Дискреционность полномочий должностных лиц в реализации императивных конституционных предписаний на охрану здоровья и на свободу личности
В статье анализируются основополагающие, международные права на охрану здоровья и на свободу личности, имплементированные в отечественное законодательство; обосновываются возможности ограничения права на свободу личности для охраны здоровья человека, оказания ему своевременной медицинской помощи во благо общества и государства; исследуются нормы федерального отраслевого (медицинского) законодательства на соответствие универсальным принципам международного права и положениям Основного Закона; делаются выводы о необходимости уточнения отдельных положений медицинского законодательства в соответствии с основополагающими принципами международного права и Конституцией Российской Федерации.
Ключевые слова: охрана здоровья, свобода личности, конкуренция норм, дискреционность полномочий, медицинское право, медицинский стационар, ограничение свободы.
The article analyses the fundamental, international rights to health protection and personal freedom, implemented in domestic legislation; the possibilities of limiting the right to personal freedom to protect human health and provide timely medical care for the benefit of society and the state are substantiated; the norms of federal sectoral (medical) legislation are examined for compliance with the universal principles of international law and the provisions of the Basic Law; conclusions are drawn about the need to clarify certain provisions of medical legislation in accordance with the fundamental principles of international law and the Constitution of the Russian Federation.
Key words: health care, personal freedom, competition of norms, discretionary powers, medical law, medical hospital, restriction of freedom.
Право на охрану здоровья и на свободу личности является одним из неотъемлемых, универсальных, получив закрепление в международных нормативных правовых актах, ратифицированных Российской Федерацией: Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, Международном пакте о гражданских и политических правах и других <1>.
--------------------------------
<1> Международная защита прав и свобод человека: сборник документов. М.: Юридическая литература, 1990. С. 14 - 20.
Поддержание здоровья личности, обеспечение и охрана ее физического и психического здоровья, свобода и равенство людей, свобода личности, свободный выбор труда, а также запреты проведения с людьми медицинских или научных опытов, содержания человека в рабстве, произвольного задержания или ареста как основополагающие, нерушимые права человека - имплементированы в Конституцию Российской Федерации и конкретизированы в федеральном законодательстве.
Провозгласив неотъемлемые права и свободы человека, Конституция Российской Федерации обязала должностных лиц государства обеспечить право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 7, 41), встраивая их в систему социально-экономических прав, а также гарантируя возможность прибегнуть к услугам органов здравоохранения для оказания медицинской помощи.
Положения Основного Закона учреждают и право на свободу личности (ст. 22), предусматривающее возможность свободного передвижения, выбора места пребывания и жительства, выезда за пределы страны и возвращения в нее (ст. 27), в том числе свободного распоряжения своими способностями к труду (ст. 37) <2>. Следуя традициям международных правовых норм, на конституционном уровне провозглашается равенство прав и свобод человека и гражданина вне зависимости от каких-либо факторов и обстоятельств, в том числе физических или психических расстройств, дефектов <3>.
--------------------------------
<2> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // СЗ РФ. 2009. N 4. Ст. 445.
<3> Тучкова Э.Г., Гусева Т.С. Право на бесплатную медицинскую помощь: учеб. пособ. М.: Проспект, 2020. С. 12.
Исследование положений современной конституционно-правовой доктрины свидетельствует, что права на охрану здоровья и на свободу личности выступают основой для реализации других прав человека, для осуществления полноценной жизнедеятельности, регламентация которой находит воплощение в иных отраслевых нормах права <4>.
--------------------------------
<4> См., например: Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" // СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4029; Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2011. N 48. Ст. 6724; Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1 (часть 1). Ст. 3; и др.
Установив приоритеты деятельности в рассматриваемых сферах, Конституция Российской Федерации определила направления противодействия незаконному ограничению и лишению исследуемых прав, запретив аресты, заключение и содержание под стражей без судебного решения (ст. 22), принудительный труд (ст. 37); учредив государственную и судебную защиту прав и свобод человека (ст. 45, 46) и закрепив возможность ограничения права на свободу личности лишь федеральным законом (ст. 55). Тем самым возможности реализации права на охрану здоровья, ограничения или лишения права на свободу личности допустимы лишь в определенных федеральным законом случаях, формах и порядке.
Дискреционность полномочий должностных лиц федеральных органов государственной власти зависит от положений ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, предусматривающей возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства <5>.
--------------------------------
<5> Каплунов А.И. Административная ответственность как форма административного принуждения // Сибирское юридическое обозрение. 2019. N 4. С. 521.
Среди всех видов государственной деятельности уголовное и уголовно-процессуальное законодательство содержит наиболее обширный перечень мер, предусматривающих возможность ограничения или лишения права на свободу личности. Вместе с тем конкуренция права на охрану здоровья и права на свободу личности обусловлена положениями законодательства в сфере медицинской деятельности, устанавливающего некорректный порядок ограничения свободы человека, его принудительной изоляции от общества в психиатрические стационары (ст. 23, 27, 29 Закона от 2 июля 1992 г. N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании") <6>.
