Публичные закупки жилья для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, как инструмент решения социальной проблемы
Обеспечение благоустроенным жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, является острой актуальной государственной задачей, решаемой путем применения различных инструментов, в том числе путем закупки готового жилого помещения в рамках контрактной системы. В статье рассмотрен алгоритм действий государственного и муниципального заказчика по осуществлению таких закупок. Обращено внимание на существующие проблемы, приведены примеры из антимонопольной и судебной практики, сделан вывод о необходимости отражения особенностей осуществления закупок жилых помещений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Законе о контрактной системе.
Ключевые слова: жилое помещение, дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, контрактная система, закупки.
The provision of comfortable housing for orphans and children deprived of parental care represents an acute and urgent state task. The solution to this problem is achieved through the use of various tools, including the purchase of ready-made housing within the framework of the contract system. The article examines the algorithm of actions of the state and municipal customer in the context of such procurement. The article identifies existing issues and provides examples from antitrust and judicial practice. It concludes that the specific features of the procurement of housing for orphans and children deprived of parental care should be reflected in the Law on the Contract System.
Key words: housing, orphans and children deprived of parental care, contract system, procurement.
В социальном государстве, каковым является Российская Федерация, приоритетное значение приобретает решение социальных задач, осуществляется государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства. Согласно ст. 40 Конституции РФ одним из основных прав человека является право на жилище. Органы публичной власти создают условия для осуществления данного конституционного права. Обеспечение жилым помещением детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, является обязанностью государства, поскольку они относятся к лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации <1>.
--------------------------------
<1> Статья 1 Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3802.
Государственная социальная политика определяется прежде всего в документах стратегического планирования, в соответствии с которыми осуществляется нормативное правовое регулирование и принимаются меры государственной поддержки нуждающихся в поддержке слоев населения.
В Федеральном законе от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" на федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации возложена разработка и исполнение программ по охране и защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей <2>. Так, была принята государственная программа "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации", в которой предусмотрены в том числе мероприятия по обеспечению жильем молодых семей, детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и утверждены Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа жилыми помещениями.
--------------------------------
<2> СЗ РФ. 1996. N 52. Ст. 5880.
Субсидии предоставляются из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование расходных обязательств региональных бюджетов по обеспечению числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, благоустроенными жилыми помещениями специализированного жилищного фонда или на приобретение благоустроенного жилого помещения в собственность.
В соответствии с провозглашенной Указом Президента РФ от 7 мая 2024 г. N 309 "О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 г. и на перспективу до 2036 г." одной из национальных целей - обеспечение комфортной и безопасной среды для жизни - намечено разработать национальный проект "Молодежь и дети" <3>, в который должны быть включены в том числе меры по решению актуальной и острой проблемы обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
--------------------------------
<3>
Нормативное правовое регулирование отношений по обеспечению указанных категорий детей жильем основывается на Гражданском кодексе РФ, в котором определяется понятие недвижимых вещей, к которым относятся и жилые помещения (ст. 130), требования о государственной регистрации недвижимости (ст. 131), правила о жилых и нежилых помещениях (гл. 6.1) и др., Жилищном кодексе РФ, содержащем правила о специализированном жилищном фонде (ст. 92), назначении жилых помещений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (ст. 98.1), предоставлении жилых помещений указанным категориям детей (ст. 109.1) и др.
В законодательстве определяются категории граждан, нуждающихся в жилище, источники, порядок обеспечения их жильем с учетом финансово-экономических возможностей, имеющихся у государства, и формы обеспечения жильем.
В настоящее время государственные гарантии жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, определены Федеральным законом от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" <4> (далее - Закон N 159-ФЗ), который установил единые правила на всей территории России по обеспечению жильем указанных категорий детей.
--------------------------------
<4> Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (последняя редакция).
В Законе N 159-ФЗ установлены достаточно подробные правила по формированию специализированного жилищного фонда, используемого для предоставления жилья детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей.
Следует отметить, что в ч. 7 ст. 8 Закона N 159-ФЗ установлено, что под жилые помещения специализированного жилищного фонда для детей-сирот могут использоваться только жилые дома и квартиры, благоустроенные относительно к условиям соответствующего населенного пункта.
В целях расширения возможностей обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, был разработан проект Федерального закона N 1181450-7 "О внесении изменений в статьи 1 и 8 Федерального закона "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" <5>, которым предлагалась выдача государственного жилищного сертификата субъекта РФ с оговоркой, что срок реализации, размер выплаты, общая площадь жилого помещения, условия приобретения жилого помещения по государственному жилищному сертификату субъекта РФ утверждаются законом субъекта Российской Федерации.
--------------------------------
<5>
Сходные предложения о предоставлении жилищных сертификатов детям были разработаны и другими субъектами, обладающими правом законодательной инициативы <6>, что было положительно оценено в качестве альтернативного механизма продвижения очереди на получение жилья <7>.
--------------------------------
<6> См.: Пальцева Е.С. Перспективы развития законодательства о дополнительных мерах социальной поддержки детей-сирот (анализ ситуации в Республике Карелия) // Семейное и жилищное право. 2022. N 1. С. 39.
