Регрессный иск прокурора в системе обязательного медицинского страхования: необходимость или подмена иных органов?
В статье анализируются проблемные вопросы рассмотрения и разрешения гражданского иска о возмещении имущественного ущерба, причиненного преступлением. Отражено предложение об обязательности проведения экспертизы качества оказанной медицинской помощи потерпевшему по требованию прокурора. Рассматривается проблема исключения из прокурорско-надзорной практики фактов подмены иных государственных органов, и предложена конкретная модель ее решения.
Ключевые слова: прокурор, регрессный иск, обязательное медицинское страхование, подмена иных органов.
The article analyzes the problematic issues in resolution of civil suit for compensation of property caused by crime. Recognized proposal to require the examination of the quality of medical care provided to the victim at the request of the prosecutor. A article considers a problem of exclusion of facts of substitution of public bodies from prosecutorial and supervisory practice and offers a specific model of its solution.
Key words: prosecutor, action of recourse, compulsory medical insurance, substitution of other public bodies.
Вопрос о предъявлении гражданских исков прокурором, в том числе по взысканию средств, затраченных Фондом обязательного медицинского страхования на лечение потерпевших вследствие вреда, причиненного их здоровью в результате противоправных действий третьих лиц, неоднократно становился предметом дискуссии <1>.
--------------------------------
<1> См.: Сушина Т. Гражданский иск в уголовном деле: от теории к практике // Журнал российского права. 2016. N 3. С. 136 - 147; Бозров В. Гражданский иск в уголовном деле неуместен // Российская юстиция. 2001. N 5. С. 29, 30; Владыкина Т. Гражданский иск в уголовном судопроизводстве // Уголовное право. 2013. N 1. С. 86 - 92.
Прокуроры активно реализовывали право, предоставленное им п. 4 ст. 35 Закона о прокуратуре, ч. 3 ст. 44 и ч. 6 ст. 246 УПК РФ, предъявляя гражданские иски в защиту территориальных фондов ОМС (далее - ТФОМС) с требованием о возмещении расходов, потраченных на лечение гражданина, пострадавшего от преступления, и поддерживая их в суде при рассмотрении уголовного дела.
Действительно, одновременным решением вопроса об уголовной и гражданско-правовой ответственности суд "способствовал более оперативному возмещению причиненного государству ущерба, позволял сэкономить временные и материальные затраты работников судебной системы, прокуроров и иных участников процесса, связанные с необходимостью повторного исследования одних и тех же обстоятельств в порядке сначала уголовного, а затем гражданского судопроизводства" <2>.
--------------------------------
<2> Нибаракова А. Гражданский иск прокурора о взыскании с осужденного средств, затраченных на лечение потерпевшего, пострадавшего от противоправных действий // Законность. 2019. N 9. С. 23.
Предъявление прокурором гражданского иска в уголовном процессе было обусловлено в том числе Постановлением Пленума Верховного Суда СССР от 13 декабря 1974 г. N 9 "О практике применения судами Указа Президиума Верховного Совета СССР от 25 июня 1973 г. "О возмещении средств, затраченных на лечение граждан, потерпевших от преступных действий", которым суды ориентировались на принятие решения по искам о взыскании средств, затраченных на лечение потерпевших, одновременно с постановлением приговора, возлагая материальную ответственность на то лицо, вина которого в совершении преступления установлена обвинительным приговором суда.
Однако в последние годы заявленные в ходе рассмотрения уголовного дела гражданские иски прокурора о возмещении расходов на оплату медицинской помощи, оказанной потерпевшим, все чаще оставлялись судами без рассмотрения либо передавались на рассмотрение в порядке гражданского судопроизводства.
Апелляционным определением Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ от 25 февраля 2016 г. N 5-АПУ15-114С приговор в части разрешения вопроса о гражданском иске отменен в связи с нарушением порядка возмещения расходов на оплату оказанной медицинской помощи застрахованному лицу вследствие причинения вреда его здоровью, установленного Федеральным законом от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 326-ФЗ).