--------------------------------
<6> Закон от 2 июля 1992 г. N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 33. Ст. 1913.
Недобровольная госпитализация в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, существенно ущемляет права человека, изолируя от семьи и общества, ограничивая свободу передвижения, выполнение своих служебных обязанностей, общение с неограниченным кругом лиц, в силу чего Конституционным Судом Российской Федерации и Европейским судом по правам человека (ЕСПЧ) признана ограничением свободы <7>.
--------------------------------
<7> Постановление ЕСПЧ от 2 мая 2013 г. "Дело "Петухова (Petukhova) против Российской Федерации" (жалоба N 28796/07) // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2014. N 2.
Законом от 2 июля 1992 г. N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" (далее - Закон "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании") (ст. 23) <8> предусмотрен ограниченный перечень оснований, допускающих возможность проведения принудительного (недобровольного) психиатрического освидетельствования без согласия обследуемого лица в целях определения его состояния и выяснения необходимости применения к нему психиатрической помощи:
1) когда имеются данные о том, что лицо совершает действия, свидетельствующие о наличии у него тяжелого психического расстройства, которое способствует:
а) его опасности для себя или окружающих;
б) его беспомощности и неспособности самостоятельно удовлетворять основные жизненные потребности;
в) причинению существенного вреда его здоровью вследствие ухудшения психического состояния без оказания психиатрической помощи;
2) когда лицо, страдающее хроническими и затяжными психическими расстройствами, находится под диспансерным наблюдением.
--------------------------------
<8> Закон от 2 июля 1992 г. N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 33. Ст. 1913.
Положения анализируемого Федерального закона, детализирующие принцип охраны здоровья, вступают в противоборство с конституционными нормами, закрепляющими гарантии свободы личности. Очевидно, что по смыслу Закона принудительное вмешательство без согласия гражданина допустимо в случаях, когда имеется угроза его жизни и здоровью, когда он представляет опасность для себя и окружающих, т.е. страдает тяжелым психическим расстройством. Итогом ограничения свободы личности выступает либо безопасность индивида, если он может быть опасен для себя, не отдает отчет своим действиям, является беспомощным, либо безопасность общества, группы граждан, в случае, когда субъект опасен для окружающих, способен причинить вред одному или нескольким лицам <9>.
--------------------------------
<9> Пивень Д.В., Кицул И.С., Иванов И.В. Нормативно-правовое регулирование недобровольной госпитализации лиц с коронавирусной инфекцией: что необходимо сделать // Менеджер Здравоохранения. 2020. N 7. С. 9.
Несмотря на бесспорность и значимость практической реализации анализируемых норм, они подчеркивают конкуренцию императивных конституционных прав на охрану здоровья и на свободу личности, требуя уточнения, поскольку основанием недобровольного психиатрического освидетельствования являются сведения (заявления, данные), полученные от лиц, не имеющих специализированного образования в области психиатрии (родственников, близких лиц, попечителей и т.п.) <10>. Тем самым результаты проведения недобровольного психиатрического освидетельствования без согласия обследуемого лица ставятся в зависимость от дискреционности мнения врача-психиатра (или комиссии врачей-психиатров) <11>, которое может быть основано на информации, не соответствующей объективной действительности.
--------------------------------
<10> Бурашникова Н.А. Судебная практика по делам о принудительной госпитализации в психиатрический стационар // Судья. 2017. N 3. С. 43.
<11> Сергиенко Н.А. Психологическое здоровье: субъективные факторы // Вестник РГГУ. Серия: Психология. Педагогика. Образование. 2017. N 4 (10). С. 99.
Так, К. была помещена в психиатрическую клиническую больницу N 1 им. Алексеева Департамента здравоохранения г. Москвы, где комиссия врачей-психиатров поставила ей диагноз "Органическое заболевание головного мозга сосудистого генеза с мнестико-интеллектуальным снижением и эпизодами психотических расстройств", посчитав заболевание тяжелым психическим расстройством, лечение которого вне стационара невозможно, поскольку нанесет существенный вред здоровью.
Московский городской суд отменил решение Симоновского районного суда г. Москвы, указав, что поставленный диагноз не предусмотрен как психическое расстройство в Международной классификации болезней МКБ-10, а в представленных документах отсутствуют данные, свидетельствующие о том, что состояние потерпевшей К. может привести к обострению заболевания и принесет существенный вред ее здоровью <12>.
--------------------------------
<12> Определение N 50-КАД21-1-К8 // Архив Московского городского суда.
Сложившаяся практика основана на противоречивости положений ч. 1 ст. 23 Закона "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании", содержащих предпосылки для ущемления конституционного права на свободу личности посредством обеспечения права на охрану здоровья, с помощью проведения недобровольного психиатрического освидетельствования без согласия обследуемого лица. Очевидно, что при осуществлении указанной процедуры сокращается объем основополагающих прав человека: на свободу личности, на личную неприкосновенность, принципы добровольности медицинской помощи и др. Именно поэтому и международные правовые акты, и Конституция Российской Федерации (ст. 22) устанавливают возможность ограничения указанных прав человека без получения судебного решения лишь на срок до 48 часов. Иное позволило бы ущемлять или лишать свободу человека без судебного решения на более длительные сроки, что является недопустимым, нарушает универсальные принципы международного и отечественного законодателя.
