Отдельные проблемы, связанные с правом на труд медицинских работников (часть первая)
Право на труд медицинских работников в Российской Федерации ограничено множеством требований, запретов, условий. Первая часть статьи посвящена рассмотрению отдельных ограничений, касающихся медицинского и иного образования, позволяющего считаться медицинским работником, а также аккредитации специалиста, являющейся (по мысли законодателя) процедурой определения соответствия лица, получившего медицинское или иное образование, требованиям к осуществлению медицинской деятельности по определенной медицинской специальности.
Проанализированы соответствующие нормы Трудового кодекса Российской Федерации, Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", а также нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения и в сфере высшего образования.
Высказано мнение о необходимости изменений отдельных норм федерального законодательства с целью однозначного понимания всеми прав медицинских работников и ограничений для них, связанных с осуществлением медицинской деятельности.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, право на труд, ограничение права на труд, медицинские работники, медицинское образование, аккредитация специалиста, сертификат специалиста.
The right to work for medical workers in the Russian Federation is limited by many requirements, prohibitions, and conditions. The first part of the article is devoted to the consideration of certain restrictions concerning medical and other education that allows you to be considered a medical professional, as well as the accreditation of a specialist, which (according to the legislator) is a procedure for determining the compliance of a person who has received medical or other education with the requirements for carrying out medical activities in a certain medical specialty.
The relevant norms of the Labor Code of the Russian Federation, the Federal Law "On the Basics of Public Health Protection in the Russian Federation", as well as regulatory legal acts of federal executive authorities responsible for the development and implementation of state policy and regulatory regulation in the field of healthcare and higher education are analyzed.
The opinion is expressed on the need to amend certain norms of federal legislation in order to unambiguously understand the rights of medical workers and restrictions for them related to the implementation of medical activities.
Key words: the Constitution of the Russian Federation, the right to work, restriction of the right to work, medical workers, medical education, accreditation of a specialist, specialist certificate.
Право на труд человека и гражданина в Российской Федерации зафиксировано в Конституции Российской Федерации <1> (ч. 3 ст. 37). В отличие от советских конституций, устанавливавших не только право на труд, но и обязанность трудиться <2>, в основном документе современного Российского государства предусмотрено право "свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию" (ч. 1 ст. 37). Одновременно Конституция Российской Федерации предусматривает возможность ограничения федеральным законом прав и свобод человека и гражданина, но только "в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства" (ч. 3 ст. 55).
--------------------------------
<1> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru). 2022. 6 октября. N 0001202210060013.
<2> См., напр.: ст. 38 и 58 Конституции РСФСР // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1978. N 15. Ст. 407.
Основным документом, регламентирующим в современном Российском государстве права человека и гражданина на труд, является Трудовой кодекс Российской Федерации <3>. Указанный законодательный акт определяет практически весь круг вопросов, связанных с трудовыми отношениями, включая ограничения права на труд для отдельных лиц.
--------------------------------
<3> СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. I). Ст. 3.
Особенности регулирования труда медицинских работников определены ст. 350 Трудового кодекса Российской Федерации, в которой речь идет о некоторых преференциях, в частности о сокращенном рабочем дне на 1 час в неделю, о возможности получать дополнительный оплачиваемый отпуск, об учете времени дежурства на дому. При этом в указанной статье никаких ограничений для этой категории работников не содержится. Однако названный Кодекс предусматривает возможность установления особенностей регулирования труда отдельных категорий работников, в том числе федеральными законами (ст. 252).
Для выявления некоторых особенностей труда медицинских работников обратимся к Федеральному закону "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" <4>. В соответствии с ч. 1 ст. 69 данного Федерального закона право на осуществление медицинской деятельности в Российской Федерации имеют лица, во-первых, получившие медицинское или иное образование в российских организациях, осуществляющих образовательную деятельность, и, во-вторых, прошедшие аккредитацию специалиста.