Судом указано, что согласно ст. 31 названного Закона предъявление претензии или иска к лицу, причинившему вред здоровью застрахованного лица, осуществляется на основании результатов проведения экспертизы качества медицинской помощи, оформленных соответствующим актом; размер расходов на оплату оказанной медицинской помощи определяется на основании реестров счетов и счетов медицинской организации. Иск о возмещении расходов предъявляется страховой медицинской организацией (далее - СМО) в порядке гражданского судопроизводства. При этом в материалах дела были лишь справки о стоимости лечения в соответствующих лечебных учреждениях, а также лицевые счета пациентов (форма ОМС-5), выданные лечебными учреждениями, а страховые медицинские организации к участию в процессе не привлекались.
Вместе с тем Апелляционным определением Верховного Суда РФ от 13 сентября 2016 г. N 3-АПУ16-8 приговор в части удовлетворения иска фонда обязательного медицинского страхования о взыскании с осужденного расходов на лечение потерпевшего оставлен без изменения, жалоба - без удовлетворения, так как взыскание расходов в рамках уголовного дела по иску фонда соответствует положениям ст. 31 Федерального закона N 326-ФЗ. Однако следует отметить, что гражданский иск был заявлен Фондом ОМС.
Для устранения противоречий в правоприменительной практике по вопросам, связанным с объемом процессуальных полномочий прокурора при предъявлении гражданских исков в уголовном процессе, уточнением порядка взыскания средств, затраченных на лечение потерпевших от преступлений граждан, было необходимо принять постановление Пленума Верховного Суда РФ.
Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 13 октября 2020 г. N 23 "О практике рассмотрения судами гражданского иска по уголовному делу" признано недействующим Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 13 декабря 1974 г. N 9 "О практике применения судами Указа Президиума Верховного Совета СССР от 25 июня 1973 г. "О возмещении средств, затраченных на лечение граждан, потерпевших от преступных действий", а также разъяснено, что по смыслу ч. 1 ст. 44 УПК требования имущественного характера, хотя и связанные с преступлением, но относящиеся, в частности, к последующему восстановлению нарушенных прав потерпевшего, а также регрессные иски (о возмещении расходов страховым организациям и др.) подлежат разрешению в порядке гражданского судопроизводства. В этой части гражданский иск по уголовному делу суд оставляет без рассмотрения с указанием в постановлении (определении) или обвинительном приговоре мотивов принятого решения.
Таким образом, с учетом требований Пленума ВС РФ практика обращения прокурора в суд с гражданским иском в защиту фонда ОМС РФ с требованием возмещения расходов, потраченных на лечение гражданина, пострадавшего от преступления, и поддержания его в суде при рассмотрении уголовного дела недопустима.
Не вдаваясь в дискуссию о том, является ли подача прокурором искового заявления актом реагирования, правовым средством или полномочием прокурора, полагаем, что предъявлению прокурором искового заявления (требования о защите нарушенного права Фонда обязательного медицинского страхования) о возмещении денежных средств, затраченных на лечение потерпевших от преступных посягательств, предшествует проведение полновесной прокурорской проверки.
Между тем в ходе проведения прокурорской проверки исполнения законодательства в сфере обязательного медицинского страхования устанавливается реальный ущерб, причиненный бюджетной системе.
В силу требований ст. 31 Федерального закона N 326-ФЗ размер расходов на оплату оказанной медицинской помощи застрахованному лицу вследствие причинения вреда его здоровью определяется на основании реестров счетов и счетов медицинской организации, однако предъявление иска к лицу, причинившему вред здоровью застрахованного лица, в порядке возмещения расходов на оплату оказанной медицинской помощи страховой медицинской организацией осуществляется на основании результатов проведения экспертизы качества медицинской помощи, оформленных соответствующим актом.
Следовательно, для подготовки иска прокурору необходимо направить требование в порядке ст. 22 Закона о прокуратуре в страховую медицинскую организацию/территориальный фонд ОМС о проведении экспертизы качества медицинской помощи на всех этапах ее оказания.
