Москва
+7-929-527-81-33
Вологда
+7-921-234-45-78
Вопрос юристу онлайн Юридическая компания ЛЕГАС Вконтакте

Правовое обеспечение развития туризма и туристской деятельности в городе Севастополе

Обновлено 30.01.2025 14:26

 

Статья посвящена рассмотрению содержания и актуальных проблем правового обеспечения развития туризма и туристской деятельности в городе Севастополе. Установлено соотношение между нормами федерального и регионального законодательства о туризме и туристской деятельности, проанализированы ключевые категории и понятия, применяемые в специальных законах. Определены приоритетные направления развития туризма в городе Севастополе, рассмотрена правоприменительная практика деятельности органов публичной власти по их реализации. Сформулированы авторские предложения по внесению изменений в Закон города Севастополя о туризме и туристской деятельности, направленные на повышение качества и эффективности профильного правового регулирования. Выделены законодательные пробелы, заполнение которых поспособствует совершенствованию институционального взаимодействия субъектов государственного управления в сфере развития туризма и туристской деятельности, модель которого может быть предложена в качестве типовой для городов федерального значения.

 

Ключевые слова: город федерального значения, Севастополь, туризм, социально-экономическое развитие, отдых, туристская деятельность.

 

The article is devoted to the consideration of the content and current problems of legal support for the development of tourism and tourism activities in the city of Sevastopol. The relationship between the norms of federal and regional legislation on tourism and tourism activities has been established, the key categories and concepts used in special laws have been analyzed. The priority directions for the development of tourism in the city of Sevastopol have been identified, and the law enforcement practice of the activities of public authorities in their implementation has been reviewed. Author's proposals have been formulated to amend the Law of the city of Sevastopol on tourism and tourism activities, aimed at improving the quality and efficiency of relevant legal regulation. Legislative gaps are identified, the filling of which will contribute to improving the institutional interaction of government entities in the field of tourism development and tourism activities, the model of which can be proposed as a model for cities of federal significance.

 

Key words: city of federal significance, Sevastopol, tourism, socio-economic development, recreation, tourism activities.

 

Развитие туризма и туристской деятельности в городе федерального значения Севастополе является одним из ключевых направлений его социально-экономического развития, учитывая географическое расположение, климатические условия и наличие полноценной инфраструктуры для материально-организационного обеспечения указанной сферы.

Важнейшее значение качественного и эффективного правового регулирования туристской деятельности подчеркивается и стратегическими документами, утвержденными законами города Севастополя. Так, Закон города Севастополя от 21 июля 2017 г. N 357-ЗС "Об утверждении Стратегии социально-экономического развития города Севастополя до 2030 г." <1> приложением, к которому выступает непосредственно сама Стратегия, обозначает такие имеющие отношение к туризму стратегические задачи, как: формирование центра военно-исторического, спортивного, яхтенного и других видов туризма, а также развитие курортно-санаторного потенциала города (таблица 18 в Стратегии).

--------------------------------

<1> Закон города Севастополя от 21 июля 2017 г. N 357-ЗС "Об утверждении Стратегии социально-экономического развития города Севастополя до 2030 г.".

 

В свою очередь, Закон города Севастополя от 4 апреля 2017 г. N 333-ЗС "О туризме и туристской деятельности в городе Севастополе" <2> (далее - Закон) представляет собой основной законодательный источник специального правового регулирования сферы туризма на уровне субъекта Федерации, принятый на основе Федерального закона от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 132-ФЗ) <3>.

--------------------------------

<2> Закон города Севастополя от 4 апреля 2017 г. N 333-ЗС "О туризме и туристской деятельности в городе Севастополе".

<3> Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации".

 

Анализируемый Закон в целях создания благоприятных условий для развития туризма в городе Севастополе устанавливает основы и определяет принципы правового регулирования туристской деятельности в городе Севастополе, определяет приоритетные направления развития рынка туристских услуг и направлен на реализацию прав граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства на отдых, доступ к культурным ценностям и иных прав при совершении путешествий <4>.

--------------------------------

<4> Лазицкая Н.Ф., Гнатив Н.А. Процесс развития туризма в городе федерального значения Севастополе как в отдельном субъекте Российской Федерации // Приоритетные направления и проблемы развития внутреннего и международного туризма: Материалы VII Международной научно-практической конференции (пгт. Форос, Ялта, Республика Крым, 13 - 14 мая 2022 г.): Сборник научных статей / Члены ред. кол.: Э.Э. Ибрагимов, И.М. Яковенко, А.Ю. Микитинец [и др.]. Симферополь: Типография "Ариал", 2022. С. 16.

