О проблемах правового регулирования и реализации требования прокурора о принятии мер по ограничению доступа к информационному ресурсу, предусмотренного ч. 1 ст. 15.3 Федерального закона от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о
Автором исследуются отдельные аспекты требования прокурора как акта прокурорского реагирования, его структура, содержание, регламентированность законом сроков и порядка его реализации, проблемы полномочий прокуроров, Роскомнадзора и его территориальных органов по исполнению предписаний прокурора, изложенных в требовании. Предлагаются пути и способы решения рассмотренных проблем.
Ключевые слова: проблемы правового регулирования, акты прокурорского реагирования, Роскомнадзор, требование прокурора о принятии мер по ограничению доступа или запрете распространения информации в сети Интернет, полномочия прокурора, полномочия Роскомнадзора и его территориальных подразделений.
The author examines certain aspects of the prosecutor's request as an act of prosecutorial response, its structure, content, the time limits and procedure for its implementation regulated by law. The analysis is also given on issues of prosecutors' powers, Roskomnadzor and its territorial bodies' powers to execute prosecutor's orders set out in the request. The ways and means of solving the considered issues are proposed.
Key words: issues of legal regulation, acts of prosecutorial response, Roskomnadzor, prosecutor's request to take measures to restrict access or prohibit the dissemination of information on the Internet, prosecutor's powers, Roskomnadzor and its territorial divisions' powers.
Информационно-телекоммуникационные технологии являются современным позитивным, социальным продуктом, применение которого обусловлено прогрессивным изобретением человечества в сфере цифровизации. Однако при определенных условиях в нем проявляется разрушительное свойство, сублимирующее посредством применения данных технологий возможность дешево и быстро распространять огромному кругу лиц, пользующихся сетью Интернет, массу противоправной информации, способной не только негативно воздействовать на большое число пользователей Сети, нарушая конституционные права и свободы человека, но и дестабилизировать обстановку в государстве в целом.
Необходимость в оперативном и результативном способе реагирования государства на выявленные нарушения закона в сети Интернет в виде распространения информации, которая не должна находиться в данном источнике, существующие проблемы релевантного судебного механизма, надежно обеспечивающего установленную законом защиту частной жизни граждан от распространения информации, запрещенной в сети Интернет <1>, послужили основанием для введения законодателем в 2018 г. такого правового средства, как требование прокурора о принятии мер по ограничению доступа к информации, распространяемой с нарушением закона, в рамках Федерального закона от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (далее - Закон N 149-ФЗ).
--------------------------------
<1> Подробнее об этом см.: Бывальцева С.Г., Макарова Н.Г. Особенности рассмотрения заявления прокурора о признании информации, распространяемой посредством сети Интернет, запрещенной к распространению // Законность. 2018. N 10.
Как показывает практика, данное требование прокурора является наиболее результативным внесудебным способом ограничения и запрещения распространения информации в сети Интернет. При этом указанный способ интегрирует многие проблемные аспекты правообеспечительной деятельности органов прокуратуры и Роскомнадзора, требующие определенного внимания.
Одна из проблем реализации требования прокурора детерминирована закрепленным в законе сложным алгоритмом действий прокурора, сопряженных с порядком его подготовки и применения, что негативно отражается на оперативности использования требования и подлежит изменению.
Так, А.Х. Валеев отмечает, что одной из основных проблем борьбы с проявлениями экстремизма в сети Интернет является проблема отсутствия надлежащего законодательного регулирования отношений, возникающих в связи с использованием сети Интернет <2>.
--------------------------------
<2> Валеев А.Х. Борьба с проявлением экстремизма в сети Интернет // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. 2011. N 6.
При этом следует отметить, что государством разработан механизм, детерминирующий полномочия и правовые средства компетентных органов и должностных лиц, направленные на противодействие негативным сторонам обозначенного социального явления и закрепленные в правовых нормах федерального законодательства, которые определяют государственные органы, обладающие конкретным инструментарием такого противодействия. Важнейшим среди них является прокуратура Российской Федерации.
