Москва
+7-929-527-81-33
Вологда
+7-921-234-45-78
Вопрос юристу онлайн Юридическая компания ЛЕГАС Вконтакте

Сельский туризм: действующее регулирование и пути развития

Обновлено 30.01.2025 14:25

 

Сельский туризм является новым институтом в туристической деятельности. В статье рассмотрено понятие сельского туризма в нормативно-правовом значении и системной взаимосвязи с корреспондирующими нормами конституционного, трудового, земельного и гражданского законодательства. Результатом анализа выступают замечания о пробелах и иных недостатках в регулировании и предложены меры по дальнейшему совершенствованию института сельского туризма.

 

Ключевые слова: сельский туризм, сельская местность, туристическая инфраструктура, населенные пункты, сельскохозяйственные угодья, крестьянское (фермерское) хозяйство.

 

Rural tourism is a new institution in tourism activities. The article considers the concept of rural tourism in the regulatory and legal meaning and in the systemic relationship with the corresponding norms of constitutional, labor, land and civil legislation. The analysis results in comments on gaps and other shortcomings in regulation and proposes measures to further improve the institution of rural tourism.

 

Key words: rural tourism, countryside, tourist infrastructure, Settlements, Farmland, peasant (farm) enterprise.

 

Дефиниция понятия "сельский туризм" закреплена в Федеральном законе от 2 июля 2021 г. N 318-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" и статью 7 Федерального закона "О развитии сельского хозяйства", включившем его в Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "О туризме").

Специфичность анализируемых отношений выступает побудительным мотивом к их рассмотрению с позиций доктринального осмысления с учетом формируемой правоприменительной практики. В литературе мнение о необходимости закрепления данного института в качестве самостоятельного, с отдельным нормативным правовым актом, не является новостью. Убедительно данная точка зрения представлена в работе Т.А. Астахова, А.С. Вражнова и С.Л. Никоновича <1>. При этом в иных сферах знаний также данному вопросу уделяется значительное внимание. Так, И.Д. Шахраманян и А.В. Трухачев в своей работе указывают, что сельский туризм - это деятельность, должная к реализации исключительно сельхозтоваропроизводителями <2>.

--------------------------------

<1> Астахов Т.А., Вражнов А.С., Никонович С.Л. Правовая основа агротуризма в Российской Федерации // Туризм: право и экономика. 2020. N 1. С. 3 - 5.

<2> Шахраманян И.Д., Трухачев А.В. Теоретические аспекты развития сельского туризма в России // Сервис в России и за рубежом. 2021. Т. 15. N 5. С. 25 - 36.

 

Как правоотношение сельский туризм позволяет определить субъектный состав. Одной из его сторон обязательно выступает сельскохозяйственный товаропроизводитель. Другая предполагаемая сторона - турист, под которым понимается определенное в абз. 10 ст. 1 Федерального закона "О туризме" лицо. Исходя из содержания данного Закона, предмет сельского туризма - это посещение сельской местности и/или малых городов, население которых не превышает 30 тысяч человек.

Таким образом, субъектный состав рассматриваемого отношения имеет совершенно определенный характер, а относительно предмета такое утверждение не представляется очевидным. Сельскохозяйственные товаропроизводители, согласно статье 3 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства", - это хозяйствующие субъекты, чья доля доходов от реализации сельскохозяйственной продукции в календарном году превышает 70%. К кругу хозяйствующих субъектов причислены и граждане, занимающиеся ведением личного подсобного хозяйства; являющиеся членами сельскохозяйственного потребкооператива и/или крестьянского (фермерского) хозяйства. Таким образом, сельскохозяйственным товаропроизводителем может выступать как физическое лицо, так и юридическое лицо и индивидуальный предприниматель. Следовательно, все они могут быть стороной отношения по сельскому туризму.

