Отдельные проблемы, связанные с правом на труд медицинских работников (часть вторая)
Конституционное право на труд относится к основным экономическим правам человека и гражданина в Российской Федерации. Право на труд во многих видах деятельности ограничивается. Для медицинских работников такими ограничениями в первую очередь выступают образовательный ценз и аккредитация специалиста.
Во второй части статьи осуществлен анализ законодательства, касающегося аккредитации специалиста, соотношения понятия "аккредитация" с иными, имеющимися в российских законах пониманиями этого термина, а также о правомерности отстранения от работы медицинского работника, приравнивая непрохождение им аккредитации к приостановлению действия специального права. В этой части статьи продолжен анализ законов, действующих в Российской Федерации, актов федеральных органов исполнительной власти по рассматриваемым вопросам.
В итоге научных рассуждений подготовлены предложения по внесению изменений в законодательные акты страны, которые позволят лицам, предполагающим осуществлять медицинскую деятельность, реализовать свое право на труд в полной мере, с понятными и однозначными требованиями, в том числе в части подтверждения квалификации.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, ограничение права на труд, медицинские работники, аккредитация специалиста, сертификат специалиста, специальное право, отстранение от работы.
The constitutional right to work belongs to the basic economic rights of a person and a citizen in the Russian Federation. The right to work in many types of activities is limited. For medical professionals, such restrictions are primarily educational qualifications and accreditation of a specialist.
In the second part of the article, an analysis of the legislation concerning the accreditation of a specialist, the correlation of the concept of "accreditation" with other understandings of this term available in Russian laws, as well as the legality of the suspension of a medical worker from work, equating their failure to obtain accreditation with the suspension of a special right. This part of the article continues the analysis of the laws in force in the Russian Federation, acts of federal executive authorities on the issues under consideration.
As a result of scientific discussions, proposals have been prepared to amend the legislative acts of the country, which will allow persons intending to carry out medical activities to exercise their right to work in full, with clear and unambiguous requirements, including in terms of confirming qualifications.
Key words: the Constitution of the Russian Federation, restriction of the right to work, medical workers, accreditation of a specialist, certificate of a specialist, special right, suspension from work.
В первой части статьи приведены основополагающие нормативные правовые акты, регламентирующие право на труд человека и гражданина в Российской Федерации. К числу таких актов в первую очередь относится Конституция Российской Федерации <1>, в которой предусматривается возможность ограничения федеральным законом конституционных и иных прав и свобод человека и гражданина, но "в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства" (ч. 3 ст. 37; ч. 3 ст. 55); Трудовой кодекс Российской Федерации <2>, регламентирующий практически все вопросы, связанные с реализацией права на труд; а для медицинских работников также Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" <3> (далее - Федеральный закон "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации").
--------------------------------
<1> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.).
<2> СЗ РФ. 2002. N 1 (часть I). Ст. 3.
<3> СЗ РФ. 2011. N 48. Ст. 6724.
Названный Федеральный закон определяет условия, позволяющие реализовать право на осуществление медицинской деятельности. К таким условиям относятся наличие у претендента медицинского или иного образования и свидетельства об аккредитации специалиста, результаты анализа понимания правового значения которых приведены в первой части работы.
Введенная для медицинских работников аккредитация специалиста создала проблему, связанную с применением отдельных норм трудового права. В соответствии со ст. 76 Трудового кодекса Российской Федерации работодатель обязан отстранить от работы (не допускать к работе) работника, в том числе:
"в случае приостановления действия на срок до двух месяцев специального права работника (лицензии, права на управление транспортным средством, права на ношение оружия, другого специального права) в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, если это влечет за собой невозможность исполнения работником обязанностей по трудовому договору и если невозможно перевести работника с его письменного согласия на другую имеющуюся у работодателя работу (как вакантную должность или работу, соответствующую квалификации работника, так и вакантную нижестоящую должность или нижеоплачиваемую работу), которую работник может выполнять с учетом его состояния здоровья" (абзац седьмой);
"в других случаях, предусмотренных... другими федеральными законами..." (из абзаца девятого).