 

Статья 1 определяет содержание основных понятий, используемых в Законе, что представляет собой вполне обоснованный подход к системной конструкции нормативных правовых актов, оказывающий положительное воздействие на практику правоприменения в соответствующей предметной области общественных отношений.

В качестве еще одной положительной характеристики качества Закона следует отметить, что установленные ст. 1 понятия не дублируются с понятиями, определяемыми аналогичной по содержанию дефинитивной ст. 1 Закона N 132-ФЗ. Например, понятие "туризм", достаточно подробно раскрываемое в Федеральном законе вместе с детализацией его видов (внутренний, выездной, въездной, международный, социальный, сельский, детский) отсутствует в Законе города Севастополя. В качестве другого примера можно привести понятие "экскурсия", которое определено в городском Законе, но отсутствует в Федеральном законе (при том, что в Федеральном законе определены производные понятия "экскурсовод (гид)" и "экскурсант", обозначающие участников правовых отношений, возникающих в связи с проведением экскурсии).

Применение дефинитивных установлений в Законе города субсидиарно относительно положений Федерального закона прямо установлено ч. 2 ст. 1, согласно которой понятия, отсутствующие в Законе, применяются в смысле, предусмотренном ст. 1 Федерального закона.

В то же время нормы-дефиниции, определяемые ст. 1 Закона, в своих формулировках в большей части относятся именно к туризму и туристской деятельности в четкой территориальной привязке к городу Севастополю, что также представляется вполне правильным и логичным, поскольку правовое регулирование и правоприменительная практика таким образом изначально концентрируются именно на проблемах и перспективах отраслевого развития в конкретном субъекте Федерации. К таким понятиям относятся следующие: "туристская индустрия города Севастополя"; "субъекты туристской индустрии города Севастополя"; "объекты туристской индустрии города Севастополя"; "туристские ресурсы города Севастополя"; "туристский реестр города Севастополя"; "единая система обеспечения туристской информацией города Севастополя"; "туристский информационный центр города Севастополя".

Еще три присутствующих в ст. 1 понятия ("экскурсия", "туристский маршрут", "паспорт туристских ресурсов") не содержат отсылки к городу Севастополю. На наш взгляд, с точки зрения конкретизации территориальных пределов правового регулирования и совершенствования законодательной техники как факторов воздействия на эффективность практического правоприменения было бы правильно дополнить указанные понятия такой отсылкой, изложив их следующим образом: "экскурсия в городе Севастополе", "туристский маршрут в городе Севастополе", "паспорт туристских ресурсов в городе Севастополе", что унифицировало бы все дефинитивные определения, обозначаемые в Законе, и связало бы их между собой однозначной привязкой к субъекту законотворчества.

Законом города Севастополя проводится достаточно высокая детализация принципов регулирования туризма и туристской деятельности (в отличие от аналогичной нормы Федерального закона, сформулированной законодателем в достаточно общем, в некотором смысле - рамочном, виде), а также целей и способов государственного регулирования туризма и туристской деятельности <5>.

--------------------------------

<5> Тарасенко А.В. Особенности развития туризма в городе Севастополе // Евразийское научное объединение. 2019. N 7-4. С. 312.

 

Федеральный закон при этом еще предусматривает и такой предмет, как "приоритетные направления", не выделяемый терминологически в качестве самостоятельного структурного элемента в Законе, но определение таких направлений, в свою очередь, называется среди путей осуществления государственного регулирования в п. 1 ч. 2 ст. 4. Как представляется, приоритетные направления регулирования туризма и туристской деятельности в городе Севастополе, таким образом, должны определяться либо специальными законами, либо подзаконными нормативными правовыми актами, в то время как в Федеральном законе такие направления названы изначально (ст. 4).

В данном случае, на наш взгляд, специальное правовое регулирование приоритетных направлений в законодательстве города федерального значения Севастополя должно обязательно содержать те приоритетные направления, которые напрямую обозначены в Федеральном законе, но в то же время может расширять и дополнять (но не уменьшать и не ухудшать) этот перечень с учетом климатических, культурных, военно-исторических, сезонных и прочих фактических особенностей туризма и туристской деятельности в конкретном регионе.

С другой стороны, как представляется, определенные положительные стороны имеет вариант включения конкретных приоритетных направлений государственного регулирования в текст Закона, но без дублирования установленных на федеральном уровне, а исключительно с дополнением и расширением перечня направлений.

