Возмещение ущерба, причиненного недвижимому имуществу при чрезвычайных ситуациях
Возмещение ущерба при повреждении или уничтожении недвижимого имущества в результате чрезвычайных ситуаций может осуществляться путем государственной поддержки и гражданско-правового механизма возмещения вреда. Доказывается невозможность ограничения прав потерпевших на полное возмещение вреда. На основе анализа системы законодательства и судебной практики, а также с учетом мнения ученых формулируются выводы о допустимости разной квалификации деяний органов и должностных лиц, иных владельцев опасных объектов по правилам о деликте государства, о деликте при эксплуатации источника повышенной опасности, о крайней необходимости. Раскрываются особенности определения оснований деликтной ответственности.
Ключевые слова: собственник недвижимого имущества, уничтожение, повреждение имущества, возмещение вреда, причиненного имуществу, чрезвычайная ситуация, противоправность, вина.
Compensation of damage in case of damage or destruction of immovable property as a result of emergency situations can be carried out by means of state support and civil-law mechanism of damage compensation. It is proved that it is impossible to limit the rights of victims for full compensation of harm. On the basis of the analysis of the system of legislation and judicial practice, as well as taking into account the opinion of scientists, conclusions are formulated about the admissibility of different qualification of acts of bodies and officials, other owners of dangerous objects according to the rules on the tort of the state, on the tort in the operation of a source of increased danger, on extreme necessity. The peculiarities of determining the grounds of tort liability are disclosed.
Key words: owner of immovable property, destruction, damage to property, compensation for damage caused to property, emergency situation, wrongfulness, guilt.
В связи с участившимися на территории России случаями чрезвычайных ситуаций и масштабностью их негативного воздействия возмещение ущерба, причиненного недвижимому имуществу при чрезвычайных ситуациях, - актуальная тема исследований, направленная на определение возможных способов восстановления прав потерпевших с учетом комплексного характера предусмотренных законодательством мер. Правовое регулирование вопросов возмещения ущерба в таких случаях осуществляется Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" (ст. 29) <1> (далее - Закон N 3-ФКЗ), гл. 59 Гражданского кодекса Российской Федерации, части второй от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ (далее - ГК РФ) <2>, Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (ст. 18, 28) <3> (далее - Закон N 68-ФЗ), Постановлением Правительства РФ от 28 декабря 2019 г. N 1928 "Об утверждении Правил предоставления иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Российской Федерации, бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение отдельных мер по ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществления компенсационных выплат физическим и юридическим лицам, которым был причинен ущерб в результате террористического акта, и возмещения вреда, причиненного при пресечении террористического акта правомерными действиями" <4> (далее - Постановление N 1928). Указанные акты устанавливают на федеральном уровне основания и порядок выплаты различных видов компенсаций за утраченное или поврежденное недвижимое имущество. Согласно Постановлению N 1928 в случаях стихийных бедствий под поврежденным жильем понимается только помещение, которое нуждается в капитальном ремонте, под утраченным жильем - помещение, непригодное для проживания и подлежащее сносу либо разрушенное. На уровне субъектов Российской Федерации региональные власти вправе конкретизировать общие положения федеральных нормативных актов в части повышения уровня выплат за счет соответствующего бюджета, сохранения затопленных земельных участков при получении средств на строительство нового жилья <5>.
--------------------------------
<1> Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" (ст. 29) // СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277.
<2> Глава 59 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть 2) от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ // Российская газета. 1996. 10 февраля.
<3> Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" // СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648.
<4> Постановление Правительства РФ от 28 декабря 2019 г. N 1928 "Об утверждении Правил предоставления иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Российской Федерации, бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение отдельных мер по ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществления компенсационных выплат физическим и юридическим лицам, которым был причинен ущерб в результате террористического акта, и возмещения вреда, причиненного при пресечении террористического акта правомерными действиями" // СЗ РФ. 2020. N 1 (ч. II). Ст. 106.
<5> См., например: В Оренбургской области, где в апреле 2024 г. произошло самое масштабное за 100 лет наводнение, региональными законодательными органами рассматривается проект закона о возможности сохранения права собственности на затопленный участок при получении государственной поддержки в виде выделенных средств на приобретение иных земельных участков и строительство жилых помещений, в то время как ст. 19 Постановления N 1928 допускает получение таких средств (сертификата на новое жилье) и земельных участков только с условием обязательного безвозмездного отчуждения собственниками в собственность субъектов РФ или муниципальных образований непригодных для проживания домов и соответствующих земельных участков. См.: Дорофеева Е. В Оренбургской области сохраняется сложная ситуация из-за паводков. Владимир Путин заявил, что уровень воды снижается очень медленно.; Зотикова В. Губернатор Оренбуржья рассказал "РГ" о помощи пострадавшим от паводка // Российская газета. 2024. 21 апреля.