Вторая сторона отношений сельского туризма - это собственно турист. Этимология значения термина имеет предысторию, и формирование его смысловой определенности следует отнести к Римской конференции ООН 1963 г., одним из результатов которой стала формулировка содержания определений трех субъектов сферы туризма - "временный посетитель", "турист" и "экскурсант" <3>. Так, временный посетитель - это лицо, посещающее иное, нежели его постоянное жительство, место по любой, за исключением вознаграждаемой профессиональной деятельности, причине. Экскурсантом считается лицо, посещающее локацию, не являющуюся местом его жительства, в течение периода времени, составляющего менее 24 часов. Соответственно, турист - лицо, посещающее иное, помимо проживания, место в течение периода времени более 24 часов, но менее 6 месяцев и не ведущее в этот срок оплачиваемую профессиональную деятельность. Такое понимание субъектного состава в целом стало распространенным, и именно оно в качестве основы имплементировано в отечественное регулирование туристических отношений. Отметим, что И.Е. Отческий посредством построения силлогизма убедительно заключает, что туристом может быть исключительно физическое лицо <4>. Е.В. Токарева и Е.Н. Антамошкина на примере конкретной программы тура по Среднеахтубинскому району полагают, что сельский туризм должен иметь более четкую целевую аудиторию, в которую входят школьники, семьи с детьми, субъекты аграрного бизнеса, заинтересованные в изучении передового опыта организации аграрного производства <5>.

--------------------------------

<3> Конференция ООН по международному туризму и путешествиям. Развитие туризма (общая резолюция). Рим, Италия, 21 августа - 5 сентября 1963 г. // Международный туризм: правовые акты / Сост. Н.И. Волошин. М.: Финансы и статистика, 2000. С. 175 - 179.

<4> Отческий И.Е. Защита прав потребителей в обязательствах по возмездному оказанию туристских услуг: Монография. М.: Юстицинформ, 2017. 264 с.

<5> Токарева Е.В., Антамошкина Е.Н. Агропромышленный туризм как перспективное направление развития сельских территорий в регионах России // Туризм: право и экономика. 2022. N 1. С. 18 - 21.

 

Имманентным свойством лица - сельскохозяйственного туриста, акцентированным в определении сельскохозяйственного туризма, является невозможность получения профессионального вознаграждения в посещаемом месте из местного источника. Таким образом, сельский турист может участвовать в сельскохозяйственном труде и производстве продукции, но не может извлекать из этого материальную выгоду. Пока нет утвердившегося понимания этого рода деятельности, и в различных местах сельского туризма разнообразные виды трудового соучастия в сельхозпроизводстве включаются в туристическую программу как развлекательный элемент. Так, большую популярность в настоящее время обрели винодельческие предприятия и хозяйства, расположенные в виноградо-винодельческих терруарах, при посещении которых в сезон предлагается участие в физическом (не машинном) отжиме виноградного сока. Разумеется, с последующей дегустацией полученного сока и не только. Аналогичные инклюзивные возможности предоставляют также сыроварни. Соучастие в трансформации одного физически привлекательного продукта (винограда) в иное агрегатное состояние бесспорно завораживает, и предполагается, что это само по себе и является вознаграждением за приложенный труд.

Между тем взаимосвязанные корреспондирующим смысловым единством положения ч. 3 ст. 37 и ч. 5 ст. 75 Конституции Российской Федерации закрепляют обязательность вознаграждения за труд, которое не может быть ниже величины прожиточного минимума трудоспособного населения в целом по Российской Федерации.

Таким образом, услуга в сельском туризме инклюзивного труда сельского туриста подлежит задвоенной оплате. Сам турист оплачивает ее как услугу по развлечению, но его труд, приложенный в ходе сельского туристического мероприятия, также подлежит оплате. На наш взгляд, именно такое положение и характеризуется оборотом Федерального закона "О туризме" о неизвлечении материальной выгоды туристом, но презюмируемо являющегося конституционным и, следовательно, полагающим вознаграждение труда.

Законом определена территория предоставления сельского туризма - "сельская местность" и через запятую "малые города с численностью до тридцати тысяч человек". Законодательство Российской Федерации не раскрывает нормативно-правового содержания понятия "сельская местность", причем даже для целей регулирования трудовых отношений, в которых работникам в сельской местности предоставляются дополнительные льготы и гарантии. При этом в качестве ненормативного определения получило распространение определение сельской местности, данное в Стратегии устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 г., утвержденной Распоряжением Правительства России от 2 февраля 2015 г. N 151-р. Исходя из указанного документа, сельской местностью следует считать совокупность сельских населенных пунктов. Однако при этом в Стратегии упоминаются и сельские территории как территории сельских поселений и межселенные территории (территории, находящиеся вне границ поселений).

