Публичный сервитут как основание использования земельных участков, занятых линейными объектами
В статье проанализированы особенности публичного сервитута как механизма, направленного на обеспечение возможности эффективного использования земель и земельных участков для размещения линейных объектов заинтересованными лицами. Сделан акцент на вопросах, касающихся определения сущности актов, устанавливающих публичные сервитуты, диспозитивного подхода в судебной практике относительно наличия возможности выбора публичного и гражданско-правового сервитутов. По результатам проведенного анализа сделан вывод об отсутствии ограничений и произвольного применения отдельных норм, регулирующих порядок установления публичного сервитута, на примере соотношения доктринального и правоприменительного подходов в реализации положений земельного и специальных законодательных актов с точки зрения существующей юридической техники.
Ключевые слова: публичный сервитут, сервитут, земля, земельные участки, зоны, территории.
The article analyzes the features of public easement as a mechanism aimed at ensuring the possibility of efficient use of lands and land plots for the placement of linear objects by interested parties. Emphasis is placed on issues related to determining the essence of acts establishing public easements, the dispositive approach in judicial practice regarding the possibility of choosing public and civil easements. Based on the results of the analysis, it was concluded that there are no restrictions and arbitrary application of certain rules governing the procedure for establishing a public easement, using the example of the relationship between doctrinal and law enforcement approaches in the implementation of the provisions of land and special legislative acts from the point of view of existing legal technology.
Key words: public easement, easement, land, land plots, zones, territories.
Исследуемые положения земельного законодательства прямо предусматривают порядок установления публичного сервитута на основании решения органов публичной и местной власти, требования гражданского законодательства на которые не распространяются.
Актуальную редакцию ст. 23 ЗК РФ справедливо критикует В.А. Майборода, ставя под сомнение юридико-технический подход законодателя в изложении двух различных правовых явлений (сервитута и публичного сервитута), имеющих прямо предусмотренное разграничение как по основаниям установления, так и по своей правовой природе в целом <1>.
--------------------------------
<1> См.: Майборода В.А. Установление публичного сервитута для отдельных целей в отношении части земельного участка // Нотариус. 2020. N 4. С. 43.
Проводя соотношение актуальной и утратившей силу редакций ст. 23 ЗК РФ, А.Л. Корнеев обращает внимание на необходимость выяснения сущности правовых актов, определяющих установление публичного сервитута, с точки зрения критерия разграничения на нормативные и ненормативные правовые акты <2>.
--------------------------------
<2> См.: Корнеев А.Л. Условия установления публичного сервитута // Экологическое право. 2022. N 2. С. 35.
По мнению автора, публичный сервитут обладает отличительным от гражданско-правового сервитута критерием, позволяющим отнести его к нормативным правовым актам в связи с возможностью неоднократного применения.
Тем не менее, учитывая относительно устоявшийся подход в определении ненормативного правового акта, следует отметить, что публичный сервитут, установленный на земельном участке, находящемся в собственности одного лица, по своей правовой природе действует на собственника и неограниченный круг лиц по-разному <3>.
--------------------------------
<3> Определение Верховного Суда РФ от 19 августа 2019 г. N 307-ЭС19-4440 по делу N А56-104785/2018; Определение Верховного Суда РФ от 28 марта 2019 г. N 302-ЭС19-3163 по делу N А19-18952/2018.
В отношении собственника земельного участка такое ограничение прав будет действовать исключительно индивидуально, а в отношении неограниченного круга лиц, чьи интересы заинтересованное в установлении публичного сервитута лицо представляет, носить характер обобщенного действия, порождающего соответствующие правовые последствия.
Учитывая данные условия, отнесение публичного сервитута исключительно к нормативным правовым актам носит весьма дискуссионный характер.
Представленную позицию разделяет А.И. Малинникова, приводя в качестве примера ситуацию, в которой публичный сервитут устанавливается в интересах одного конкретного лица - собственника инженерно-технического сооружения <4>.
--------------------------------
<4> См.: Малинникова А.И. Особенности установления публичного сервитута в целях размещения инженерных сооружений // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2023. N 1. С. 105.
Вместе с тем, проводя аналогию между изъятием земельных участков и публичным сервитутом на примере института экспроприации, Е.Л. Поветкина выделяет главный критерий и отличие рассматриваемого правового явления, определяющие значение и одновременно необходимость существования публичного сервитута с точки зрения своего рода "точечного" удовлетворения исключительно публичных интересов на конкретном земельном участке, не требующего полного его изъятия <5>.
--------------------------------
<5> См.: Иванов А. [и др.]. Новая жизнь публичных сервитутов // Закон. 2018. N 10. С. 25.
Такой подход представляется более убедительным и обоснованным, учитывая современные потребности в реализации соответствующих инфраструктурных проектов, направленных на удовлетворение именно публичных интересов (строительство газопроводного, нефтепроводного и иного транспорта, автомобильных дорог и т.д.).