Порядком проведения контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию застрахованным лицам, а также ее финансового обеспечения (утв. Приказом Министерства здравоохранения РФ от 19 марта 2021 г. N 231н) предусмотрено проведение целевой экспертизы качества медицинской помощи на основании требования органов дознания и следствия, прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы дознания и следствия, прокуратуры материалам и обращениям.
Вместе с тем п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре закреплен основополагающий принцип, согласно которому при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные органы, что подчеркивает именно вневедомственный и межотраслевой характер прокурорского надзора как института, предназначенного для универсальной, постоянной и эффективной защиты конституционно значимых ценностей.
Статьей 31 Федерального закона N 326-ФЗ определены субъекты, наделенные полномочиями по обращению в суд с исковыми заявлениями о взыскании денежных средств, затраченных на оплату оказанной медицинской помощи застрахованному лицу вследствие причинения вреда его здоровью: страховая медицинская организация и Федеральный фонд ОМС. При этом Территориальные фонды ОМС страховым медицинским организациям выделяют средства, предназначенные на расходы по ведению дел по обязательному медицинскому страхованию, в пределах установленного норматива, и средства, являющиеся вознаграждением за выполнение условий, предусмотренных договором о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования.
В форме типового договора, утвержденной Приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 9 сентября 2011 г. N 1030н "Об утверждении формы типового договора о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования", предусмотрена ответственность страховой медицинской организации за непредъявление исков по возмещению расходов на оказание медицинской помощи вследствие вреда, причиненного здоровью застрахованного лица (регрессных исков) при наличии у СМО соответствующей информации.
Таким образом, средства на ведение дела ежемесячно направляются в каждую страховую медицинскую организацию, в том числе на выполнение обязанности по предъявлению регрессных исковых заявлений.
Анализ работы по предъявлению исковых требований к лицам, виновным в причинении вреда здоровью, позволяет сделать вывод, что это право, предоставленное законодателем страховой медицинской организации, должным образом не реализуется. Непредъявление исков СМО объясняется отсутствием механизма уведомления страховой организации о лице, причинившем вред здоровью потерпевшего; недоступностью сведений о вступившем в законную силу судебном акте (приговоре, постановлении о прекращении уголовного дела по нереабилитирующим основаниям) в отношении виновного лица; а также отсутствием каких-либо подтверждений того, что вред здоровью пролеченного пациента причинен именно в результате противоправных действий третьих лиц <3>.
--------------------------------
<3> См.: Веневитина В. Возмещение расходов на оплату медицинской помощи, оказанной потерпевшим, по искам прокурора // Законность. 2017. N 7. С. 28.
Складывается парадоксальная ситуация: при наличии специально уполномоченных федеральным законодателем субъектов на выполнение действий по предъявлению исковых заявлений в порядке регресса, обязанных проводить экспертизы до предъявления искового заявления, а также соответствующего бюджетного финансирования исполнения обязанностей по предъявлению требований в порядке регресса, органы прокуратуры в большинстве субъектов РФ продолжают предъявлять исковые заявления о взыскании средств, затраченных Фондом обязательного медицинского страхования на лечение потерпевших, тратя значительное количество времени на подготовку исков и поддержание требований в суде.
Представляется, прокурорам необходимо отказаться от предъявления таких исков.
Ввиду особого координирующего положения, которое занимает прокуратура, считаем целесообразным инициирование прокуратурой каждого субъекта Федерации разработки и принятия регионального межведомственного регламента (с участием прокуратуры, следственного управления Следственного комитета, управления МВД и территориального фонда ОМС), регулирующего вопросы признания страховых медицинских организаций / ТФОМС гражданскими истцами в порядке ст. 44 УПК, уведомления страховых медицинских организаций / ТФОМС о принятых судебных актах, о вступивших в силу приговорах (постановлениях) лиц, что позволит высвободить значительное силы и средства органов прокуратуры на выполнение стоящих непосредственно перед прокуратурой задач.
При этом прокурорам различных уровней необходимо спланировать проведение проверок исполнения законодательства об ОМС в контролирующих органах (в территориальном фонде ОМС и страховых медицинских организациях) на предмет исполнения ими обязанности по предъявлению соответствующих исковых заявлений в порядке регресса.