Очевидно, что для целей сельскохозяйственного туризма понимание сельской местности исключительно как территории в границах населенных пунктов (как сельских, так и малых городов) не соответствует его природе, поскольку сельхозпроизводство может осуществляться в основном на землях сельхозназначения. И лишь в качестве исключения - на землях населенных пунктов и промышленности. Деление земель по целевому назначению, закрепленное в ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), представляет собой, по существу, советское законодательное наследие, чье предназначение заключалось в удобстве управления единым земельным фондом, находившемся в собственности у единственного лица - государства. Конституция России выделила землю в качестве самостоятельного природного ресурса тем обстоятельством, что закрепила многообразие форм собственности на нее, допустив наряду с государственной муниципальную, частную и (пока загадочные) иные формы собственности (ч. 2 ст. 8). Рыночные условия хозяйствования сформировали иной инструмент публичного управления земельным ресурсом: это установление его вида разрешенного использования. Поэтому в настоящее время в правовом режиме земель имеют место два находящихся в единстве и противоборстве инструмента: целевое назначение и вид разрешенного использования. По смыслу регулирования понятие "сельская местность" для туристических целей должно распространяться не только на земли сельскохозяйственного назначения с товарным производством (в том числе и для личного потребления), но и на земли населенных пунктов с расположенными на них предприятиями по производству и переработке сельхозпродукции. Правовая неопределенность в данном предмете поощряет региональное нормотворчество, которое, не ища легких путей, может формировать и новые правовые сущности. Так, например, Постановление Правительства Пермского края от 10 июля 2024 г. N 461-п наряду с определением сельской территории, аналогичным тому, что дано в Стратегии устойчивого развития сельских территорий, дает и определение термину "сельская агломерация", под которым подразумевает примыкающие друг к другу сельские территории и граничащие с сельскими территориями поселки городского типа и (или) малые города с населением до тридцати тысяч человек. Фактически в данной дефиниции передана суть территории, для которой закреплен институт сельского туризма. Однако в отечественном законодательстве термин "агломерация" является гораздо более неопределенным, нежели "сельские территории". На наш взгляд, идеальная ситуация для использования меткой идиомы о шиле и мыле.

Другой, по нашему мнению, более удачный пример регионального нормотворчества, формирующего большую определенность предмета сельского туризма, - это Закон Республики Алтай от 5 декабря 2008 г. N 121-РЗ "О туризме в Республике Алтай", определяющий сельский (зеленый) туризм как организацию отдыха туристов в сельских населенных пунктах на основе договора найма жилого помещения, находящегося в собственности граждан, общая площадь спальных помещений которых не превышает 100 кв. метров. На сегодняшний день определение утратило силу.

Изложенное означает необходимость совершенствования понимания сельского туризма в части установления его территориальной определенности. С позиции устойчивости развития территории на этом акцентируют внимание Д.В. Тропина и Д.Г. Сергеев <6>.

--------------------------------

<6> Тропина Д.В., Сергеев Д.Г. Проблемы правового регулирования сельского туризма в контексте устойчивого развития сельских территорий // Сельское хозяйство. 2022. N 2. С. 42 - 51.

 

Однако нельзя не отметить, что в соответствии с новациями регулирования деятельности крестьянских (фермерских) хозяйств, закрепленными Федеральным законом от 2 июля 2021 г. N 299-ФЗ, КФХ как субъекту разрешено возводить жилой дом на сельхозугодьях. При этом крестьянское (фермерское) хозяйство, как отмечено выше, является субъектом отношений по сельскому туризму, и на него распространяет свое действие Приказ Министерства экономического развития РФ от 11 ноября 2022 г. N 617 о требованиях к размещению туристов, в котором, вопреки ожиданию, при его подготовке не закреплен запрет на использование в качестве средств размещения туристов жилых помещений <7>. Проще говоря, туристы вполне могут быть размещены в жилом доме фермера, который, в свою очередь, вполне может находиться на сельскохозяйственных угодьях. Однако не стоит забывать, что, исходя из п. 1 ст. 79 ЗК РФ, сельхозугодья в составе земель сельхозназначения - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими) - особо охраняемы и приоритетны в использовании.