Данное условие ограничения права на свободу личности является общим для всех без исключения направлений деятельности государства, на что справедливо обратил внимание в своем Постановлении Конституционный Суд Российской Федерации, указав на недопустимость ограничений или лишения свободы личности без предусмотренных законом оснований, санкции суда, предусмотренных форм, а также сверх установленных сроков <13>.
--------------------------------
<13> Постановление Конституционного Суда РФ от 13 июня 1996 г. N 14-П "По делу о проверке конституционности части пятой статьи 97 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В.В. Щелухина" // СЗ РФ. 1996. N 26. Ст. 3185.
Вызывает интерес и корреляция закрепленных в Основном Законе прав на охрану здоровья и на свободу личности с положениями ст. 41 Закона "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании", которые устанавливают основания для помещения лица в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, среди которых:
а) заявление лица, страдающего психическим расстройством, о его помещении в указанную медицинскую организацию;
б) заключение комиссии врачей-психиатров о наличии основания для помещения лица в соответствующую организацию;
в) решение органа опеки и попечительства, основанное на заключении комиссии врачей-психиатров.
Закрепленные в анализируемых нормах федерального законодательства положения вступают в противоречие с общепринятыми принципами Конституции Российской Федерации (ст. 22), гарантирующими возможность ограничения свободы лица без получения судебного решения на срок не более 48 часов <14>. Исследуемые положения не просто некорректны, а прямо противоречат универсальным принципам отечественного конституционализма и международного права, требуя законодательного уточнения.
--------------------------------
<14> Определение Конституционного Суда РФ от 19 января 2011 г. N 114-О-П "По жалобе гражданина Ибрагимова Азамата Ишмуратовича на нарушение его конституционных прав положением части первой статьи 41 Закона Российской Федерации "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" // СПС "КонсультантПлюс"; Постановление ЕСПЧ от 27 марта 2008 г. по делу "Штукатуров против России" // Бюллетень Европейского суда по правам человека 2009. N 2. С. 98.
Следует остановиться и на правовой неопределенности, допускающей возможность недобровольной госпитализации лиц, страдающих алкоголизмом, токсикоманией или наркоманией <15>. В настоящее время порядок госпитализации в наркологические диспансеры таких лиц без их согласия законом не урегулирован <16>, чем активно пользуются должностные лица, сформировав соответствующую правоприменительную практику.
--------------------------------
<15> Голованова Н.А., Саутина Т.В. Наркологическая анозогнозия в психиатрическом принудительном лечении специализированного типа: актуальность проблемы и перспективы работы // Омский психиатрический журнал. 2020. N 2 (25). С. 13.
<16> Заверткина Е.В., Куракин А.В., Карпухин Д.В. Субъекты административно-правового регулирования в сфере здравоохранения и защита прав граждан // Современное право. 2018. N 2. С. 17.
Возникшая на основе конкуренции конституционных прав об охране здоровья и о свободе личности практика принудительной госпитализации лиц, страдающих алкоголизмом, токсикоманией или наркоманией, стала предметом рассмотрения Верховного Суда Российской Федерации, указавшего, что указанные состояния к категории тяжелых психических расстройств не относятся и не могут служить основанием для принудительной госпитализации <17>.
--------------------------------
<17> Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4. 2015. Определение N 19-КГ15-3 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2016. N 9.
Рассмотренные нами положения федерального законодательства не являются исчерпывающими, допуская возможность недобровольной госпитализации и в иных случаях, например заболевания коронавирусной инфекцией, малярией, холерой, сибирской язвой и т.п. <18>.
--------------------------------
<18> Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. N 715 "Об утверждении перечня социально значимых заболеваний и перечня заболеваний, представляющих опасность для окружающих" // СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4916.
Подводя итоги изложенному, отметим, что основополагающие и универсальные принципы международного права, в качестве которых выступают право на охрану здоровья и медицинскую помощь, а также право на свободу личности, были имплементированы в Основной Закон государства, допускающий возможность их ограничения или лишения только лишь в порядке, установленном федеральным законодательством. Имеющиеся в законодательстве о медицинской деятельности положения, устанавливающие противоречивый порядок ограничения права на свободу личности посредством обеспечения права на охрану здоровья, поставлены в зависимость от дискреционности мнения врача-психиатра и требуют законодательной конкретизации оснований психиатрического освидетельствования. Нормы о недобровольной госпитализации лиц в психиатрические стационары и правовая неопределенность, допускающая принудительную госпитализацию лиц, страдающих алкоголизмом, наркоманией, токсикоманией, в медицинские организации, противоречат универсальным принципам международного и отечественного права, обусловливая возможность их применения только лишь на основании решения суда.
