Сохранение возможности привлечения собственников самовольных построек к административной ответственности, предусмотренной ч. 5 ст. 9.5 КоАП РФ, в случае отказа в удовлетворении ранее заявленных исковых требований о сносе указанных самовольных построек в с
В настоящей статье автор рассматривает проблематику, обозначенную в названии статьи, анализирует сложившуюся судебную практику, в том числе анализирует и критикует позицию Верховного Суда РФ по данному вопросу.
Ключевые слова: самовольная постройка, исковая давность, административная ответственность, ст. 9.5 КоАП РФ.
In this article, the author examines the problems identified in the title of the article, analyzes the established judicial practice, including analyzes and criticizes the position of the Supreme Court of the Russian Federation on this issue.
Key words: unauthorized construction, statute of limitations, administrative liability, article 9.5 of the Administrative Code of the Russian Federation.
Принятие Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 12 декабря 2023 г. N 44 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке" (далее - Постановление Пленума ВС РФ N 44 <1>) стало очередной попыткой совершенствования правового регулирования отношений, связанных с самовольными постройками.
--------------------------------
<1> Верховный Суд запретил продавать самовольные постройки // Юридический мир. 2024. N 2. С. 18 - 19.
Вместе с тем вновь остались без должного внимания Пленума ВС РФ вопросы, связанные с правовыми последствиями, которые должны наступить для собственника самовольной постройки, в случае вынесения судом решения об отказе в удовлетворении исковых требований административных органов о сносе указанной самовольной постройки в связи с истечением срока исковой давности для данных требований.
В частности, возможна ли эксплуатация самовольной постройки после вступления в силу указанного решения суда, или ее собственник все равно может быть привлечен к административной ответственности, предусмотренной ч. 5 ст. 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) за эксплуатацию объекта капитального строительства без получения разрешения на ввод его в эксплуатацию.
В связи с этим вызывают большой интерес имеющие ключевое значение для формирования будущей судебной практики по рассматриваемой в настоящей статье теме Определения Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 20 декабря 2022 г. N 305-ЭС22-18877 по делу N А40-111301/2021 и от 1 февраля 2023 г. N 305-ЭС22-18488 по делу N А40-103770/2021, принятые еще до Постановления Пленума ВС РФ N 44.
Рассмотрим указанные Определения ВС РФ более детально.
В рамках судебного дела N А40-111301/2021 АО "Астра" (заявитель) обратилось в Арбитражный суд с заявлением к Комитету государственного строительного надзора города Москвы (административный орган) о признании незаконным и отмене Постановления от 17 мая 2021 г. N 1569-Ю, которым заявитель привлечен к административной ответственности по ч. 5 ст. 9.5 КоАП РФ с назначением наказания в виде 700 000 рублей штрафа.
Решением Арбитражного суда города Москвы, оставленным без изменения Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда, в удовлетворении требований отказано. Постановлением Арбитражного суда Московского округа судебные акты нижестоящих судов отменены, оспариваемое постановление признано незаконным и отменено.
Судебная коллегия по экономическим спорам ВС РФ отменила Постановление Арбитражного суда Московского округа по делу N А40-111301/2021, оставив в силе судебные акты судов первой и апелляционной инстанций, тем самым признав правомерность привлечения заявителя (собственника самовольной постройки) к административной ответственности, предусмотренной ч. 5 ст. 9.5 КоАП РФ.
Схожая ситуация сложилась и в рамках судебного дела N А40-103770/2021, в котором АО "Московская кардолентная фабрика" обратилось в арбитражный суд с заявлением к Комитету государственного строительного надзора города Москвы о признании незаконным и отмене Постановления от 17 мая 2021 г. N 1573-Ю, которым общество привлечено к административной ответственности по ч. 5 ст. 9.5 КоАП РФ с назначением наказания в виде 500 000 рублей штрафа.
Судебная коллегия по экономическим спорам ВС РФ отменила Постановление Арбитражного суда Московского округа по делу N А40-103770/2021, оставив в силе Постановление суда апелляционной инстанции по указанному делу, в котором суд признал правомерность привлечения заявителя (собственника самовольной постройки) к административной ответственности, предусмотренной ч. 5 ст. 9.5 КоАП РФ.