В законодательстве города Севастополя, на наш взгляд, дополнительные приоритетные направления отображены в уже обозначенной выше Стратегии социально-экономического развития города Севастополя до 2030 г., которая относит к стратегическим (а стало быть - и приоритетным) направлениям развития формирование центра военно-исторического, спортивного, яхтенного и других видов туризма, а также развитие курортно-санаторного потенциала города, что следует рассматривать, безусловно, субсидиарно по отношению к федеральному перечню, установленному ст. 4 Федерального закона, содержащему в качестве приоритетных направлений отраслевого государственного регулирования поддержку и развитие внутреннего туризма, въездного туризма, социального туризма, сельского туризма, детского туризма и самодеятельного туризма, что также должно относиться к первоочередным задачам органов государственной власти субъекта Федерации вместе с дополнительными направлениями, целенаправленно обозначенными в законодательстве субъекта.

Необходимо отметить, что подобное выделение дополнительных приоритетных направлений в законодательстве имеет положительное воздействие на процесс правоприменения и практику осуществления государственного управления в городе федерального значения Севастополе.

Так, по сообщениям СМИ, пять стратегических проектов планируются и реализуются в Севастополе в соответствии со стратегическими направлениями социально-экономического развития в части туризма и рекреации. К ним отнесены: рекреационный кластер на Северной стороне (в рамках приоритетного направления "развитие курортно-санаторного потенциала города"), "Терруар - Винная дорога" ("формирование центра других видов туризма"), парк живой истории "Федюхины высоты" ("формирование центра военно-исторического туризма"), Большая Севастопольская тропа ("формирование центра спортивного и других видов туризма") и яхтенная марина в Балаклаве ("формирование центра яхтенного туризма") <6>.

--------------------------------

<6> Пять крупных туристических проектов названы в Севастополе приоритетными.

 

Таким образом, в стратегических проектах пропорционально находят прямое отражение и практическую реализацию все приоритетные направления развития туризма и туристской деятельности, предусмотренные Стратегией социально-экономического развития, а нормативной правовой основой осуществления указанных проектов в качестве источника специального правового регулирования выступает анализируемый Закон <7>.

--------------------------------

<7> Каширина Е.С., Журавлева И.В., Шабалина Н.В. Тенденции развития туристского рынка города Севастополя // Ученые записки Крымского федерального университета имени В.И. Вернадского. География. Геология. 2020. Т. 6. N 3. С. 96.

 

Статья 5 Закона определяет полномочия органов государственной власти города Севастополя в сфере туризма и туристской деятельности, формируя таким образом институциональную систему управления сферой туризма на уровне субъекта Федерации, а также разграничивая полномочия Законодательного Собрания, Правительства и уполномоченного органа исполнительной власти специальной компетенции.

Анализируя полномочия Законодательного Собрания, закрепленные в ч. 1 ст. 5, следует выделить два основных направления, имманентно присущие классическому представительному органу народовластия, - законотворчество и контроль. При этом одним из методов эффективного контроля является мониторинг правоприменительной практики по результатам применения законов города, систематически осуществляемый Законодательным Собранием города Севастополя, что позволяет подготовить полезные изменения и дополнения в действующее законодательство с целью его планового усовершенствования <8>.

--------------------------------

<8> Белякова А.В. Правовой мониторинг в Российской Федерации на современном этапе // Правовой мониторинг. 2022. N 1. С. 48.

 

Следующая группа полномочий относится к компетенции Правительства города Севастополя (ч. 2 ст. 5).

В частности, в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 5 Закона к полномочиям Правительства относится определение основных задач и приоритетных направлений развития туризма и туристской деятельности в городе Севастополе, т.е., как следует из указанного положения, дополнительные приоритетные направления, отображающие городскую специфику, могут приниматься не только законом, включая утверждающие стратегические программы развития, но и подзаконными нормативными правовыми актами.

Важнейшим полномочием Правительства, обеспечивающим взаимодействие всей системы органов публичной власти в сфере развития туризма и туристской деятельности, в том числе по вопросам определения организационно-правовых основ государственной поддержки, является предусмотренное п. 14 ч. 2 ст. 5 создание Координационного совета по развитию туризма и туристской деятельности в городе Севастополе, а также утверждение положения о его функционировании.

Такое положение было утверждено Постановлением Правительства города Севастополя от 6 июля 2017 г. N 502-ПП "О создании Координационного совета по развитию туризма и туристской деятельности в городе Севастополе" <9>.

--------------------------------

<9> Постановление Правительства города Севастополя от 6 июля 2017 г. N 502-ПП "О создании Координационного совета по развитию туризма и туристской деятельности в городе Севастополе".

