Мониторинг по вопросам опеки и попечительства как пример контроля нормотворческой деятельности
В статье по результатам рассмотрения отдельных видов общественных отношений делается вывод о необходимости развития института правового мониторинга. В частности, приводятся некоторые результаты мониторинга законодательства субъектов Российской Федерации Южного федерального округа по вопросам опеки и попечительства и их реализации на разных уровнях власти, обращается внимание на важность контроля предложений, опубликованных по результатам научных исследований и практической деятельности.
Ключевые слова: мониторинг законодательства, нормотворческая деятельность, вопросы опеки и попечительства.
Based on the results of consideration of certain types of public relations, the article concludes that it is necessary to develop the institution of legal monitoring. In particular, some results of monitoring the legislation of the constituent entities of the Russian Federation of the Southern Federal District on issues of guardianship and trusteeship and their implementation at different levels of government are presented, attention is drawn to the importance of monitoring proposals published based on the results of scientific research and practical activities.
Key words: monitoring of legislation, rule-making activities, issues of guardianship and trusteeship.
Эффективность упорядочения самых разнообразных видов общественных отношений, возможность их регулировать, т.е. влиять на поведение как отдельного человека, так и целых групп, занимает умы людей во все времена, на любом историческом, интеллектуальном, культурном, экономическом и т.д. уровне развития, меняются только механизмы и результаты. Наше время не является исключением, активно изменяются технологии, но способы установления правил или регулирование общественных отношений пока остаются прежними или традиционными: через принятие, издание соответствующими объединенными группами управления (органами власти) или отдельными людьми (должностными лицами) документов в рамках определенной территории, по которым существует понимание и согласие на всеобщее подчинение или соблюдение тех правил, которые в них содержатся. При этом создаются механизмы, которые могут совершенствоваться, направленные как на обеспечение соблюдения или применения правил, так и возможности их оспаривать, изменять.
Насколько успешно работают все эти механизмы и формы взаимодействия в рамках определенного государства, от этого зависят и настроения отдельных его граждан, и, как следствие, его устойчивость или жизнеспособность.
В вопросах стабильности общественного строя, уверенности в завтрашнем дне негативную роль могут играть активные действия в разных формах "условных" или "безусловных" врагов (как по собственной глупости, недальновидности, неспособности оценить последствия, разобраться, где добро, а где зло; так и целенаправленные, убежденные, осознанные) - их выявлением, пресечением деятельности, исключением почвы для их размножения должны заниматься представители государства. Но не менее опасно и безразличие, нежелание ни делать, ни понимать суть вещей и событий. Никто от каждого из нас не ждет героических поступков самопожертвования, но иногда смотреть на себя немного со стороны, попытаться оценить сделанное, возможные последствия будущих дел и решений всегда полезно и самому человеку, и обществу в целом.
С недавнего времени мы задались вопросом результатов собственной публицистической деятельности <1>, что явилось дополнительным источником информации для выполнения профессиональных задач, а также стимулом для дальнейшего описания результатов этой деятельности, примером чего служит и настоящая публикация.
--------------------------------
<1> Артамонов А.Н., Артамонова М.А. Практическое воплощение публицистической деятельности в нормотворчестве или правоприменении // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2024. N 1 (164). С. 74 - 77.
Так, во 2-м номере журнала "Медицинское право" за 2023 г. была опубликована статья, посвященная некоторым вопросам гендерной идентификации, изменения пола человека, возможностей регистрации в нашей стране однополых браков и нормативных предпосылок для этого <2>. В том числе в публикации подверглись критике нормативные документы Министерства здравоохранения Российской Федерации, в частности его Приказ от 23 октября 2017 г. N 850н "Об утверждении формы и порядка выдачи медицинской организацией документа об изменении пола". Отрадно заметить, что с 16 августа 2023 г. указанный Приказ Министерства здравоохранения Российской Федерации признан утратившим силу.
--------------------------------
<2> Артамонов А.Н. Решимость и возможности обеспечения суверенитета и своей идентичности или неизбежность растворения в общей массе (взгляд из провинции на медицинско-правовые вопросы) // Медицинское право. 2023. N 2. С. 12 - 17.
Это не должно вводить в заблуждение о всемогуществе собственных усилий или возможностей уважаемого журнала как источника распространения информации, но способно побуждать на аналогичные дела, подтверждая правильность собственных выводов.
Примером может быть также сборник мониторингов законодательства субъектов Российской Федерации Южного федерального округа, подготовленный и изданный Главным управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Ростовской области в 2009 г. Одним из мониторингов, включенных в сборник и в дальнейшем направленных всем главам российских субъектов юга нашей страны, был анализ законодательства по вопросам опеки и попечительства.