--------------------------------
<4> СЗ РФ. 2011. N 48. Ст. 6724.
Получение медицинского образования, как известно, подтверждается дипломом, в котором указана специальность, относящаяся к медицинским. Кроме того, Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" <5> уточняет, что подготовка медицинских работников осуществляется путем реализации профессиональных образовательных программ медицинского образования (ч. 1 ст. 82), причем с обеспечением практической подготовки обучающихся по этим программам <6>.
--------------------------------
<5> СЗ РФ. 2012. N 53 (ч. I). Ст. 7598.
<6> См.: Порядок организации и проведения практической подготовки обучающихся по профессиональным образовательным программам медицинского образования, фармацевтического образования, утвержденный Приказом Минздрава России от 3 сентября 2013 г. N 620н // Российская газета. 2013. 13 ноября.
Об "ином образовании", которое дает право осуществлять медицинскую деятельность, федеральные законы не сообщают. Для понимания, какое "иное образование" необходимо, в частности, для руководителя медицинской организации, Е.В. Фарбер предлагает руководствоваться подзаконными актами Минздрава России, а именно: номенклатурой должностей медицинских работников <7>. Эту идею поддержала Е.К. Сенокосова при подготовке комментария к ст. 69 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" <8>, не выделяя при этом какие-либо категории медицинских работников, т.е. предположила возможность руководствоваться указанной номенклатурой в отношении всех лиц, которым не требуется медицинского образования.
--------------------------------
<7> Фарбер Е.В. Юридическая ответственность в сфере осуществления медицинской деятельности // Медицинское право. 2019. N 6. С. 42.
<8> См.: Жеребцов А.Н., Пешкова (Белогорцева) Х.В., Аверина К.Н., Агибалова Е.Н., Ведышева Н.О., Воронцова Е.В., Данилов П.С., Менкенов А.В., Пучкова В.В., Ротко С.В., Самойлова Ю.Б., Сенокосова Е.К., Чернусь Н.Ю., Беляев М.А., Загорских С.А., Котухов С.А., Тимошенко Д.А. Комментарий к Федеральному закону от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации".
Номенклатурой должностей медицинских работников и фармацевтических работников, утвержденной Приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 2 мая 2023 г. N 205н <9>, перечислены следующие должности специалистов с высшим (немедицинским) образованием: биолог; инструктор-методист по лечебной физкультуре; медицинский логопед; медицинский психолог; медицинский физик; нейропсихолог; специалист по физической реабилитации; специалист по эргореабилитации; судебный эксперт (эксперт-биохимик, эксперт-генетик, эксперт-химик); химик-эксперт медицинской организации; эксперт-физик по контролю за источниками ионизирующих и неионизирующих излучений; эмбриолог (п. 8). В п. 10 данной Номенклатуры присутствует лишь одна должность со средним профессиональным немедицинским образованием - специалиста в области слухопротезирования.
--------------------------------
<9> Официальный интернет-портал правовой информации. 2023. 1 июня. N 0001202306010052.
Необходимость указанных выше должностей в медицинской организации не вызывает сомнений. Однако по некоторым из них, имеющим в наименованиях слово "медицинский", возникают вопросы.
Как известно, направлений подготовки "медицинская логопедия" и "медицинская психология" не существует. Перечнем направлений подготовки (специальностей) высшего профессионального образования, утвержденным Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 12 января 2005 г. N 4 <10>, предусмотрены специальность "логопедия" (квалификация "учитель-логопед") и "клиническая психология" (квалификация "психолог", "клинический психолог"). Существует лишь направление подготовки "медицинская физика", но с квалификацией "физик". Подтверждением изложенному служат Квалификационные требования к медицинским и фармацевтическим работникам с высшим образованием, утвержденные Приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 2 мая 2023 г. N 206н <11>.
--------------------------------
<10> Бюллетень Министерства образования и науки Российской Федерации. Высшее и среднее профессиональное образование. 2005. N 8.