При этом доводы Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ по обоим указанным судебным делам были идентичны и сводились к следующему:
(1) из материалов дела не следует убедительных оснований невозможности обращения заявителей (собственников самовольных построек) в уполномоченный орган власти за разрешением на ввод объекта в эксплуатацию после фактического проведения его реконструкции; отсутствие у заявителей ранее выданного разрешения на строительство (реконструкцию) не может являться в данном случае препятствием для выдачи им разрешения на ввод реконструированного объекта в эксплуатацию;
(2) само по себе наличие у заявителей права собственности на спорные реконструированные объекты, которое зарегистрировано в ЕГРН, не порождает у них права эксплуатировать их без полученного в установленном порядке разрешения на ввод объекта в эксплуатацию;
(3) ранее вынесенные и вступившие в законную силу судебные акты по делу N А40-47808/2020 (где АО "Астра" выступало в качестве ответчика) и N А40-108774/2021 (где АО "Московская кардолентная фабрика" выступало в качестве ответчика), в которых суды отказали административным органам в удовлетворении исковых требований о признании реконструированных частей зданий самовольными постройками и о приведении зданий в первоначальное состояние в связи с пропуском истцами срока исковой давности, не могут заменить разрешение на ввод объекта в эксплуатацию.
Таким образом, ВС РФ признал правомерным привлечение собственников самовольных построек к административной ответственности, предусмотренной ч. 5 ст. 9.5 КоАП РФ, несмотря на то, что ранее судебными актами, вступившими в законную силу, было отказано в удовлетворении требований о сносе указанных самовольных построек (их частей) в связи с пропуском срока исковой давности <2>.
--------------------------------
<2> Аналогичные выводы указаны в Определении СК по экономическим спорам ВС РФ от 1 февраля 2023 г. N 305-ЭС22-18478.
Комментарии к анализируемым Определениям Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ.
По мнению автора настоящей статьи, доводы и выводы, приведенные в указанных выше судебных актах ВС РФ, не являются достаточно убедительными в связи со следующим:
(1) в соответствии с ч. 1, 3 ст. 55 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ) разрешение на ввод объекта в эксплуатацию представляет собой документ, который удостоверяет в том числе выполнение строительства (реконструкции) объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с ранее выданным разрешением на строительство. Для принятия решения о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию заявитель среди прочих документов представляет полученное им ранее разрешение на строительство (п. 3 ч. 3 ст. 55 ГрК РФ).
При этом действующее градостроительное законодательство, что в том числе подтверждается сложившейся судебной практикой <3>, не предусматривает возможность выдачи разрешения на строительство после начала выполнения работ по строительству (реконструкции).
--------------------------------
<3> См., например: Определение СК по экономическим спорам ВС РФ от 16 июня 2015 г. по делу N 309-КГ15-209, А07-7616/2014.
В качестве примечания также стоит отметить, что, например, в соответствии с ч. 10 ст. 55.32 ГрК РФ приведение самовольной постройки в соответствие с установленными требованиями осуществляется путем ее реконструкции в порядке, установленном гл. 6 ГрК РФ, то есть собственник самовольной постройки должен в обязательном порядке последовательно выполнить действия по разработке проектной документации (по проведению ее экспертизы, при необходимости), по получению разрешения на реконструкцию объекта, а после получить разрешение на ввод реконструированного объекта в эксплуатацию.
В связи с этим доводы ВС РФ о том, что из материалов дела не следует убедительных оснований невозможности обращения заявителей в уполномоченный орган власти за разрешением на ввод объекта в эксплуатацию уже после проведения реконструкции, в том числе при отсутствии у заявителей в рассматриваемом случае разрешения на строительство, прямо противоречат действующему градостроительному законодательству, следовательно, собственник самовольно реконструированного объекта лишен возможности получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию уже после фактического проведения реконструкции.
К сожалению, ВС РФ в анализируемых судебных актах не дает каких-либо подробных правовых обоснований своих доводов, а просто указывает их;
(2) соблюдение требований, установленных гл. 6 ГрК РФ, при строительстве или реконструкции объектов капитального строительства (в том числе необходимость получения разрешений на строительство и ввод объекта в эксплуатацию), в первую очередь связано со стремлением государства обеспечить безопасность граждан, в том числе путем исключения угрозы их жизни и здоровью в результате эксплуатации построенного (реконструированного) объекта.
В соответствии с п. 15 Постановления Пленума ВС РФ N 44 при рассмотрении иска о сносе самовольной постройки, сохранение которой не создает угрозу жизни и здоровью граждан, применяется общий срок исковой давности <4>.
--------------------------------
<4> Ранее это следовало из положений п. 22 Постановления Пленума ВС РФ N 10, Пленума ВАС РФ от 29 апреля 2010 г. N 22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав".
Следовательно, суд при рассмотрении иска о сносе самовольной постройки может отказать истцу со ссылкой на пропуск срока исковой давности <5> только при условии установления им факта отсутствия угрозы жизни и здоровью граждан при сохранении постройки, что обычно устанавливается путем проведения судебной строительной экспертизы.