Анализ норм различных актов в рассматриваемой сфере позволяет сформулировать ряд тезисных моментов, имеющих ключевое значение для определения оснований и порядка возмещения ущерба, причиненного недвижимому имуществу при чрезвычайных ситуациях.
1. Часть 2 ст. 29 Закона N 3-ФКЗ предусматривает обязанность государства по предоставлению жилья и возмещению ущерба в порядке и на условиях, отраженных в Постановлении N 1928, которое, в свою очередь, регламентирует выделение трансферов из бюджетов соответствующих уровней для компенсации в случаях повреждения и утраты жилых помещений при отсутствии действующего механизма добровольного страхования, утвержденного органом государственной власти субъекта Российской Федерации (ст. 5, 6).
Как отмечается в работе М.В. Рыбкиной, М.В. Вологиной, такие платежи за счет средств бюджетов различных уровней составляют основные направления реализации государственной функции социальной защиты пострадавшего населения в рамках конституционно-правовых гарантий <6>.
--------------------------------
<6> Рыбкина М.В., Вологина М.В. Правовые средства и способы возмещения вреда, причиненного гражданам при чрезвычайных ситуациях // Вестник Санкт-Петербургского университета Государственной противопожарной службы МЧС России. 2010. N 2. С. 56.
2. Закон N 68-ФЗ в ч. 1 ст. 18 устанавливает право граждан на возмещение ущерба, причиненного их имуществу вследствие чрезвычайных ситуаций, и в ст. 28 - ответственность, в том числе гражданско-правовую, за виновные деяния органов власти и их должностных лиц, в результате которых был причинен вред имуществу.
Исходя из данных актов государство гарантирует определенный объем возмещения ущерба, который рассчитывается по установленной формуле и покрывает необходимые затраты на ремонт или приобретение нового жилья. Данные выплаты могут не отвечать требованиям полного возмещения вреда, провозглашенного ст. 1064 ГК РФ. Тогда возмещение полной стоимости недвижимости допустимо лишь при наличии оснований для привлечения уполномоченных органов и должностных лиц к гражданско-правовой ответственности по правилам ст. 1069 ГК РФ. Как верно замечают А.М. Шафиков, М.С. Сагандыков, законодательством устанавливаются равные возможности для потерпевших, вне зависимости от того, в результате чего был причинен вред - административного правонарушения, преступления или техногенной, природной катастрофы <7>.
--------------------------------
<7> Шафиков А.М., Сагандыков М.С. Государство как публичный субъект правоотношений с участием граждан, пострадавших от техногенных катастроф // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия: Право. 2014. Том 14. N 1. С. 65.
Отечественное законодательство не признает допустимым ограничения прав потерпевших на возмещение вреда в гражданско-правовом порядке в тех случаях, когда они уже получили выплаты по правилам законодательства о чрезвычайных ситуациях. Поэтому содержащиеся в некоторых решениях судов ссылки на то, что "администрацией города... была оказана финансовая помощь за частично утраченное имущество из федерального и областного бюджетов... суд находит, что на администрацию города... не может быть возложена материальная ответственность в виде возмещения ущерба, причиненного затоплением дома..." <8> следует признать не соответствующими замыслу законодателя относительно возможности комплексной поддержки потерпевших как в рамках публично-правовых, так и частноправовых механизмов. Иными словами, получение мер государственной поддержки не является основанием для отказа в удовлетворении исковых требований в тех казусах, где отсутствуют иные обстоятельства, позволяющие не возлагать обязанность по возмещению вреда на конкретного делинквента.
--------------------------------
<8> См.: решение Шимановского районного суда Амурской области от 11 мая 2017 г. по гражданскому делу N 2-155/2017 по иску о взыскании полученного и понесенного ущерба, причиненного имуществу в результате преступления.
