Учреждение здравоохранения как "третье лицо" в обязательствах государственно-частного партнерства: особенности правового положения
В работе поднимается вопрос о правовом статусе государственных и муниципальных учреждений здравоохранения в обязательствах государственно-частного партнерства, обращается внимание на непоследовательность законодателя в данном вопросе, отсутствие нормативного единства в определении прав и обязанностей указанных юридических лиц в схожих правоотношениях по имущественной модернизации системы здравоохранения, основанных на концессионных соглашениях и соглашениях о ГЧП, формулируются предложения по внесению изменений в законодательство о ГЧП в части унификации правового положения публичных учреждений здравоохранения вне зависимости от их вида и типа обязательств ГЧП.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство в социальной сфере, стороны и иные участники обязательства ГЧП, государственные и муниципальные учреждения здравоохранения, многообразие форм участия учреждений здравоохранения в обязательствах ГЧП.
The paper raises the issue of the legal status of state and municipal health care institutions in the obligations of public-private partnership, draws attention to the inconsistency of the legislator in this matter, the lack of regulatory unity in determining the rights and obligations of these legal entities in similar legal relations for the property modernization of the system based on concession agreements and PPP agreements, proposals are formulated to amend the PPP legislation in terms of unifying the legal status of public healthcare institutions, regardless of their type and type of PPP obligations.
Key words: public-private partnership in the social sphere, parties and other participants of PPP obligations, state and municipal healthcare institutions, variety of forms of participation of healthcare institutions in PPP obligations.
Качество оказания медицинской помощи гражданам зависит от многих факторов: начиная от условий медицинского образования, способностей и желания как будущих, так и действующих врачей приобретать и постоянно совершенствовать свои знания, умения, навыки, квалификации медицинских работников и заканчивая состоянием того, что в гражданском праве именуется "имуществом системы здравоохранения": зданий, строений, сооружений, медицинского оборудования, техники, транспортных средств, лечебного инвентаря. В этом отношении видится понятная логика: чем лучше состояние медицинской инфраструктуры, тем качественнее должны оказываться медицинские услуги и создаваться условия для реализации конституционного права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь (ч. 1 ст. 41 Конституции РФ) и защиты здоровья как неотчуждаемого, принадлежащего гражданину в силу закона нематериального блага (ст. 150 ГК РФ).
По данным Росстата, в среднем степень износа фондов некоммерческих организаций в области здравоохранения (основных фондов, зданий, сооружений, машин и оборудования, транспортных средств) составляет 46,4% <1>. Большая это степень износа или маленькая - вопрос дискуссионный и выходит за рамки настоящей статьи.
--------------------------------
<1>
Если посмотреть, к примеру, степень износа основных фондов учреждений здравоохранения за период 5 лет, с 2017 по 2021 г., то она составила по годам: 53,9, 54,7, 55,3, 52,4, 51,7% <2>. Видно, что за последние два года имущественный базис некоммерческой системы здравоохранения улучшился. Представляется, что эта тенденция должна сохраниться.
--------------------------------
<2> Там же.
Этому способствует в том числе использование правовых механизмов государственно-частного партнерства (далее - ГЧП) - договорных и институциональных способов взаимодействия публично-правовых образований и частных инвесторов по вопросам повышения качества товаров, работ, услуг, организация обеспечения которыми потребителей находится в зоне ответственности публичных органов власти.
По наблюдениям О.С. Курдюковой, в 2021 - 2022 гг. в здравоохранении осуществляется 155 проектов в формате ГЧП, бюджет которых достигает 162,2 млрд руб. 125,1 млрд руб. было привлечено путем частных вложений. Превалирующая часть средств направлена на блок высокотехнологичной медицинской помощи, где реализуется 72 проекта (более 79 млрд руб., частными из которых являются 58,2 млрд руб.). Первичная медицинская помощь охватывает 44 проекта (сумма вложений - около 53 млрд руб., 39 млрд руб. - инвестиции частного сектора). Также ключевыми отраслями, которые затрагивают проекты, являются: контроль и ремонт оборудования отрасли - 12 проектов на 12,2 млрд руб.; реабилитационная сфера и санаторно-курортный сектор - 9 проектов (около 7 млрд руб.) <3>.