На практике возникает вопрос, является ли аккредитация специалиста специальным правом. К сожалению, единого законодательного определения этого понятия не существует. Данное словосочетание употребляется в различных нормативных правовых актах применительно к регулируемому правоотношению. Так, Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" <4> называет специальным правом право на управление транспортными средствами, в частности, автомобилями, мотоциклами и др. (ст. 25). При этом в число транспортных средств, на пользование которыми требуется специальное право, Федеральный закон от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" <5> включает не только автомобильные транспортные средства, но также воздушные суда, суда морского, внутреннего водного транспорта, самоходные машины (ст. 67.1). Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. N 150-ФЗ "Об оружии" <6> под специальным правом понимает "разрешение на хранение или хранение и ношение либо хранение и использование оружия, ношение и использование охотничьего оружия" (ст. 26). Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности" <7> определяет, что специальным правом на осуществление кадастровой деятельности обладает кадастровый инженер (ст. 1). К числу специальных прав относят также право на добычу охотничьих ресурсов (право на охоту), которое возникает с момента выдачи разрешения на их добычу, что предусмотрено Федеральным законом от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <8> (ст. 8).
--------------------------------
<4> СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4873.
<5> СЗ РФ. 2007. N 41. Ст. 4849; 2015. N 48 (часть I). Ст. 6706.
<6> СЗ РФ. 1996. N 51. Ст. 5681; 2011. N 1. Ст. 10.
<7> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017.
<8> СЗ РФ. 2009. N 30. Ст. 3735.
Все известные в стране специальные права предоставляются соответствующими исполнительными органами государственной власти (федеральными или субъектов Российской Федерации) или организациями, уполномоченными этими органами, и их должностными лицами.
В своей статье, посвященной отстранению от работы, Н.А. Никифорова, наряду с перечисленными, приводит как вышеназванные, так и другие категории работников, которые наделяются специальным правом, например нотариусов и частных детективов <9>, что в настоящее время потеряло свою актуальность в связи с изменением законодательства <10>.
--------------------------------
<9> Никифорова Н.А. Отстранение от работы, 2009.
<10> См.: ст. 1.1 Закона Российской Федерации от 11 марта 1992 г. N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 17. Ст. 888; СЗ РФ. 2010. N 47. Ст. 6035; ст. 3.1 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 10. Ст. 357; СЗ РФ. 2015. N 1 (часть I). Ст. 10.
На наш взгляд, все лицензии, сертификаты, свидетельства, разрешения и прочие документы, выдаваемые по результатам проведенных экзаменов, собеседований, тестов, проверок, а также процедуры, предшествующие их получению, не могут относиться к специальному праву, поскольку подтверждают знания по заявленной квалификации в определенной области деятельности, что позволяет выполнять работу на приемлемом профессиональном уровне.
Для медицинских работников, как уже было отмечено, введена процедура, определяющая соответствие лица, получившего установленное образование, требованиям к осуществлению медицинской деятельности по определенной медицинской специальности, именуемая аккредитацией специалиста. Несмотря на то что данная аккредитация, по своей сути, является экзаменом, что подтверждается в том числе этапами ее проведения: тестирование; оценка практических навыков (умений) в симулированных условиях; решение ситуационных задач <11>, некоторые авторы полагают, что ее непрохождение позволяет говорить об отсутствии у таких лиц специального права, что не соответствует смыслу специального права. Странно, что им вторит Федеральная служба по труду и занятости, которая в своем разъяснении при ответе на вопрос о том, нужно ли отстранять от работы врача, у которого истек срок аккредитации, и на какой срок, цитирует именно абз. 7 ст. 76 Трудового кодекса Российской Федерации, касающийся специального права <12>. По такой логике отсутствие диплома, свидетельства о полученном образовании, переподготовке, переквалификации следует считать отсутствием специального права, что в корне неверно, поскольку у любых проверочных мероприятий (экзаменов, зачетов, тестов и проч.) иная правовая природа, связанная с подтверждением полученных знаний по профессии (специальности).
--------------------------------
<11> См.: п. 69 Положения об аккредитации специалистов, утвержденного Приказом Минздрава России от 28 октября 2022 г. N 709н.
<12> Профилактика нарушений. Доклад с руководством по соблюдению обязательных требований, дающих разъяснение, какое поведение является правомерным, а также разъяснение новых требований нормативных правовых актов за III квартал 2022 года. Перечень нормативных правовых актов или их отдельных частей, содержащих обязательные требования. Руководство по соблюдению обязательных требований. Отстранение от работы.