Собственники поврежденного или утраченного недвижимого имущества вправе претендовать и на компенсацию морального вреда, причиненного вследствие чрезвычайной ситуации (ст. 151, 1099 ГК РФ). Но такая компенсация может производиться только при наличии виновности в деяниях уполномоченных органов и должностных лиц, ведь специальное законодательство не содержит правил о компенсации нравственных страданий потерпевшим в условиях чрезвычайных ситуаций по одному лишь факту причинения такого вреда. На сайте Российского агентства правовой и судебной информации отмечается, что судебные органы часто "встают на сторону истца в делах о компенсации морального вреда", даже в тех случаях, когда потерпевшим были выплачены средства государственной поддержки в соответствии с законодательством о чрезвычайных ситуациях <9>.
--------------------------------
<9> Варламов В. Судебная практика и правовые нюансы помощи пострадавшим от стихийных бедствий // Российское агентство правовой и судебной информации. 2023. 25 августа.
3. На восстановление прав потерпевших, в том числе посредством получения выплат на ремонт или приобретение жилья, направлено действие Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 225-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте" (далее - Закон N 225-ФЗ). Под аварией согласно ГОСТ 22.0.05-97 "Безопасность в чрезвычайных ситуациях" понимается опасное техногенное происшествие, создающее угрозу жизни и здоровью людей и приводящее к разрушению имущества, нарушению производственного или транспортного процессов, а также к нанесению ущерба окружающей природной среде <10>. Институт страхования гражданской ответственности, существуя наряду с возмещением вреда, позволяет в короткие сроки получить денежные средства, покрывающие необходимые расходы. Следует отметить, что данный Закон распространяет свое действие исключительно на случаи аварий на опасных объектах, и потерпевшие в результате принудительных водосбросов гидротехническими сооружениями, предотвративших аварии, вовсе остаются без поддержки за счет страховых компаний, даже в тех случаях, когда затапливаются целые населенные пункты <11>.
--------------------------------
<10> Пункт 3.1.3 ГОСТ 22.0.05-97 "Безопасность в чрезвычайных ситуациях".
<11> Так, например, в одном деле суд отказал в иске собственнику жилого дома, затопленного, как и другие дома деревни, в результате принудительного водосброса через плотину. Наряду с иными доводами, включая непринятие судом выводов экспертов, суд отметил отсутствие введения режима чрезвычайной ситуации и гидродинамической аварии, что не позволяет применять законодательство о страховании ответственности владельца опасного объекта и законодательство о чрезвычайных ситуациях, и соответствующих выплатах. Полагаем, в таких случаях обращения истцов к государственным органам должны опираться на положения ст. 1069 ГК РФ, а к владельцам гидротехнических сооружений - на ст. 1079 ГК РФ. См.: решение Тушинского районного суда г. Москвы от 17 декабря 2015 г. по гражданскому делу N 2-55/15 о взыскании материального ущерба, причиненного затоплением дома и земельного участка, компенсации морального вреда.
Если речь идет именно о компенсациях, затрагивающих расходы на утраченное или поврежденное имущество, включая недвижимость, то данный Закон устанавливает невысокие размеры выплат - не более семисот пятидесяти тыс. рублей при покрытии вреда, причиненного имуществу каждого потерпевшего (ч. 5 ст. 6 Закона N 225-ФЗ). Поэтому в случаях стихийных бедствий, как это произошло, например, при прорыве дамбы в городе Орске в апреле 2024 г., где муниципальное образование застраховало свою ответственность как владелец данного опасного объекта, и затопления жилых помещений, не подлежащих восстановлению, размеры страховых выплат будут явно недостаточными для покрытия реального ущерба. После осуществления таких выплат страховая компания в соответствии со ст. 13 Закона N 225-ФЗ вправе заявлять регрессные требования к виновнику чрезвычайной ситуации.
По ст. 1072 ГК РФ собственники утраченных или поврежденных помещений как выгодоприобретатели по обязательному страхованию ответственности владельцев опасных объектов имеют право на возмещение причиненного вреда в виде разницы между страховым возмещением и фактическими расходами на восстановление или приобретение нового жилья. Поскольку определение такой разницы обязательно для установления размера возмещаемого вреда, то деликтные иски могут удовлетворяться после осуществления соответствующих выплат страховыми компаниями.
При определении размера удовлетворяемых требований истцов, полагаем, необходимо руководствоваться не только указанным ранее принципом полного возмещения вреда, но и категорией "качества жизни", которая была предложена Н.Г. Жаворонковой, Г.В. Выпхановой применительно к оценке критериев загрязнения окружающей среды <12>. Аналогично и в сфере нарушения имущественных прав потерпевших в результате различных чрезвычайных ситуаций нужно анализировать фактическую потребность граждан в срочном удовлетворении интересов в конкретном имуществе, замена которого либо невозможна либо нецелесообразна. За счет возмещения вреда в денежном выражении или в натуре должно достигаться то качество жизни, которое обеспечивалось потерпевшим до чрезвычайной ситуации.