--------------------------------
<3> Согласно данным платформы "РОСИНФРА". URL: https://rosinfra.ru. Цит. по: Курдюкова О.С. Государственно-частное партнерство в здравоохранении России на современном этапе // Государственная власть и местное самоуправление. 2022. N 8. С. 19 - 20.
В основе реализации указанных проектов лежат программные документы, основным из которых является Стратегия развития здравоохранения в РФ на период до 2025 года, утвержденная Указом Президента РФ от 6 июня 2019 г. N 254 <4>. В ней оговаривается, что одним из приоритетных направлений в решении задач развития здравоохранения РФ является совершенствование системы оказания медицинской помощи, предусматривающее:
- строительство и реконструкцию объектов здравоохранения; развитие инфраструктуры и материально-технической базы медицинских организаций, оказывающих медицинскую помощь, в том числе детям;
- оснащение современным лабораторным оборудованием, высокочувствительными и специфичными тест-системами клинико-диагностических, в том числе микробиологических, лабораторий и патолого-анатомических отделений медицинских организаций.
--------------------------------
<4> СЗ РФ. 2019. N 23. Ст. 2927.
В развитие вышеупомянутого Указа распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2020 г. N 3155-р утвержден План мероприятий по реализации Стратегии развития здравоохранения в Российской Федерации на период до 2025 года <5>. Он реализуется согласно мероприятиям и в сроки, которые установлены, в частности, в федеральных проектах, входящих в состав национальных проектов "Здравоохранение" и "Демография", в государственной программе РФ "Развитие здравоохранения", утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 декабря 2017 г. N 1640 <6>, в Стратегии развития санаторно-курортного комплекса Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2018 г. N 2581-р <7>, в Стратегии устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2015 г. N 151-р <8>. Фактически во всех перечисленных актах красной нитью проходит идея модернизации имущественной основы системы государственного и муниципального здравоохранения с максимальной степенью износа с применением механизмов ГЧП и заключением концессионных соглашений и соглашений о ГЧП <9>.
--------------------------------
<5> СЗ РФ. 2020. N 49. Ст. 8002.
<6> СЗ РФ. 2018. N 1 (часть II). Ст. 373.
<7> СЗ РФ. 2018. N 49 (часть VI). Ст. 7670.
<8> СЗ РФ. 2015. N 6. Ст. 1014.
<9> См. также: Частные инвестиции - для развития медицины (Интервью с С. Краевым) // Современные страховые технологии. 2019. N 5. С. 8 - 11.
Специальное правовое регулирование этих соглашений в их статике и динамике, а также особенности исполнения, изменения и прекращения обязательств, возникающих на их основе, осуществляются Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" <10> (далее - Федеральный закон о КС) и Федеральным законом от 13 июля 2015 г. N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <11> (далее - Федеральный закон о ГЧП).
--------------------------------
<10> СЗ РФ. 2005. N 30 (часть II). Ст. 3126.
<11> СЗ РФ. 2015. N 29 (часть I). Ст. 4350.
Представляется, что сами по себе данные правоотношения представляют собой полидоговорную юридическую среду, в центре которой находятся указанные гражданско-правовые сделки, состоящую из множества соглашений. К таковым, например, относятся: соглашения о совместном конкурсе (ч. 1.3 ст. 5 Федерального закона о КС), договор о предоставлении имущества концессионеру (ч. 2 ст. 4 Федерального закона о КС), договоры залога прав и прямые соглашения, кредитные договоры, договоры займа (ч. 4 ст. 5 Федерального закона о КС), договоры аренды земельного участка под объектом концессионного соглашения, обеспечительные соглашения: договоры залога средств на банковском вкладе (депозите), страхование, банковская гарантия (ст. 10 Федерального закона о КС).
Объективным участником таких обязательств являются государственные и муниципальные учреждения здравоохранения, правовая роль которых неоднозначна, чему, как видится, способствуют неопределенность правовых норм Федерального закона о КС и Федерального закона о ГЧП и отсутствие системного единого подхода к определению их правового статуса.