В этой связи ошибочным является требование контролирующих органов к работодателю осуществлять отстранение от работы лица, не подтвердившего свою квалификацию (при условии, что работник обязан сам пройти установленную процедуру), по абз. 7 ст. 76 Трудового кодекса Российской Федерации, т.е. с обязанностью работодателя предлагать работнику все отвечающие установленным требованиям имеющиеся вакансии. В данном случае отстранять от работы следует по абз. 9 ст. 76 Трудового кодекса Российской Федерации.
При рассмотрении положений ст. 76 Трудового кодекса Российской Федерации отдельные ученые пытаются сформулировать общее понятие специального права, дать ему общую правовую характеристику. Так, М.А. Клочков и Ю.Н. Полетаев, проведя сравнительный анализ материалов судебной практики, пришли к выводу о том, что "специальное право работника должно составлять основную трудовую функцию работника (нотариальная деятельность, управление воздушным транспортом, маломерным судном) либо быть ее неразрывной частью (охотбилет, ношение оружия)", т.е. отсутствие этого специального права "прямо лишает работника исполнения трудовых обязанностей в соответствии с трудовым договором" <13>. Рассматривая вопросы обязательств в трудовом праве, С.В. Степанов поясняет, что обязанность отстранить работника от выполнения трудовых функций по установленным основаниям, включая приостановление действия специального права, "носит правоохранительный характер и в то же время является подтребованием к основному обязательству работодателя по обеспечению им надлежащих условий труда" <14>. В некоторых работах особо оговаривается, что отстранение от работы "по основанию, предусмотренному абзацем шестым (с 1 марта 2022 года - абзацем седьмым <15>) статьи 76 Трудового кодекса Российской Федерации, принимается на основании акта юрисдикционного органа, в соответствии с которым приостанавливается действие специального права работника" <16>.
--------------------------------
<13> Клочков М.А., Полетаев Ю.Н. Материальная ответственность работодателя перед работником: теоретические и практические аспекты: Научно-практическое пособие. М.: Проспект, 2016. С. 147.
<14> Степанов С.В. Понятие обязательства в трудовом праве // Трудовое право в России и за рубежом. 2021. N 1. С. 10.
<15> См.: п. 2 ст. 1 Федерального закона от 2 июля 2021 г. N 311-ФЗ "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации" // СЗ РФ. 2021. N 27 (часть I). Ст. 5139.
<16> Щур-Труханович Л.В., Щур Д.Л. Новый порядок отстранения работников от работы: механизм и проблемы применения.
В других научных статьях, так или иначе касающихся положений ст. 76 Трудового кодекса Российской Федерации, авторы не акцентируют внимание на правовых особенностях специального права, равно как не пытаются провести юридическое различие в применении абзацев седьмого и девятого <17>.
--------------------------------
<17> См.: Викторов И.С. О последних изменениях и дополнениях, внесенных в Трудовой кодекс Российской Федерации // Трудовое право. 2007. N 1. С. 8 - 26; Костян И.А. Отстранение от работы: вопросы применения // Трудовое право в России и за рубежом. 2010. N 2. С. 27 - 32; Липковская В. Отстранение от работы как способ защиты интересов работодателя // Законность. 2011. N 9. С. 55 - 57; Петров А.Я. Изменение трудового договора: вопросы теории и практики, совершенствование главы 12 Трудового кодекса РФ // Законодательство и экономика. 2009. N 5. С. 5 - 11; Пресняков М.В. Прекращение трудового договора по обстоятельствам, не зависящим от воли его сторон: проблемы правоприменительной практики // Трудовое право. 2010. N 2. С. 37 - 54 и др.
Необходимо также обратить внимание на то, что аккредитация специалиста не может приостанавливаться, поскольку такой процедуры для названной аккредитации не предусмотрено и не может быть предусмотрено, так как это разовый процесс. Аккредитация специалиста проводится по окончании вуза или пятилетнего срока с даты предшествующей аккредитации. И если специальное право, как уже отмечалось, предоставляется, лишается или приостанавливается государственным органом, в том числе судом, то аккредитация специалиста (по факту - проверка знаний) осуществляется специально создаваемой для этого комиссией.
Необходимо обратить внимание также на проблему использования в законодательстве одного и того же термина "аккредитация", используемого в разных смысловых значениях.