 

В соответствии с п. 5 Постановления координацию и контроль деятельности по созданию благоприятных условий для развития туризма в городе Севастополе осуществляет Губернатор - Председатель Правительства Севастополя. В то же время в Законе N 333-ЗС полномочия Губернатора не вынесены в отдельную статью и, таким образом, законодательно не урегулированы, в отличие от целого ряда других профильных законов города, разделяющих полномочия Правительства и Губернатора в осуществлении государственной исполнительной власти в городе Севастополе. На наш взгляд, было бы целесообразно выделить полномочия Губернатора в отдельную часть статьи 5 с обозначением координирующей и руководящей роли Губернатора в развитии туризма и туристской деятельности и при этом сформулировать полномочие относительно руководства приоритетными направлениями развития, отчего уровень контроля и общая эффективность реализации туристических и рекреационных проектов значительно бы повысились.

Если анализировать непосредственно эффективность работы Координационного совета по развитию туризма и туристской деятельности в городе Севастополе и его участие в формировании надлежащего правоприменения, следует отметить активность и полезный вклад указанной институции в формирование Севастополя как многопрофильного туристического центра.

Так, 7 марта 2024 г. в формате видео-конференц-связи состоялось очередное заседание совета, на котором обсуждались следующие актуальные вопросы развития туризма в Севастополе: грантовая поддержка общественных и предпринимательских инициатив, направленных на развитие внутреннего и въездного туризма; взаимодействие гостиниц с туроператорами по реализации туристического продукта, в том числе ценовая политика <10>.

--------------------------------

<10> Мария Литовко: В формате ВКС провели первое в 2024 г. заседание Координационного совета по развитию туризма и туристской деятельности в Севастополе.

 

Отдельно были обсуждены актуальность законодательного закрепления правового статуса гостевых домов и законопроект N 409713-8 "О проведении эксперимента по предоставлению гостиничных услуг в гостевых домах".

Кроме того, исполняющая обязанности начальника Управления туризма города Севастополя рассказала о планах работы Управления на 2024 г. и проинформировала о текущей ситуации в городе в сфере туризма, что также способствует эффективному планированию мероприятий и формулированию потенциальных новых стратегических проектов.

Следует отметить, что Закон определяет и полномочия уполномоченного органа в сфере туризма и туристской деятельности, которым является Управление туризма города Севастополя (ч. 3 ст. 5).

В то же время ст. 6 Закона сформулирована как "права органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований города Севастополя в сфере туризма и туристской деятельности в городе Севастополе". Такая формулировка представляется не совсем правильной и, на наш взгляд, нуждается в корректировке, поскольку правоприменительные органы публичной власти, к которым, безусловно, относятся и органы местного самоуправления внутригородских муниципальных образований, обладают полномочиями, а не правами, поскольку правами, в соответствии с правовой теорией, пользуются частные лица по своему усмотрению, а субъекты правоприменения применяют правовые нормы для обеспечения субъективных прав в силу их установленной действующим законодательством институциональной компетенции. Кроме того, было бы целесообразно и логично перенести полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в ст. 5 в качестве дополнительной ее части, исходя из конституционного положения о том, что "органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории" (ч. 3 ст. 132 Конституции РФ).

Необходимо отметить, что целый ряд положений Закона направлен на обеспечение функционирования эффективной модели государственной поддержки сферы туризма в городе Севастополе.

При этом, например, ст. 7 "Государственная поддержка субъектов туристской индустрии города Севастополя" может быть расширена целым рядом способов и мер поддержки, а не исчерпываться исключительно предоставлением налоговых льгот и реализацией государственных программ города Севастополя в сфере развития туризма и туристской деятельности в городе Севастополе. На наш взгляд, среди прочих возможных способов государственной поддержки можно предусмотреть такие, как бесплатная информационная поддержка городскими ресурсами, внедрение системы премиальной сертификации объектов туристской индустрии, включение субъектов туристской деятельности в единые туристические маршруты с обеспечением безопасности и комфорта и другие возможные механизмы.

В целом, как представляется, Закон N 333-ЗС создает благоприятные условия для развития туристской индустрии в городе федерального значения Севастополе, устанавливает нормативные правовые основы туризма и туристской деятельности, дополняет профильное федеральное законодательство, но вместе с тем нуждается в целом ряде изменений и дополнений, направленных на повышение его качества и последующее увеличение эффективности осуществляемой на его базе правоприменительной деятельности уполномоченных органов публичной власти.