Между тем Конституционный Суд РФ неоднократно подчеркивал, что двусмысленность и "каучуковость" юридических предписаний является весьма негативным фактором в правоприменительной сфере, создающим возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения (см., в частности, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 г. N 11-П). Правовые документы должны содержать формально определенные, ясные для понимания правовые нормы, не допускающие в правоприменительной практике их двусмысленного толкования, тем более произвольного применения.
По указанным причинам в названии настоящей статьи правовой статус учреждений здравоохранения в обязательствах ГЧП закавычен. Данные юридические лица не являются ни сторонами в данных обязательствах, ни третьими лицами в смысле ст. 430 ГК РФ. Так какое же место занимают учреждения здравоохранения в указанных правоотношениях?
Данный вопрос имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Он связан с возникновением и реализацией субъективных прав, в том числе правомочий требования должного поведения от обязанного лица, правомочием на юрисдикционную защиту; исполнением субъективных обязанностей, а также с вопросом ответственности за их неисполнение или ненадлежащее исполнение: основаниями возникновения, объемами ответственности, условиями привлечения.
Как известно, стороны обязательства - непосредственные носители субъективных прав и обязанностей. Сторон в обязательстве всегда две: кредитор и должник. Такая количественная определенность - характерная черта гражданско-правового обязательства, которое, по справедливому замечанию Я.А. Канторовича, "связывает только определенные лица, обязывая их совершить или не совершить определенные действия" <12>.
--------------------------------
<12> Канторович Я.А. Основные идеи гражданского права. М.: Центр ЮрИнфоР-МГУ, 2009. С. 104.
Таковыми по логике норм Федерального закона о КС и Федерального закона о ГЧП являются публично-правовые образования и частные лица. Учреждение здравоохранения как самостоятельное юридическое лицо не может быть стороной указанного правоотношения, так как оно четко определено нормативно и разведено по форме собственности.
Третьим лицом в обязательстве в смысле ГК РФ учреждение здравоохранения также быть не может.
Видится, что в ГК РФ возобладала так называемая идея третьих лиц, участие которых составляет цель договора, что отражено в наименовании ст. 430 ГК РФ "Договор в пользу третьего лица" <13>.
--------------------------------
<13> См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Общие положения. 3-е изд., стереотипное. М.: Статут, 2001. Кн. 1. С. 290 - 291.
В силу ст. 430 ГК РФ третье лицо в обязательствах - это выгодоприобретатель - участник обязательства, в отношении которого должник обязан совершить исполнение по договору и который, изъявив желание воспользоваться своим правом на благо, приобретает возможности влияния на сделку (изменение и расторжение договора).
Между тем обязательства ГЧП в сфере здравоохранения исполняются не в интересах учреждений здравоохранения, а в интересах неограниченного круга лиц - граждан, в целях реализации их права на здоровье и получение медицинской помощи.
Кроме того, в силу п. 3 ст. 308 ГК РФ обязательство не создает обязанностей для лиц, не участвующих в нем в качестве сторон (для третьих лиц). В случаях, предусмотренных законом, иными правовыми актами или соглашением сторон, обязательство может создавать для третьих лиц права в отношении одной или обеих сторон обязательства.
Однако в силу ст. 5 Федерального закона о КС и ст. 5 Федерального закона о ГЧП учреждение здравоохранения может осуществлять отдельные полномочия публичного партнера: как права, так и обязанности.
К примеру, согласно Федеральному закону о ГЧП, Постановлению Правительства РФ от 12 декабря 2015 г. N 1366 <14> учреждение здравоохранения гипотетически может осуществлять всего два права публичного партнера, а именно право на разработку проекта ГЧП и право преимущественной покупки предмета залога, и двадцать обязанностей - от разработки проектно-сметной документации до оказания частному партнеру содействия в получении обязательных для достижения целей соглашения разрешений и (или) согласований федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и (или) органов местного самоуправления.
--------------------------------
<14> Постановление Правительства РФ от 12 декабря 2015 г. N 1366 "Об утверждении перечня отдельных прав и обязанностей публичного партнера, которые могут осуществляться уполномоченными им органами и (или) юридическими лицами в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами" // СЗ РФ. 2015. N 51 (часть III). Ст. 7349.
Получается, что формально учреждениям здравоохранения отведена ограниченная роль соучастника на стороне публичного партнера.
