Современные проблемы нормативно-правового регулирования медицинской деятельности в России
В статье проанализировано нормативно-правовое регулирование отношений в сфере охраны здоровья граждан с точки зрения его эффективности и своевременности. Вопросы правового регулирования медицинской деятельности и правового статуса медицинских работников характеризуются повышенной актуальностью в современный период. Авторами отмечается, что низкий уровень качества медицинской помощи, не всегда соответствующий мировому уровню, вытекает из-за проблем с нехваткой квалифицированного медицинского персонала и недостаточного финансирования. Также был выделен ряд проблем, таких как отсутствие единого акта, регулирующего медицинскую деятельность, что в условиях интенсивного правотворчества в данной сфере и наличия немалого количества источников права является необходимым. Серьезные проблемы возникают в практике применения таких актов в связи с наличием пробелов и коллизий. Принимаемые Минздравом РФ акты являются своевременной реакцией на низкое качество медицинской помощи, но при этом не всегда учитывают фундаментальные проблемы медицинского обеспечения граждан, тем самым лишь ухудшая существующую статистику, повышая рабочую нагрузку на медицинских работников. Обращается внимание на проблемы качества оказываемой медицинской помощи, а также вопросы повышения квалификации медицинских работников и защиты их прав.
Ключевые слова: нормативно-правовое регулирование, законодательство в области здравоохранения, медицинская помощь, медицинский работник, качество.
The article analyzes the legal regulation of relations in the field of protecting the health of citizens in terms of its effectiveness and timeliness. The issues of legal regulation of medical activity and the legal status of medical workers are characterized by increased relevance in the modern period. The authors note that the low level of quality of medical care, which does not always correspond to the world level, stems from the lack of qualified medical personnel and insufficient funding. A number of problems were also highlighted, such as the lack of a single act regulating medical activity, which, in the context of intensive lawmaking in this area, and the presence of a considerable number of sources of law, is necessary. Serious problems arise in the practice of applying such acts, due to the presence of gaps and conflicts. The acts adopted by the Ministry of Health of the Russian Federation are a timely response to the poor quality of medical care, but at the same time they do not always take into account the fundamental problems of medical provision of citizens, thereby only worsening the existing statistics, increasing the workload for medical workers. Attention is drawn to the problems of the quality of medical care provided, as well as issues of advanced training of medical workers and the protection of their rights.
Key words: legal regulation, healthcare legislation, medical care, medical worker, quality.
В современных социальных, экономических и правовых условиях в связи с развитием российского законодательства, призванного урегулировать сферу здравоохранения, проблемы нормативно-правового регулирования деятельности медицинских работников и организаций становятся одними из самых актуальных и злободневных. Медицинская деятельность в ее проявлениях и особенностях правового воздействия становится многогранной, существующие общественные отношения по охране здоровья граждан многоплановы и многосубъектны <1>, поэтому государство постоянно совершенствует законодательство в области медицины, принимая во внимание как международный опыт, так и национальные традиции. Однако следует отметить, что не все вопросы своевременно и быстро урегулируются нормами права, есть еще немало проблем, которые необходимо решать на государственном уровне.
--------------------------------
<1> Глущенко А.Н. К вопросу об административно-правовом регулировании здравоохранения в Российской Федерации // Вестник ЮУрГУ. Серия: Право. 2012. N 29. С. 93.
В последние годы Российская Федерация активно реформирует законодательство в области здравоохранения, в связи с этим актуальность изучения своевременности принятия нормативных актов в данной сфере является бесспорной. Своевременность принятых законодательных мер и их надлежащее исполнение в условиях распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) привели к стабилизации ситуации в целом. На государственном уровне удалось своевременно разработать и осуществить мероприятия по профилактике распространения заболеваний и охране общественного здоровья. Охрана общественного здоровья - это система мер политического, экономического, правового, социального, научного, медицинского характера, осуществляемая государственными органами и направленная на обеспечение здоровья населения и предотвращение распространения заболеваний. Основными целями общественного здравоохранения являются предотвращение болезней и травм, пропаганда здорового образа жизни и защита людей от опасностей окружающей среды. В рамках охраны общественного здоровья проводится широкий спектр мероприятий, включая программы иммунизации, регулирование безопасности пищевых продуктов, контроль качества воды, программы санитарии, кампании по борьбе с курением, регулирование безопасности на рабочем месте и др.
Также наряду с принятыми мерами нужно отметить своевременное принятие отдельных нормативных правовых актов, закрепляющих меры государственной поддержки медицинского персонала, что послужило дополнительным стимулом для слаженной работы в организациях всех видов медицинской помощи. Но при этом можно выделить существующие проблемы в правовом регулировании медицинской деятельности.
Так, внесенные в 2020 г. поправки к Конституции Российской Федерации существенно изменили ст. 71 Конституции РФ, в частности, добавив формулировку "установление единых правовых основ системы здравоохранения". Указанная дефиниция фактически подразумевает создание единого, возможно, даже кодифицированного акта, регулирующего порядок функционирования системы здравоохранения. В первую очередь это обусловлено наличием ряда противоречий в нормативных ведомственных актах медицинских организаций, однако по состоянию на 2022 г. мер по реализации нового положения Конституции РФ не последовало <2>.
--------------------------------
<2> Ковелина Т.А., Марухно В.М., Собянин А.В. Новеллы законодательства в сфере здравоохранения // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. 2020. N 6. С. 159 - 162.
В нормативно-правовой базе, регулирующей вопросы здравоохранения, существует ряд существенных недостатков, в частности, функционирующие нормы оказания медицинской помощи не всегда соответствуют принятым в данной области стандартам. И в целом большое количество нормативных актов, регулирующих отдельные вопросы медицинской деятельности, неизбежно приводит к появлению коллизий и пробелов. Это привело к ряду проблем, включая нехватку медицинского персонала и помещений, а также общее снижение качества медицинской помощи.