<11> Официальный интернет-портал правовой информации. 2023. 1 июня. N 0001202306010041.
На наш взгляд, должности специалистов и квалификационные требования к соответствующим должностям специалистов должны соответствовать установленным специальностям, полученным в образовательных учреждениях, и излагаться таким образом, чтобы не возникало сомнений в их грамотности.
Интересно, что в Едином квалификационном справочнике должностей руководителей, специалистов и служащих, разделе "Квалификационные характеристики должностей работников в сфере здравоохранения", утвержденном Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 23 июля 2010 г. N 541н, должность "медицинский логопед" или "логопед" отсутствует.
Несмотря на подобное упущение, медицинские организации вводят в штат медицинских логопедов, которые, в отличие от логопедов общеобразовательных организаций, не имеют права на сокращенную продолжительность рабочего времени (для логопедов образовательных организаций установлена продолжительность рабочего времени не более 36 часов в неделю); им не предоставляется основной удлиненный оплачиваемый отпуск продолжительностью 56 календарных дней <12>, и при этом они не включены в список медицинских работников, имеющих право на ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск <13>. Следует обратить внимание на то, что должностные обязанности учителя-логопеда, предусмотренные разд. "Квалификационные характеристики должностей работников образования" Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих, утвержденного Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 26 августа 2010 г. N 761н <14>, аналогичны обязанностям логопеда, предусмотренным Положением о логопеде, утвержденным Приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 28 декабря 1998 г. N 383 "О специализированной помощи больным при нарушениях речи и других высших психических функций" <15>.
--------------------------------
<12> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 14 мая 2015 г. N 466 "О ежегодных основных удлиненных оплачиваемых отпусках" // СЗ РФ. 2015. N 21. Ст. 3105.
<13> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2021 г. N 2365 "О продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска, предоставляемого отдельным категориям медицинских работников" // СЗ РФ. 2021. N 52 (ч. II). Ст. 9193.
<14> Российская газета. 2010. 20 октября.
<15> Документ опубликован не был.
Следующим обязательным условием для получения права на осуществление медицинской деятельности в Федеральном законе "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" обозначено прохождение аккредитации специалиста. Указанный Федеральный закон поясняет, что "аккредитация специалиста есть процедура определения соответствия лица, получившего медицинское... или иное образование, требованиям к осуществлению медицинской деятельности по определенной медицинской специальности..." (из ч. 3 ст. 69). Исходя из смысла, закладываемого законодателем в понятие "аккредитация специалиста" в области здравоохранения, можно предположить, что эта процедура пришла на смену повышению квалификации, т.е. формально-юридически аккредитация является, по сути, измененной процедурой подтверждения медицинским работником своей квалификации.
Необходимо напомнить, что Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении, утвержденными Законом СССР в 1969 г. <16>, и принятым в 1971 г. Законом РСФСР "О здравоохранении" <17> предусматривалось именно повышение квалификации медицинскими работниками (ст. 15 и 18 соответственно), причем один раз в пять лет <18>. Затем Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан <19>, действовавшими в период с 1993 по 2011 г., было введено правило (из ст. 54 в редакции 2003 г.), по которому право занятия медицинской деятельностью имели лица, получившие высшее или среднее медицинское образование и сертификат специалиста, который выдавался на основании:
- или послевузовского профессионального образования (аспирантура, ординатура);
- или дополнительного образования (повышение квалификации, специализация);
- или проверочного испытания, проводимого комиссиями профессиональных медицинских ассоциаций, по теории и практике избранной специальности, вопросам законодательства в области охраны здоровья граждан.
--------------------------------
<16> Ведомости Верховного Совета СССР. 1969. N 52. Ст. 466.
<17> Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1971. N 31. Ст. 656.