Иная особенность в установлении публичного сервитута для размещения линейных объектов усматривается в подходе использования частноправовой альтернативы "классического" сервитута по отношению к публичному сервитуту.
Так, Верховный Суд Российской Федерации презюмировал право заинтересованного лица (собственника газопровода) на обращение к правообладателю земельного участка в случае отсутствия решения об установлении публичного сервитута за установлением сервитута по правилам гражданского законодательства <6>.
--------------------------------
<6> Пункт 4 Обзора судебной практики по делам об установлении сервитута на земельный участок (утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 26.04.2017).
В этой связи, принимая во внимание возможность заинтересованного в установлении сервитута лица использовать конкретный земельный участок для размещения линейного объекта посредством выбора между гражданско-правовым и публичным сервитутами, необходимо отметить специфическую особенность публичного сервитута, влияющую на использование земельного участка "в обход" установленных элементов правового режима земельного участка.
Такой отличительной особенностью публичного сервитута является возможность его установления для осуществления деятельности на земельном участке независимо от категории земель и вида разрешенного использования, ограничиваясь при этом исключительно запретом, установленным конкретными границами зон, земель и территорий в зависимости от их правового режима (п. 11 ст. 23 ЗК РФ).
Анализируемое положение объективно подвергает критике Т.С. Краснова, ставя под сомнение реализацию основополагающих правил определения правового режима земельных участков в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, а также произвольное усмотрение в расширении объема прав лиц, в интересах которых устанавливается публичный сервитут <7>.
--------------------------------
<7> См.: Краснова Т.С. Публичный сервитут для размещения линейного объекта: комментарий к новеллам Земельного кодекса РФ // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2019. N 3. С. 130 - 131.
В то же время специальный порядок установления публичного сервитута, в отличие от гражданско-правового, предусматривает основание установления без согласия собственника земельного участка, связанное с размещением линейного объекта (п. 11 ст. 39.47 ЗК РФ), с обязательным направлением проекта соглашения и внесением на депозит нотариуса возмещения по истечении 30 дней в случае, если правообладатель не принял участие в указанной сделке <8>.
--------------------------------
<8> См.: Горелова Е.Ю. Особенности размещения линейных объектов на основании публичного сервитута // Экологическое право. 2021. N 4. С. 21.
Таким образом, учитывая возможность установления публичного сервитута вне зависимости от правового режима земельного участка, создание правовых последствий в виде основания размещения линейного объекта посредством гражданско-правового сервитута поставлено в зависимость от наличия ограничений, устанавливаемых в соответствии с видом разрешенного использования конкретного земельного участка и отсутствием волеизъявления собственника участка на совершение указанной сделки.
Нельзя не отметить вывод И.А. Игнатьевой относительно формулировки "режим определенных зон, земель и территорий" (п. 11 ст. 23 ЗК РФ), в границах которых не допускается размещение линейных объектов <9>.
--------------------------------
<9> Игнатьева И.А. Земельные споры при размещении объектов электроэнергетики на основании установления публичного сервитута: особенности, проблемы, тенденции // Российский юридический журнал. 2019. N 3. С. 150.
Автор акцентирует внимание на том, что указанные понятия не определены земельным законодательством и, как следствие, потенциально предоставляют возможность заинтересованным лицам размещать линейные объекты на любом земельном участке, вне зависимости от правового режима <10>.
--------------------------------
<10> См.: Игнатьева И.А. Модернизация публичного сервитута и потенциальные основания для земельных споров при размещении объектов электроэнергетики // Судья. 2019. N 3. С. 39.
Вместе с тем применительно к определению "территории" допустимо привести пример со ссылкой на подп. "д" п. 2 ст. 15 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", прямо предусматривающий запрет на строительство линейных объектов на территориях национальных парков <11>.
--------------------------------
<11> Апелляционное определение Верховного суда Республики Карелия от 6 июля 2020 г. N 33-1981/2020.
Применение положения ч. 2 ст. 43 ВК РФ, определяющей распространение понятия "зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения" на водные объекты, или п. 2 ст. 99 ЗК РФ, предусматривающего запрет на осуществление деятельности, не соответствующей целевому назначению земель историко-культурного назначения, также не исключает возможность применения указанных в п. 11 ст. 23 ЗК РФ понятий, относящихся к конкретным зонам, землям и территориям.
В этой связи критика нераскрытых понятий "режим определенных зон, земель и территорий" носит преимущественно доктринальный характер, не ограничивающий в рамках правоприменительной практики применять требования специальных законодательных актов об установлении или запрете на установление публичных сервитутов на земельных участках, правовой режим которых определяется в пределах границ конкретных зон, земель и территорий, в соответствии с п. 2 ст. 3 ЗК РФ.
Таким образом, представляется логичным охарактеризовать значение положения земельного законодательства о режиме определенных зон, земель и территорий в форме общей части отрасли права по отношению к нормам специальных законов (особенной части), определяющих конструкции и квалифицирующие признаки особых правовых режимов земель и земельных участков, в границах которых не допускается установление публичных сервитутов для размещения линейных объектов.