--------------------------------
<5> О порядке исчисления и применения сроков исковой давности в делах о сносе самовольных построек см. подробнее: Определение СК по экономическим спорам ВС РФ от 25 декабря 2019 г. N 305-ЭС19-18665; Определение СК по экономическим спорам ВС РФ от 14 июля 2015 г. N 305-ЭС14-8858.
Установление судом факта отсутствия угрозы жизни и здоровью граждан при сохранении самовольной постройки, в свою очередь, свидетельствует о возможности не только сохранения постройки, но и о возможности ее последующей эксплуатации, что в том числе косвенно подтверждается положениями п. 29 Постановления Пленума ВС РФ N 44.
Судебными актами по делам N А40-47808/2020 и N А40-108774/2021 (об отказе в удовлетворении требований о признании частей зданий самовольными постройками и об их сносе), которые упоминаются ВС РФ в анализируемых нами определениях, судами посредством проведения судебной экспертизы было установлено не только отсутствие угрозы жизни и здоровью граждан при сохранении реконструированных частей зданий, но и отсутствие нарушений градостроительных, а также строительных норм и правил.
Следовательно, упомянутые судебные акты по своей сути подтверждают право на эксплуатацию указанных самовольных построек со стороны их собственников.
Кроме того, стоит согласиться с доводами окружных судов, чьи судебные акты были отменены ВС РФ, о том, что зарегистрированное в ЕГРН право собственности на недвижимое имущество, даже если оно является самовольной постройкой, может быть оспорено только в порядке самостоятельного искового производства <6> (например, в рамках дела о признании объекта самовольной постройкой и его сносе), а не в административном порядке путем привлечения собственников самовольных построек к административной ответственности по ч. 5 ст. 9.5 КоАП РФ и выдачи им предписания об устранении нарушений, что, фактически, направлено на ограничение возможности реализации зарегистрированного права собственности на объект недвижимости путем его эксплуатации;
--------------------------------
<6> Это следует из положений п. 52 Постановления Пленума ВС РФ N 10, Пленума ВАС РФ от 29 апреля 2010 г. N 22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав".
(3) одновременно с этим хотелось бы обратить внимание читателя на следующее.
Согласно п. 3 ст. 1 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) при установлении, осуществлении и защите гражданских прав и при исполнении гражданских обязанностей участники гражданских правоотношений должны действовать добросовестно. В силу п. 4 ст. 1 ГК РФ никто не вправе извлекать преимущество из своего незаконного или недобросовестного поведения.
Конституционный Суд РФ в своих Постановлениях от 16 июля 2008 г. N 9-П <7> и от 21 апреля 2003 г. N 6-П <8> указал, что в силу таких фундаментальных принципов, как верховенство права и юридическое равенство, вмешательство государства в отношения собственности не должно быть произвольным, что предполагает необходимость разумной соразмерности между используемыми средствами и преследуемой целью, с тем чтобы обеспечивался баланс конституционно защищаемых ценностей, и лицо не подвергалось чрезмерному обременению. Конституционные принципы свободы экономической деятельности и свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств предполагают наличие надлежащих гарантий стабильности, предсказуемости и надежности гражданского оборота, которые не противоречили бы индивидуальным, коллективным и публичным правам и законным интересам его участников.
--------------------------------
<7> Постановление КС РФ от 16 июля 2008 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности положений ст. 82 УПК РФ в связи с жалобой гражданина В.В. Костылева".
<8> Постановление КС РФ от 21 апреля 2003 г. N 6-П "По делу о проверке конституционности положений п. 1 и 2 ст. 167 ГК РФ в связи с жалобами граждан О.М. Мариничевой, А.В. Немировской, З.А. Скляновой, Р.М. Скляновой и В.М. Ширяева".
То есть Конституционный Суд РФ указывает на необходимость обеспечения, в том числе судебной системой, стабильности гражданского оборота, а также на необходимость безукоризненного соблюдения баланса прав и законных интересов всех участников гражданского оборота, в том числе со стороны публично-правовых образований (в лице их административных органов), которые должны действовать на равных началах с другими участниками гражданского оборота.
Кроме того, Конституционный Суд РФ в Постановлении от 22 июня 2017 г. N 16-П <9>, ссылаясь на позиции и судебную практику Европейского суда по правам человека, указал, что публичным властям надлежит действовать своевременно, надлежащим образом и максимально последовательно; ошибки или просчеты государственных органов должны служить выгоде заинтересованных лиц, особенно при отсутствии иных конфликтующих интересов; риск любой ошибки, допущенной государственным органом, должно нести государство, и ошибки не должны устраняться за счет заинтересованного лица.