Мониторинг законодательства, мониторинг правоприменения или практики реализации действующих нормативных положений разного уровня нашей многосоставной правовой системы (федерального, регионального или субъектов Российской Федерации и местного или муниципального) - это механизм, который позволяет на регулярной основе получать, обобщать информацию из разных источников о состоянии общественных отношений, о недостатках правового регулирования, о предложениях по принятию нормативных правовых актов или внесению изменений в действующие документы. Если к участию в такой аналитической деятельности относиться не формально, если субъект мониторинга знает предмет, не боится высказывать в том числе критические замечания и предложения, при этом если те участники, от которых зависит обобщение и анализ, принятие решений об обоснованности корректировки нормативной правовой базы, также ответственно подходят к своим обязанностям, то этот институт может быть основным и незаменимым при совершенствовании нормотворческой и правоприменительной деятельности, причем на всех уровнях власти.
Важно также наличие ответной реакции, не обязательно в виде принятия нормативных правил, разработанных на основе полученной информации и предложений в рамках мониторинга (такие предложения могут быть и необоснованными), но необходимо регулярно доводить возражения, отказ от реализации высказанных предложений как до их источника, так и до широкой общественности. Это является существенным стимулом продолжать участвовать в реализации соответствующих мониторингов, а также не позволяет дублировать свои предложения, уже высказанные ранее самим субъектом или другими коллегами.
Указанный мониторинг законодательства субъектов Российской Федерации, входящих в Южный федеральный округ, по вопросам опеки и попечительства включал в себя, как и большинство подобных аналитических материалов, теоретические предпосылки данного вида общественных отношений. В частности, при его подготовке было высказано утверждение, что совершенствование государственного управления объективно предполагает необходимость коренных изменений в системе российского права, в том числе в части модернизации правового института опеки и попечительства, значимость которого определяется потребностью восполнения недостающей или отсутствующей дееспособности у некоторых категорий граждан, защиты их прав и интересов.
Опека и попечительство представляют собой институт законодательства, т.е. систему норм разной отраслевой принадлежности, регулирующих отношения по установлению, осуществлению и прекращению опеки и попечительства, объединенных общими задачами и принципами.
Далее анализируются конституционные предпосылки как института опеки и попечительства, составной части социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, так и институтов семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых людей, развитие системы социальных служб и иные гарантии социальной защиты.
Подробно описывается федеральное законодательство, включающее в себя кодексы, федеральные законы, указы Президента и постановления Правительства Российской Федерации, приказы федеральных министерств, в частности Министерства здравоохранения Российской Федерации.
В мониторинг был включен блок информации, описывающей судебную практику рассмотрения вопросов, связанных с опекой и попечительством, как Конституционного Суда, так и Верховного Суда Российской Федерации за 2007 - 2009 гг.
В ходе мониторинга были выявлены пробелы правового регулирования в сфере опеки и попечительства на федеральном уровне. Так, не было реализовано шесть полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" (Закон был принят в апреле 2008 г.), которые должны были регулироваться Правительством Российской Федерации.
В дальнейшем все полномочия были реализованы двумя Постановлениями Правительства Российской Федерации в мае 2009 г. и ноябре 2010 г. Обращает на себя внимание длительность сроков развития нормотворчества в отдельной сфере общественных отношений (и это только на федеральном уровне), как правило, чтобы правомочие граждан могло быть реализовано, необходимы нормотворческие решения и на региональном, а зачастую, и на муниципальном уровне, что существенно растягивает процедуру во времени.
Подобный подход к нормотворческой деятельности в нашей многосоставной, многоуровневой правовой системе мы рассматривали в качестве недостатка, предлагая внедрение пакетного решения урегулирования общественных отношений, когда одновременно разрабатываются и принимаются все необходимые нормативные правовые акты как законодательного, так и подзаконного статусов, в идеале - и на всех иерархических уровнях (если это трудно реализовать практически, то должны быть существенно сокращены сроки реализации полномочий или приведения актов, имеющих меньшую юридическую силу, в соответствие <3>).
--------------------------------
<3> Артамонов А.Н. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации: на примере субъектов Федерации Южного федерального округа: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013.
Данные предложения были сформулированы по результатам регулярно проводимых территориальными органами Министерства юстиции Российской Федерации мониторингов законодательства, правоприменительной практики разных сфер общественных отношений. В большинстве случаев удается результаты этой аналитической деятельности воплощать в правовое пространство: приводить в соответствие акты, содержащие выявленные противоречия, добиваться принятия необходимых нормативных документов с целью установления возможностей полноценной реализации прав граждан, что подтверждает важность сохранения и развития такого института, как правовой мониторинг.