<7> Там же. С. 39.
Приобретение готового жилья для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, осуществляется и в рамках Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" <8> (далее - Федеральный закон "О контрактной системе").
--------------------------------
<8> Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (последняя редакция).
Включение в Федеральный закон правил о закупке жилья определяет социальную направленность созданной системы государственных закупок. Обеспечение жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, признается государственными нуждами, финансируемыми из бюджетных средств, хотя определение государственных и муниципальных нужд, несмотря на неоднократное упоминание этого определения в Федеральном законе "О контрактной системе", не обозначено терминологически. Отсутствие специальных правил в Федеральном законе "О контрактной системе" о закупке жилья для детей способствует коррупционным правонарушениям <9>.
--------------------------------
<9> См.: Кирпичев А.Е. Публичные закупки как средство обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей // Законы России: опыт, анализ, практика. 2020. N 6. С. 37.
Контрактная система в сфере закупок основывается на принципах, сформулированных в данном Законе, - открытости, прозрачности информации, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок (ст. 6), и при закупке жилья для детей должны быть соблюдены данные принципы, поэтому при закупке жилья для детей применяется конкурентный способ закупки - запрос котировок.
К данной закупке применяются правила о закупке недвижимости Федерального закона "О контрактной системе" с небольшими особенностями.
Значительные дискреционные полномочия заказчика обусловливают необходимость тщательной подготовки к закупке, в том числе к описанию объекта закупки.
Общие правила описания объекта закупки содержатся в ст. 33 Федерального закона "О контрактной системе" и включают достаточно много требований, среди которых требование об указании в описании объекта закупки функциональных, технических и качественных характеристик, эксплуатационных характеристик объекта закупки (при необходимости); описание объекта закупки может включать в себя спецификации, планы, чертежи, эскизы, фотографии, результаты работы, тестирования, требования, в том числе в отношении проведения испытаний, методов испытаний, упаковки в соответствии с требованиями ГК РФ.
При этом заказчику следует руководствоваться принципами государственных и муниципальных закупок, в том числе одним из основных принципов - обеспечение конкуренции, поэтому устанавливать требования, которым соответствует только единственный объект закупки, недопустимо. При описании объекта закупки заказчик должен руководствоваться каталогом товаров, работ, услуг <10> и Общероссийским классификатором продукции по видам экономической деятельности <11>. В настоящее время в каталоге ТРУ размещены позиции по коду ОКПД2 68.10.1 "Услуги по покупке и продаже собственного недвижимого имущества", однако описание характеристик в каталоге отсутствует. Информация о запланированной закупке жилья должна быть включена в план-график отдельной строкой.
--------------------------------
<10> См.: Постановление Правительства РФ от 8 февраля 2017 г. N 145 "Об утверждении Правил формирования и ведения в единой информационной системе в сфере закупок каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и Правил использования каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" // СЗ РФ. 2017. N 7. Ст. 1084.
<11> ОК 034-2014 (КПЕС 2008). Общероссийский классификатор продукции по видам экономической деятельности (утв. Приказом Росстандарта от 31 января 2014 г. N 14-ст) (ред. от 29.02.2024).
Однако следует отметить, что содержащиеся в Законе общие требования к описанию объекта закупки не отражают особенностей, связанных с закупкой жилья для детей, поэтому в ряде случаев возникают споры участников закупки с заказчиками. Так, в Комиссию Кировского УФАС поступила жалоба участника электронного аукциона на отклонение его заявки в связи с отсутствием в ней сведений об отсутствии информации о техническом или кадастровом паспорте на квартиру, подтверждающим внесение изменений в планировку жилого помещения. Антимонопольный орган на основании анализа действовавших правил Федерального закона "О контрактной системе" пришел к выводу и вынес решение о несоответствии заявки участника аукционной документации и признании жалобы необоснованной <12>.
--------------------------------
<12> Решение Кировского УФАС России от 27 июля 2018 г. N 326/03-18-з.
Приобретаемое жилое помещение для детей указанной категории должно быть в виде отдельной квартиры или индивидуального жилого дома, не должно находиться в залоге и быть с долгами, перепланировка должна быть официально разрешена, квартира должна находиться в надлежащем состоянии, отремонтирована, располагаться в районе с развитой инфраструктурой.
Следует отметить, что нарушением Федерального закона "О контрактной системе" (ст. 43) является требование заказчика требовать от участника выписку из ЕГРН.
Характерным примером по спорам по рассматриваемому вопросу является Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 10 декабря 2018 г. по делу N Ф03-5066/2018, в соответствии с которым суд согласился с доводами антимонопольного органа о том, что требование о предоставлении документа о регистрации права собственности на квартиру нарушает ч. 6 ст. 66 Закона N 44-ФЗ <13> и ограничивает права на участие в аукционе собственников квартир, право собственности которых не зарегистрировано, так как государственная регистрация права собственности на недвижимое имущество в отдельных случаях не является обязательной и может быть осуществлена одновременно с государственной регистрацией перехода таких прав либо одновременно с государственной регистрацией сделки с объектом недвижимости <14>.