--------------------------------
<9> Постановление КС РФ от 22 июня 2017 г. N 16-П "По делу о проверке конституционности положения п. 1 ст. 302 ГК РФ в связи с жалобой гражданина А.Н. Дубовца".
Следовательно, именно публично-правовое образование (в лице своих административных органов), принимая во внимание его возможности межведомственного взаимодействия с другими госорганами, должно нести единоличную ответственность за пропуск срока исковой давности по требованию о сносе самовольной постройки, а значит, и претерпевать все неблагоприятные последствия подобного пропуска, а не устранять свои ошибки за счет заинтересованного лица (собственника самовольной постройки) через его привлечение к ответственности по ч. 5 ст. 9.5 КоАП РФ.
При этом важно отметить, что правонарушение, предусмотренное ч. 5 ст. 9.5 КоАП РФ, имеет длящийся характер <10>, в связи с чем административный орган сможет многократно привлекать собственника самовольной постройки к указанной административной ответственности (штраф для юридического лица составляет от 500 000 до 1 000 000 рублей) и выдавать предписания об устранении нарушений вплоть до устранения указанного правонарушения (прекращения эксплуатации самовольной постройки либо ее приведения в первоначальный вид).
--------------------------------
<10> См., например: Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 декабря 2018 г. по делу N А60-47525/2018; Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 5 июля 2019 г. по делу N А04-1838/2019.
То есть административный орган через применение ч. 5 ст. 9.5 и ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ, которые в том числе предусматривают за невыполнение предписания органа государственного строительного надзора ответственность в виде административного приостановления деятельности на срок до 90 суток, может легко прекратить возможность эксплуатации самовольной постройки, даже если право собственности на нее зарегистрировано в ЕГРН.
В связи с изложенным полагаем, что сформированная Судебной коллегией по экономическим спорам ВС РФ правовая позиция о сохранении возможности привлечения собственников самовольных построек к административной ответственности по ч. 5 ст. 9.5 КоАП РФ, несмотря на наличие ранее вынесенных судебных актов об отказе в удовлетворении требований о сносе этих самовольных построек в связи с истечением срока исковой давности, не только пренебрегает принципом стабильности гражданского оборота, поскольку порождает правовую неопределенность и нарушает баланс частных и публичных интересов, создавая преимущество для административных органов, которые посредством многократного привлечения к административной ответственности и выдачи предписаний об устранении нарушений получают дополнительную возможность принудить собственника самовольной постройки к устранению допущенных нарушений (путем демонтажа объекта/приведения его в первоначальный вид) и невозможности ее эксплуатации, но и по сути дает возможность административным органам действовать недобросовестно и обходить ранее вступившие в законную силу судебные акты по их первоначально проигранным искам о сносе самовольных построек.
На наш взгляд, при разрешении подобных споров <11>, принимая во внимание факт установления судами отсутствия угрозы жизни и здоровью граждан при сохранении самовольной постройки, более справедливым будет сохранение возможности эксплуатации самовольной постройки ее собственником и отказ в его привлечении к административной ответственности, предусмотренной ч. 5 ст. 9.5 КоАП РФ.
--------------------------------
<11> См. также: Шеншин В.М., Золотых З.А. Самовольные постройки: от причин их возведения до принятия решений // Аграрное и земельное право. 2024. N 2 (230). С. 106 - 110.
К тому же на законодательном уровне (ст. 22 Федерального закона от 30 ноября 1994 г. N 52-ФЗ "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации"), например, определены категории объектов недвижимости (самовольных построек), в отношении которых, при соблюдении определенных условий, не допускается принятие судом или органом местного самоуправления в соответствии со ст. 222 ГК РФ решений об их сносе либо о сносе или приведении в соответствие с установленными требованиями.
В связи с этим надеемся, что ВС РФ в будущем все же изменит свою позицию по указанному в настоящей статье вопросу, в частности, рассмотрев данную ситуацию в качестве примера для применения сформулированных им в п. 10 Постановления Пленума ВС РФ N 44 положений, согласно которым судом могут быть установлены обстоятельства, свидетельствующие о возможности сохранения самовольной постройки, а значит, и ее эксплуатации <12>.
--------------------------------
<12> См. также: Мальбин Д.А. Обзор Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 12 декабря 2023 г. N 44 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке" // Цивилист. 2024. N 1 (47). С. 5 - 13; Русскова А., Дурнева А. Снос самовольных построек стал сложнее. 10 выводов из нового Постановления Верховного Суда РФ // Арбитражная практика для юристов. 2024. N 2 (102). С. 28 - 33.