Одной из актуальных проблем является противоречие ведомственных актов в части установления стандартов обеспечения медицинской помощи, в частности, установленные нормативы на обеспеченность коек в больницах средним медицинским персоналом (от десяти на одну должность) не соответствуют фактической обеспеченности больниц медицинскими кадрами. В этой связи не соблюдается установленный норматив на трудовые ставки медицинского работника.
Для решения данных проблем законодательные органы принимают множество актов, направленных на привлечение врачей, но установленные в Федеральном законе от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" <3> льготы фактически не решают рассмотренную выше проблему, так как необходимо изменить в целом подход к правовому статусу и начислению заработной платы медицинского персонала.
--------------------------------
<3>
Низкий уровень качества медицинской помощи, не всегда соответствующий мировому уровню, также вытекает из-за проблем с нехваткой квалифицированного медицинского персонала. Так, в соответствии с Приказом Минздрава РФ от 27 апреля 2021 г. N 404н "Об утверждении Порядка проведения профилактического медицинского осмотра и диспансеризации определенных групп взрослого населения" устанавливаются планы по проведению профилактических осмотров, а также диспансеризаций, но они учитывают свои же нормативы по трудовой нагрузке врачей, не рассматривая общий дефицит кадров в регионах. Представляется очевидным, что принятый Приказ Минздрава РФ является своевременной реакцией на низкое качество медицинской помощи, но при этом не были учтены фундаментальные проблемы медицинского обеспечения граждан, тем самым он лишь ухудшает существующую статистику, повышая рабочую нагрузку на медицинских работников.
Также отметим, что принятая нормативная база по вопросам управления качеством медицинской помощи устанавливает на территории Российской Федерации более 2 400 показателей оценки качества. В этой связи видится бессистемность принятых актов по управлению качеством, влекущая лишь высокий уровень "бумажной" нагрузки. Решение представленной проблемы видится в приведении в соответствие с международным подходом системы контроля качества медицинской помощи путем создания единого нормативного акта, включающего не более 30 критериев. Международный подход предполагает организацию управления путем воздействия на дефекты системы, а не на введение дополнительных санкций, налагаемых на медицинских работников.
Следует обратиться к существующей проблеме различий в доступе граждан к медицинской помощи в зависимости от региона проживания. Так, в целях реализации поправок к Конституции РФ предлагается восстановить ранее упраздненную практику государственного доклада, который включал в себя показатели доступности медицинской помощи в различных субъектах Российской Федерации. Уже на основании этого доклада представляется возможным на федеральном уровне оказывать ежегодную поддержку отстающим регионам, а эффективность проводимой политики можно будет оценить в результате изменения статистики.
В частности, для решения проблемы нехватки медицинского персонала предлагается внести изменения не только в сферу оплаты труда, но и в целом в содержание правового статуса медицинского работника. Это возможно сделать путем уравнивания льгот государственных служащих и медицинских работников, а также предоставления возможности получения аналога "военной ипотеки". Указанные действия будут стимулировать врачей оставаться на местах, а также повышать свою квалификацию.
Актуальной проблемой является также отсутствие мер специальной ответственности к лицу, применившему физическую силу в отношении медицинского персонала. В 2019 г. были внесены изменения в Уголовный кодекс Российской Федерации (далее - УК РФ), введена ст. 124.1 "Воспрепятствование оказанию медицинской помощи". Однако в рамках данной статьи ответственность наступает, если в результате пациент умер или получил тяжкий вред здоровью. А в части дополнения ст. 318 УК РФ, несмотря на предложенное изменение действующего законодательства, дальнейших действий предпринято не было, и указанная редакция даже не была рассмотрена в Государственной Думе РФ. Можно говорить о том, что законодатель уже долгое времени игнорирует необходимость внесения таких изменений в нормативно-правовую базу.
В нормативно-правовых актах необходимо отразить принципиальное различие между категориями "медицинская услуга" и "медицинская помощь". Медицинское услуга относится к фактическому предоставлению медицинского лечения, а медицинская помощь - к общему процессу заботы о здоровье пациента и включает в себя все - от профилактических мер до необходимого лечения. Необходимость разграничения обусловлена тем, что в сознании ряда граждан Российской Федерации медицинское обеспечение представляется в виде набора услуг, которые медицинские работники должны исполнять по первому требованию потребителя <4>.
--------------------------------
<4> Малеина М.А. Законодательство о здравоохранении в России: современное состояние и перспективы развития // Современное медицинское право в России и за рубежом. М.: Изд-во ИНИОН РАН, 2003. С. 19 - 34.
Обратимся к вопросу, поднятому ранее в части необходимости квалифицированных кадров при оказании медицинской помощи. По нашему мнению, законодателю необходимо обратиться к предыдущему опыту по подготовке квалифицированных кадров в сфере медицины. Так, представляется необходимым восстановление интернатуры по всем специальностям, а также установление ее как обязательного условия для допуска к практической деятельности. В целях обеспечения квалификации представляется необходимым также изменить существующий подход по обеспечению непрерывного медицинского образования всех медицинских работников. Сейчас указанный процесс является формальным и не отражает актуальные новеллы по предоставлению медицинской помощи в различных специальностях.
В результате проведенного исследования можно сделать вывод о сложности правового регулирования медицинского обеспечения. Несмотря на принятый ряд нормативных актов, остается большое число проблем, требующих незамедлительной реакции со стороны органов государственной власти. Все ключевые проблемы оказания медицинской помощи тесно взаимосвязаны и требуют кардинальных изменений во всей системе медицинского права.