При этом данная роль по непонятным причинам в близких по содержанию и сути обязательствах, основанных на схожих договорах (концессионных соглашениях и соглашениях о ГЧП), дифференцируется законодателем. Причем отличия проводятся даже внутри одного договора.
Так, если, согласно Федеральному закону о ГЧП, учреждение здравоохранения любого публичного вида (муниципальное/региональное/федеральное) может выступать на стороне публичного партнера, то согласно ст. 5 Федерального закона о КС это место может быть занято только федеральными государственными бюджетными учреждениями здравоохранения. Возникает вопрос о причинах, по которым законодатель исключил учреждение здравоохранения иного вида публичной собственности из числа "помощников" стороны публичного партнера.
Кроме того, если в силу Федерального закона о ГЧП отсутствуют какие-либо нормативные условия соучастия, то по Федеральному закону о КС они обозначены: объект соглашения должен быть в оперативном управлении учреждения на момент совершения сделки.
Различается и объем осуществляемых прав и обязанностей учреждений здравоохранения. Как указывалось ранее, в силу Федерального закона о ГЧП на них решением публичного партнера может быть возложено исполнение определенного количества полномочий. Положениями Федерального закона о КС "представительский" объем не нормирован. Однако учреждение не может осуществлять правомочия по заключению, изменению и расторжению концессионного соглашения, а также контролю за исполнением концессионером своих обязательств.
Такая нормативная хаотичность не может быть признана соответствующей целям действия правовых норм - их единообразному пониманию и применению, исключающему двусмысленность и неопределенность.
В этой связи нами предлагается унифицировать правовое положение публичных учреждений здравоохранения вне зависимости от их вида и типа обязательств ГЧП, а также предусмотреть возможность нормативного плюрализма в правовом статусе учреждения здравоохранения в таких обязательствах: соучастие на стороне публичного партнера, иное лицо, объединяющее функционал третьего лица и стороны договора, ссудополучатель или арендатор части объекта обязательства ГЧП, эксплуатируемого частным партнером.
Думается, что для реализации данного предложения необходимы следующие корректировки в Федеральном законе о КС и Федеральном законе о ГЧП:
1) в части 1.5 ст. 5 Федерального закона о КС:
- слова "федеральному государственному" заменить словами "государственному или муниципальному"; слова "федеральным государственным" заменить словами "государственным или муниципальным";
- дополнить абзацем вторым следующего содержания:
"При исполнении концессионером обязанности по осуществлению деятельности с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения на концессионера может быть возложена обязанность совершить определенные действия в отношении указанных учреждений с наложением на них встречных обязательств и (или) передать часть указанного объекта, в том числе иное имущество (в частности, медицинское оборудование, технику, инструменты, транспортные средства), таким учреждениям в аренду или безвозмездное пользование. Порядок исполнения указанной обязанности согласуется сторонами в процессе переговоров";
2) часть 4 ст. 5 Федерального закона о ГЧП дополнить абзацами вторым и третьим следующего содержания:
"В случае если объектом соглашения является имущество, предусмотренное п. 11 ч. 1 ст. 7 настоящего Федерального закона и принадлежащее на момент принятия решения о заключении соглашения государственному или муниципальному бюджетному учреждению на праве оперативного управления, такое учреждение может участвовать на стороне публичного партнера в обязательствах по соглашению и осуществлять отдельные полномочия публичного партнера, определяемые в соответствии с абзацем первым, за исключением полномочий по заключению, изменению и расторжению соглашения, а также контролю за исполнением частным партнером обязательств по соглашению, наряду с иными лицами, которые могут их осуществлять в соответствии с настоящим Федеральным законом. Осуществляемые государственным или муниципальным бюджетным учреждением полномочия публичного партнера определяются решением о реализации проекта.
При исполнении частным партнером обязанности по осуществлению деятельности с эксплуатацией объекта соглашения на частного партнера может быть возложена обязанность совершить определенные действия в отношении указанных учреждений с наложением на них встречных обязательств и (или) передать часть указанного объекта, в том числе иное имущество (в частности, медицинское оборудование, технику, инструменты, транспортные средства), таким учреждениям в аренду или безвозмездное пользование. Порядок исполнения указанной обязанности согласуется сторонами в процессе переговоров".