--------------------------------
<13> Примечание - действовавшую на тот момент.
<14> См.: Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 10 декабря 2018 г. по делу N Ф03-5066/2018.
Такое требование ограничивает, по мнению антимонопольного органа, право на участие в закупке собственников жилых помещений, чье право собственности не зарегистрировано, когда госрегистрация не требуется <15>. В качестве ограничивающего принцип добросовестной конкуренции, нарушающего ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции <16>, рассматривается антимонопольными органами требование о закупке новой квартиры, поскольку такое требование исключает возможность участия в конкурентной закупке лиц, предлагающих жилое помещение, соответствующее установленным характеристикам заказчика <17>.
--------------------------------
<15> См.: письмо ФАС России от 11 октября 2023 г. N ПИ/83683/23.
<16> Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (последняя редакция).
<17> Решение Курского УФАС России от 27 декабря 2023 г. по делу N 046/01/17-537/2023.
Начальная (максимальная) цена контракта (НМЦК) на закупку жилья для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, формируется в общем порядке путем применения метода сопоставимых рыночных цен (анализ рынка) (ст. 22 Федерального закона "О контрактной системе"). Такой способ формирования НМЦК предполагает запрос заказчиком сведений рыночной стоимости жилого помещения, аналогичного по характеристикам предполагаемой к закупке квартиры для детей. Вместе с тем данный способ предполагает возможность субъективного подхода заказчика и подбора несопоставимых вариантов жилых помещений, как и других нарушений.
Анализ уголовных дел показывает, что в судебной практике еще значительное количество преступлений, совершенных при закупке жилья для детей, связано с обманом относительно соблюдения порядка определения цены контракта <18>.
--------------------------------
<18> См.: Архипов А.В. Некоторые проблемы квалификации хищений, совершаемых в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Вестник Университета прокуратуры Российской Федерации. 2022. N 3. С. 77 - 81.
В Федеральном законе "О контрактной системе" предусмотрен один из самых простых способов закупки, применяемых при закупке жилого помещения для детей рассматриваемой категории, - электронный запрос котировок (подп. "з" п. 2 ч. 10 ст. 24), который используется независимо от НМЦК и годового объема закупки. Правда, заказчик вправе избрать и иной конкурентный способ закупки. Победителем закупки при таком способе признается участник закупки, заявка на участие в закупке которого соответствует требованиям, установленным в извещении об осуществлении закупки, и который предложил наиболее низкую цену контракта (ч. 9 ст. 24 Федерального закона "О контрактной системе"). Вот почему такое важное значение приобретает правильное формирование заказчиком требований в описании приобретаемого жилого помещения.
Сложности, связанные с получением статуса участника закупки (наличие у него электронной подписи, необходимость регистрации в ЕИС (Единой информационной системе), открытия специального счета, составление заявки и др.) для гражданина - физического лица, собственника квартиры, определяет необходимость привлечения им представителя, что предусмотрено Федеральным законом "О контрактной системе" (ч. 3 ст. 27).
Однако исследование порядка участия в закупке собственником квартиры через представителя выявило, что продавец может передать свои полномочия на участие в закупке представителю только после аккредитации на электронной площадке <19>.
--------------------------------
<19> См.: Раев К., Гурин О. И снова о закупках жилья на вторичном рынке // Прогосзаказ.рф. 2021. N 11. С. 6 - 17.
Алгоритм дальнейших действий по участию в закупке и подписанию контракта выявил также проблемы, неоднозначно решаемые судебными органами (от чьего имени должна быть подана заявка, имеет ли право представитель собственника подписывать контракт в случае победы в конкурентной процедуре от своего имени электронной подписью и др.).
Верховный Суд РФ поддержал позицию нижестоящих судов о праве представителя собственника жилого помещения действовать и заключать контракт от собственного имени <20>.
--------------------------------
<20> См.: Определение Верховного Суда РФ от 9 декабря 2020 г. N 308-ЭС20-19505 по делу N А32-35484/2019.
Закупка готового жилого помещения у физических лиц связана и с другими проблемными вопросами (со стороны продавца выступают несколько собственников, один из собственников является несовершеннолетним, можно ли закупать одним лотом несколько квартир и др.) <21>.
--------------------------------
<21> См.: Раев К., Гурин О. Указ. соч. С. 6 - 17.
Вывод: закупка жилых помещений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в рамках контрактной системы является одной из форм обеспечения жильем указанных категорий детей. Данный вид публичных закупок связан с высоким уровнем риска совершения коррупционных правонарушений и недостижения результативности закупки (обеспечения качественным жильем самых незащищенных российских граждан - детей) и эффективности использования бюджетных средств, чему способствует отсутствие в Федеральном законе "О контрактной системе" правил, определяющих особенности таких закупок.
Социальная направленность государственных и муниципальных закупок определяет, как представляется, необходимость включения правил об особенностях осуществления закупок жилых помещений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Федеральный закон "О контрактной системе". Следует отметить, что особенности осуществления отдельных видов закупок предусмотрены в упомянутом Федеральном законе, в частности закупок лекарственных препаратов.