--------------------------------
<12> Жаворонкова Н.Г., Выпханова Г.В. Теоретико-правовые проблемы возмещения вреда, причиненного окружающей среде // Lex russica. 2018. N 3 (136). С. 64.
Что касается квалификации приведенного примера как разновидности деликта, то при установлении причинной связи затопления недвижимого имущества в результате не стихийного бедствия, а именно прорыва дамбы, способствовавшего распространению воды на определенной территории, действия муниципального образования подпадают под признаки причинения вреда деятельностью, создающей повышенную опасность для окружающих (ст. 1079 ГК РФ). Поэтому полное возмещение вреда по гражданско-правовым искам за счет средств владельца источника повышенной опасности в этом случае возможно даже при отсутствии вины делинквента. При причинении вреда опасными объектами ответчики должны доказать либо наличие умысла потерпевшего, либо причинение вреда исключительно в результате непреодолимой силы. Только в таком случае по смыслу закона они могут освобождаться от деликтной ответственности. Как отмечал Т.М. Яблочков, к непреодолимой силе следует относить лишь такое вредоносное событие, которое не могло быть предотвращено причинителем вреда <13>. Притом непредвиденность, необычность, неотвратимость не играют, по мнению указанного цивилиста, никакой роли в установлении факта форс-мажора. Например, удар молнии не может рассматриваться как непреодолимая сила, если он стоит в причинной связи с условиями деятельности потерпевшего (место, где он работал, отличалось повышенной опасностью к ударам молнии). Следовательно, полагаем, на лицо, в гражданско-правовых или трудовых отношениях с которым состоял потерпевший, возлагается обязанность обеспечения, как указывал Т.М. Яблочков, мер по предотвращению подобного вреда, т.е. установление молниезащитных металлических конструкций. Именно поэтому в приведенном ранее примере о компенсации морального вреда, который приводился Российским агентством правовой и судебной информации в качестве дела, подтверждающего частое удовлетворение исков потерпевших, был указан положительный опыт взыскания соответствующих средств работником Саяно-Шушенской ГЭС с работодателя <14>. Потерпевший испытывал сильные нравственные страдания, вызванные произошедшей аварией во время его нахождения на рабочем месте. На ответчика возлагалась обязанность обеспечить безопасные условия труда, вне зависимости от опасности самого объекта, на котором осуществляются трудовые функции или иные работы.
--------------------------------
<13> Яблочков Т.М. Понятие непреодолимой силы в гражданском праве. Ярославль, 1911. С. 35, 37 - 39.
<14> Варламов В. Судебная практика и правовые нюансы помощи пострадавшим от стихийных бедствий.
Как верно отмечают суды, непреодолимая сила имеет место в том случае, если "любой участник гражданского оборота, осуществляющий аналогичную с должником деятельность, не мог бы избежать наступления этого обстоятельства" <15>. Кроме того, само по себе наличие вреда, явившегося последствием стихийных явлений, не может являться выводом о возложении ответственности за произошедшее на лицо, являющееся собственником какого-либо объекта, которым в результате природных явлений был причинен вред.
--------------------------------
<15> Решение Коптевского районного суда г. Москвы от 12 февраля 2019 г. по гражданскому делу N 2-1585/2018 по иску о возмещении ущерба, взыскании компенсации морального вреда, судебных расходов.
Таким образом, системный анализ федерального законодательства, устанавливающего гарантии компенсации ущерба, причиненного имуществу, в том числе недвижимому, позволяет изложить следующие выводы.
Законодательство о чрезвычайных ситуациях содержит механизм государственной материальной поддержки пострадавших в результате стихийных бедствий. На обеспечение достойного уровня жизни таких субъектов направлены и положения законодательства об обязательном страховании ответственности владельцев опасных объектов. Все подобные выплаты не должны полностью возмещать вред потерпевшим, поскольку такое возмещение обязательно лишь в рамках гражданско-правового механизма института возмещения вреда. Во исполнение ст. 53 Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г., ГК РФ предусматривает право потерпевших на возмещение государством вреда, причиненного только незаконными действиями или бездействием государственных органов и их должностных лиц. Поэтому полное возмещение вреда, причиненного недвижимому имуществу, допустимо лишь при наличии полного или усеченного состава деликтного правонарушения. В свою очередь, полный состав такого правонарушения, т.е. установление вреда, причинной связи, вины, противоправности, должен определяться судами при предъявлении требований потерпевших к государственным органам, муниципальным образованиям и их должностным лицам (ст. 1069 ГК РФ). Усеченный состав - наличие вреда, причинной связи, противоправности будет иметь место в тех казусах, когда вред причинялся владельцем источника повышенной опасности (вне зависимости от формы собственности) по правилам ст. 1079 ГК РФ.