Параллельно с существующей в соответствии с Федеральным законом "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" аккредитацией специалиста Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. N 412-ФЗ "Об аккредитации в национальной системе аккредитации" <18> введена аккредитация в национальной системе аккредитации как "подтверждение национальным органом по аккредитации соответствия юридического лица или индивидуального предпринимателя критериям аккредитации, являющееся официальным свидетельством компетентности юридического лица или индивидуального предпринимателя осуществлять деятельность в определенной области аккредитации" (п. 1 ст. 4). Одновременно в современном российском законодательстве установлены иные виды аккредитаций, в частности:
аккредитация журналистов, которую осуществляют государственные органы, органы местного самоуправления и организации (ст. 48 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации" <19>);
персональная аккредитация - аккредитация иностранных граждан, являющихся работниками филиала, представительства иностранного юридического лица (ст. 15.1 Закона Российской Федерации от 7 июля 1993 г. N 5340-1 "О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации" <20>);
аккредитация органов по сертификации и испытательных лабораторий (ст. 31 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" <21>);
государственная аккредитация образовательной деятельности (ст. 92 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации").
--------------------------------
<18> См.: ст. 4 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 412-ФЗ "Об аккредитации в национальной системе аккредитации" // СЗ РФ. 2013. N 52 (часть I). Ст. 6977.
<19> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 7. Ст. 300; СЗ РФ. 2016. N 15. Ст. 2056.
<20> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 33. Ст. 1309; СЗ РФ. 2014. N 19. Ст. 2311.
<21> СЗ РФ. 2002. N 52 (часть I). Ст. 5140.
Таким образом, в законодательстве Российской Федерации используется термин "аккредитация", в большинстве своем, в схожих между собой смысловых конструкциях, в основном выступающих, по сути, как дозволение пребывать в государстве, осуществлять обозначенную деятельность. И лишь в одном случае законодатель применил термин "аккредитация", дополнив его словом "специалиста", но не в буквальном понимании этого термина (от англ. accredit - в том числе уполномочивать, доверять), а как процедуру получения сведений о знаниях и практическом опыте медицинских работников.
Осуществив в обеих частях статьи подробный анализ законодательных норм, регламентирующих отдельные установленные федеральными законами ограничения для реализации права на труд в области медицинской деятельности, выявив нестыковки, различный смысл в одинаковых терминах и прямые противоречия в нормативных правовых актах, которыми вынуждены руководствоваться в первую очередь руководители медицинских организаций, предлагается исправить неточности и весьма общие формулировки, допускающие различные понимания смысла правовых норм.
В Федеральном законе "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" предлагается к сформулированным в первой части статьи правкам дополнить ч. 1 ст. 69 абзацем третьим следующего содержания:
"Сертификат специалиста выдается на основании положительных результатов получения послевузовского профессионального образования (аспирантура, ординатура), или дополнительного образования (повышение квалификации, специализация), или проверочного испытания, проводимого комиссиями профессиональных медицинских ассоциаций, по теории и практике избранной специальности, вопросам законодательства в области охраны здоровья граждан".
В ст. 76 Трудового кодекса Российской Федерации (абзац седьмой) слова в первых скобках дополнить словами ", предоставляемого государственным органом, муниципальным органом или уполномоченной ими организацией", а абзац девятый дополнить словами ", не относящихся к приостановлению действия специального права работника".
Для однозначного понимания понятия "специальное право", на наш взгляд, логичным было бы дополнить ст. 3.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях <22> ч. 5 в следующей редакции:
"5. Под специальным правом понимается предоставляемое в соответствии с законами органом государственной власти, муниципальным органом или уполномоченной ими организацией физическому лицу право на управление всеми видами транспортных средств, право на обладание средствами повышенной опасности, право на осуществление какой-либо деятельности или выполнение какой-либо работы".
--------------------------------
<22> СЗ РФ. 2002. N 1 (часть I). Ст. 1.
Предлагаемые правки в российское законодательство позволят принимать руководителям различного уровня грамотные решения, основанные на нормах законодательства, что, в свою очередь, даст возможность лицам, предполагающим осуществлять медицинскую деятельность, реализовать свое право на труд в полной мере, с понятными и однозначными требованиями.