--------------------------------

<7> Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2021 г. "Об утверждении требований к средствам размещения, используемым для осуществления деятельности по оказанию услуг в сфере сельского туризма в сельской местности".

 

Кроме того, для сельхозугодий установлен особый правовой режим, свою позицию о котором на основе системного анализа законодательства Российской Федерации сформулировал Верховный Суд России, приведя ее в ответе на вопрос 5 в Обзоре судебной практики ВС РФ за 4-й квартал 2013 г. Цель данного правового режима - охрана указанных земель и недопущение их застройки (даже в целях использования в сельскохозяйственной деятельности) и выведения из сельскохозяйственного оборота.

В современной доктринальной классификации объектов земельных отношений территория все чаще выступает самостоятельно определяемым объектом <8>, но данное обстоятельство не препятствует нормативно-правовому наделению территории самостоятельной субъектностью <9>.

--------------------------------

<8> Мельников Н.Н. Объекты земельных правоотношений: Монография. М.: ИНФРА-М, 2024. С. 58.

<9> Майборода В.А. Федеральная территория как новый субъект права: теоретико-правовое исследование: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2023. С. 10.

 

Ведь согласимся, что осуществление деятельности сельского туризма фактически невозможно без туристической инфраструктуры, а размещение туристов - лишь один из ее элементов. Иные элементы инфраструктуры сельского туризма (помимо размещения) вообще не являются предметом регулирования каким-либо актом; ее формирование, эксплуатация и обеспечение безопасности эксплуатации фактически находятся в сфере компетенции сельскохозяйственного товаропроизводителя, чьим приоритетным направлением деятельности должно являться все-таки сельскохозяйственное производство, а не туризм. Так, в Письме Департамента ветеринарии Министерства сельского хозяйства РФ от 6 марта 2023 г. N 25/448 анализируется положение применения к животноводческим фермам статуса зоопарка. При разрешении вопроса о возможности использования фермы в качестве зоопарка названный Департамент отмечает, что "...основным видом деятельности сельхозтоваропроизводителей является именно производство сельскохозяйственной продукции", а демонстрация может осуществляться в качестве дополнительного вида деятельности.

Поэтому достаточно плохо выглядит бездействие уполномоченного органа публичной власти, не реализующего полномочие абз. 48 ст. 3.1 Федерального закона "О туризме" об установлении требований к оказанию услуг в сфере сельского туризма.

В связи с вышесказанным следует подчеркнуть, что оказание услуг в сфере сельского туризма должно быть системно взаимосвязано с объектами его инфраструктуры, безопасная эксплуатация которых должна составлять приоритетную доминанту в деятельности уполномоченного органа публичной власти. На данный период, исходя из п. 2 ст. 98 ЗК РФ, у нас имеется лишь перечень объектов, состав которых допускается к размещению на рекреационных землях из состава земель особо охраняемых территорий и объектов. Норма о включении территорий сельского туризма в состав земель рекреационного назначения как инструмент определения состава туристической инфраструктуры предстает наиболее простым решением поднятой проблемы.

Резюмируя изложенное, следует заключить, что институт сельского туризма нуждается в дальнейшем совершенствовании регулирования новых и очень специфичных отношений. Если под сельским туризмом понимать действительное пребывание туриста в месте сельскохозяйственного производства (переработки) более 24 часов, а не забаву по рассматриванию страуса на страусиной ферме, то, во-первых, необходимо принятие акта о вознаграждении сельского туриста за инклюзивный труд в сельскохозяйственном производстве; во-вторых, придание правовой определенности составу сельской местности, отсутствие чего предполагает недопустимую возможность нахождения (пребывания) сельских туристов на сельскохозяйственных угодьях; в-третьих, обеспечение безопасности сельских туристов означает необходимость нормативно-правовой фиксации требований, предъявляемых к услугам, которые оказываются в сфере сельского туризма; в-четвертых, состав инфраструктуры сельского туризма может быть определен путем распространения действия нормы о землях рекреационного назначения на территории сельского туризма.