<18> См., напр.: подп. "б" п. 1 разд. II Приказа Министерства здравоохранения СССР от 11 ноября 1971 г. N 810 "Об улучшении организации и качества специализации и совершенствования профессиональных знаний медицинских и фармацевтических работников с высшим образованием в институтах усовершенствования врачей и других соответствующих учреждениях здравоохранения"; п. 10 Положения об училище повышения квалификации работников со средним медицинским и фармацевтическим образованием, утвержденного Приказом Министерства здравоохранения СССР от 12 декабря 1978 г. N 1212 (документы опубликованы не были).
<19> Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (приняты Верховным Советом Российской Федерации 22 июля 1993 г. N 5487-1) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 33. Ст. 1318; СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 167.
Заменив понятные и логичные условия выдачи сертификата специалиста, к сожалению, перешли на зарубежные стандарты в виде аккредитации всех медицинских работников, независимо от пройденного после окончания обучения времени, и требующие в первую очередь угадывания ответов на многочисленные вопросы. Учитывая Положение об аккредитации специалистов, утвержденное Приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 28 октября 2022 г. N 709н <20>, в основу которой положено тестирование, надо полагать, что речь идет о натаскивании претендентов на "правильные ответы" (по образу единого государственного экзамена). Причем практика показывает, что составители тестовых заданий иногда плохо представляют медицинскую специальность, по которой подготавливают тест, а если и работали по данной специальности, то, вероятно, без видимых успехов, а потому включают вопросы, не относящиеся к соответствующим квалификационным требованиям, и в качестве верных закладывают формальные ответы, которые не дают представления о реальных знаниях. В результате, как известно, получаем специалистов, которые осуществляют лечение жителей государства по подсказкам из Интернета.
--------------------------------
<20> Официальный интернет-портал правовой информации. 2022. 30 ноября. N 0001202211300021.
Удивление вызывает предусмотренная указанным Федеральным законом обязанность пройти аккредитацию специалиста и тем лицам, которые "завершили освоение основных профессиональных образовательных программ высшего медицинского образования", т.е. выпускникам медицинских вузов. Если законодатель вынужден установить подобное требование, то возникает сомнение в надлежащей профессиональной подготовке, получаемой обучающимися в образовательных организациях, подведомственных Минздраву России и контролируемых им медицинских вузов иных федеральных органов исполнительной власти в части медицинского образования.
Анализ законодательных норм, регламентирующих отдельные установленные федеральными законами ограничения для реализации права на труд в области медицинской деятельности в части образования и аккредитации, выявил нестыковки, а также противоречия в нормативных правовых актах, которыми вынуждены руководствоваться работники (включая руководителей) медицинских организаций и специалисты различных контролирующих органов. Для исправления выявленных неточностей предлагается внести изменение в Федеральный закон "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", изложив два первых абзаца ч. 1 ст. 69 в следующей редакции:
"1. Право на осуществление медицинской деятельности в Российской Федерации имеют лица, получившие медицинское или иное образование в российских организациях, осуществляющих образовательную деятельность, получившие сертификат специалиста.
Перечень специальностей немедицинского профиля, получение которых дает право на осуществление медицинской деятельности, утверждается Правительством Российской Федерации".
До утверждения Правительством Российской Федерации перечня специальностей немедицинского профиля, получение которых дает право на осуществление медицинской деятельности, и в целях однозначного (одинакового по всей стране) понимания квалификационных требований к должностям специалистов с высшим (немедицинским) образованием следует специальности "медицинский логопед" и "медицинский психолог" именовать в соответствии с установленными в стране специальностями - "логопед" (возможно, с добавлением слов "в медицинской организации") и "клинический психолог" или "психолог" (возможно, с добавлением слов "в медицинской организации").
При этом необходимо обеспечить соблюдение равенства условий труда логопедов. В противном случае будет нарушаться принцип равной оплаты (в широком смысле) за труд равной ценности, установленный Трудовым кодексом Российской Федерации.