Правовые основы прокурорской деятельности, обеспечивающей исполнение законов в сети Интернет, закреплены в Законе N 149-ФЗ. Статья 15.3 предусматривает конкретный порядок ограничения доступа к информации, распространяемой с нарушением закона. В случае обнаружения в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети Интернет, распространяемой с нарушением закона информации Генеральный прокурор Российской Федерации или его заместители обращаются в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере средств массовой информации, массовых коммуникаций, информационных технологий и связи, с требованием о принятии мер по ограничению доступа к информационным ресурсам, распространяющим такую информацию (ч. 1 ст. 15.3).
Как показывает практика, несмотря на стремление законодателя закрепить в законе данное требование как средство прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона в сети Интернет и достижение позитивных результатов <3>, остаются определенные проблемы правового регулирования и прокурорской практики в данной сфере. При этом реакция государства на нарушения закона в сети Интернет носит далеко не казуальный характер, поскольку указанные нарушения обусловлены существующими проблемами. Положения ст. 15.3 Закона N 149-ФЗ наделяют правом на обращение в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере средств массовой информации, массовых коммуникаций, информационных технологий и связи, с требованием о принятии мер по ограничению доступа к таким информационным ресурсам Генерального прокурора Российской Федерации или его заместителей.
--------------------------------
<3> В 2023 году заблокировали 70 тыс. интернет-ресурсов с фейками о ВС РФ и органах власти.; Краснов сообщил о блокировке в РФ 14 тыс. предлагавших кредиты сайтов за три месяца.
Порядок ограничения доступа к информации, распространяемой с нарушением закона, подробно прописан в Инструкции о порядке рассмотрения уведомлений и заявлений о распространяемой с нарушением закона информации в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети Интернет, утвержденной Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 26.08.2019 N 596 (далее - Инструкция). Предварительное рассмотрение уведомлений, поступивших в прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры, прокуратуры городов, районов, иные территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры, осуществляется этими прокуратурами (п. 3.3 Инструкции).
Поступившие уведомления рассматриваются в определенные сроки. Так, если в прокуратуру поступает уведомление о нахождении запрещенной информации на просторах Интернета, проводится проверка на наличие такой информации на указанном ресурсе. При необходимости оценки информационного материала прокурор вправе пригласить специалиста. После проведения проверочных действий прокуроры городов, районов и приравненные к ним военные и иные специализированные прокуроры обязаны направить материалы проверки прокурорам субъектов Российской Федерации не позднее 10 рабочих дней с момента поступления уведомлений; если имела место экспертиза, то не позднее 3 рабочих дней с момента получения результатов исследования.
На основании полученной информации составляется заключение, которое утверждается прокурором субъекта Российской Федерации, приравненным к нему военным и другим специализированным прокурором либо их заместителями и вместе со всеми документами направляется в Генеральную прокуратуру Российской Федерации не позднее 5 суток с момента поступления информации из нижестоящей прокуратуры (п. 3.6 Инструкции).
В Генеральной прокуратуре Российской Федерации по результатам рассмотрения уведомлений и заключений готовится требование в Роскомнадзор о принятии мер по удалению информации и (или) по ограничению доступа к информационным ресурсам в течение 10 рабочих дней с момента поступления соответствующих материалов, а в случаях, не терпящих отлагательства, - незамедлительно (п. 3.7 Инструкции).
Изучение положений Закона N 149-ФЗ и Инструкции, регулирующих порядок рассмотрения обозначенных уведомлений и заявлений, демонстрирует его иррациональность. Положения закона, по сути, являются рудиментарными, поскольку представляют собой громоздкий, трехэтапный, "волокитный" процесс прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона.
