------------
<23> Geffray E. The Political and Legal Consequences of Smart Cities // Field Actions Science Reports. 2017. Special Issue 16. P. 11 - 15.
Таким образом, "умный город" - современный подход к урбанистике на новых цифровых принципах. Первые шаги к его внедрению в Российской Федерации произведены, на что указывают и Концепция проекта цифровизации городского хозяйства, и внедренный ГОСТ Р ИСО 37122-2023. В то же время должен происходить плавный переход от рекомендаций к императивным правилам строительства городов и вообще новых объектов недвижимости. Это позволит избавиться от многих "болезней", которые наблюдались в предыдущие 20 лет (в частности, проблема точечной застройки), и создаст основу для внедрения инновационных технологий. Параллельно необходимо ввести план постепенной цифровизации городского хозяйства, который нацеливал бы муниципалитеты на поэтапную модернизацию. Такие подходы позволили бы усилить эффект трансформации: новые объекты недвижимости уже строились бы, исходя из показателей "умного города", а старые - "подтягивались" бы до нового стандарта.