Объективную сторону неправомерных деяний могут составлять различные действия и бездействие виновников причиненного ущерба. Как было указано в одном из Постановлений Европейского суда по правам человека, в тех случаях, когда можно было "разумно ожидать от властей осознания возрастающей угрозы тяжелых последствий в случае наводнения после экстренного сброса воды из водохранилища", когда органами власти и их должностными лицами не предпринимались меры к обеспечению недопустимости строительства в зоне водосброса, к установлению в генеральном плане развития города зон запрета строительства, уклонялись от содержания русла реки, возмещение вреда должно производиться в полном объеме как мера ответственности за виновное бездействие <16>.
--------------------------------
<16> Пункты 172 - 174, 180 - 181, 185 Постановления Европейского суда по правам человека по делу "Коляденко и другие против Российской Федерации" от 28 февраля 2012 г. по жалобам N 17423/05, 20534/05, 20678/05, 23263/05, 24283/05 и 35673/05.
Соответственно, даже при усеченном составе деликтного правонарушения в действиях причинителя вреда должна наблюдаться противоправность. В противном случае возмещение вреда недопустимо.
Что касается противоправности или незаконности деяний делинквента, необходимо заметить, что принятие любого управленческого решения относительно объекта эксплуатации или совершение действия в рамках режима чрезвычайной ситуации без необходимого на то законного основания, или противозаконное бездействие лиц, чьи полномочия включали совершение активных действий по предотвращению, прекращению вредоносных событий или уменьшению их последствий, будет расцениваться в качестве основания деликтной ответственности. В частности, регулирование стока рек в нарушение утвержденных правил использования водных ресурсов водохранилищ будет рассматриваться как противоправное деяние. В то же время, как отмечают суды, при возникновении аварийных ситуаций сброса паводковых вод действия регламентируются специальными инструкциями, и такой сброс "осуществляется уже без учета интересов нижележащих поселений" <17>. Соответственно, соблюдение всех необходимых специальных нормативных актов, даже приведшее к возникновению чрезвычайной ситуации и порче имущества, не может рассматриваться как деяние, противоречащее закону, и исключает наличие состава деликтного правонарушения. Полагаем, подобные деяния могут охватываться также такой категорией, как крайняя необходимость (ст. 1067 ГК РФ). Когда действия органов государственной власти или иных субъектов - владельцев опасных объектов были обусловлены предотвращением аварий, уменьшением негативных последствий чрезвычайных ситуаций. В таком случае суды с учетом обстоятельств дела могут освободить причинителя вреда от возмещения либо уменьшить размер компенсируемого вреда.
--------------------------------
<17> Решение Тушинского районного суда г. Москвы от 17 декабря 2015 г. по гражданскому делу N 2-55/15 о взыскании материального ущерба, причиненного затоплением дома и земельного участка, компенсации морального вреда.
Основываясь на вышеуказанном, необходимо сформулировать следующие выводы. Возмещение ущерба, причиненного недвижимому имуществу при чрезвычайных ситуациях, производится посредством различных механизмов как публично-правового, так и частноправового регулирования. Вне зависимости от компенсаций, выплачиваемых в рамках государственной поддержки, потерпевшие имеют право на возмещение вреда по правилам ГК РФ. Квалификация действий или бездействия органов и должностных лиц, а также иных лиц - владельцев опасных объектов в качестве деяний, подпадающих под признаки деликтной ответственности, производится по правилам ст. 151, 1069, 1079, 1099 ГК РФ. В случаях причинения вреда в силу крайней необходимости (ст. 1067 ГК РФ) причинитель вреда может освобождаться от возмещения полностью или частично. Для определения возможности применения мер гражданско-правовой ответственности суды устанавливают наличие полного или усеченного состава деликтного правонарушения, поэтому вне зависимости от масштабности и тяжести негативных последствий чрезвычайных ситуаций сам по себе факт причинения вреда в таких условиях не может свидетельствовать о праве собственника утраченного или поврежденного недвижимого имущества на полное возмещение вреда.