Так, прокуроры, непосредственно выявившие нарушение закона, в соответствии с положениями ст. 15.3 Закона N 149-ФЗ и Инструкции не вправе совершать действия, направленные на пресечение незаконных действий. Прокуроры субъектов Российской Федерации также не наделены таким правом. В их компетенцию входит лишь составление заключения на основании поступивших материалов проверок нижестоящих прокуратур, которое утверждается и направляется в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, где также проводится соответствующая проверка и лишь после этого составляется требование, направляемое в Роскомнадзор для исполнения.
Таким образом, процедура подготовки и реализации данного правового средства прокурора является сложной, затянутой, не соответствует принципу оперативности, противоречит эффективному обеспечению законности в данной сфере, в связи с этим требует соответствующих изменений.
Другая проблема обусловлена необходимостью изменения определенных положений действующего законодательства посредством закрепления в нем норм, расширяющих состав должностных лиц органов прокуратуры, наделенных полномочием применять рассматриваемое требование прокурора. Как уже отмечалось, исключительной компетенцией на применение данного средства прокурорского реагирования в соответствии со ст. 15.3 Закона N 149-ФЗ наделены лишь Генеральный прокурор или его заместители. Прокуроры городов, районов и приравненные к ним военные и иные специализированные прокуроры, а также прокуроры субъектов Российской Федерации не вправе использовать требование как инструмент обеспечения исполнения закона. Их полномочия по реагированию на нарушения закона в данной сфере носят опосредованный, зависимый, т.е. субмиссивный, характер.
Между тем исходя из принципов законности, оперативности и единства прокурорского надзора реагировать на выявленное нарушение закона обязан прокурор любого звена прокурорской системы, непосредственно выявивший нарушение закона, как это делается в подавляющем большинстве случаев. Осуществляя надзорные полномочия, прокурор проводит проверочные действия, как правило, с минимальными временными затратами, установленными законом. Оперативность выявления и устранения нарушений закона, а также результативность есть основополагающие требования, которым обязан следовать каждый прокурор. Отсутствие в законе четкого регулирования полномочий прокуроров по блокированию сайтов и ограничению запрещенной информации является недопустимым контринтуитивным бездействием.
В литературе высказываются аналогичные суждения. Так, А. Якушкин отмечает, что целесообразно наделить правом требования о блокировке интернет-ресурсов большее количество работников прокуратуры (как минимум прокуроров субъектов Российской Федерации), которые напрямую отправляли бы в Роскомнадзор данные требования и тем самым более оперативно противодействовали правонарушениям экстремистской направленности <4>.
--------------------------------
<4> Якушкин А. Деятельность органов прокуратуры по противодействию экстремизму в сети "Интернет": проблемы и пути решения.
Как представляется, наделение правом на применение исследуемого требования лишь Генерального прокурора или его заместителей могло быть обусловлено тем, что Роскомнадзор является федеральным органом исполнительной власти, занимающимся регулированием связи, информационных технологий и СМИ <5>, т.е. объектом, непосредственно поднадзорным Генеральной прокуратуре Российской Федерации. Отсюда и наделение правами по применению данного требования Генерального прокурора Российской Федерации или его заместителей.
--------------------------------
<5> Утв. Постановлением Правительства РФ от 16.03.2009 N 228.
Согласно п. 4 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. Следовательно, несмотря на наличие органов Роскомнадзора, расположенных на конкретных территориях (например, управления Роскомнадзора в субъектах Российской Федерации), полномочиями по ограничению доступа к незаконной информации наделен лишь Роскомнадзор. Но если Роскомнадзор имеет свои территориальные подразделения, почему бы не наделить их руководителей полномочием по устранению нарушений закона в данной сфере в случае, если эти нарушения были установлены органами прокуратуры, обслуживающими территорию, на которой функционирует соответствующий орган Роскомнадзора? Наделение руководителей управлений Роскомнадзора, а также прокуроров такими полномочиями значительно повысит оперативность применения требования прокурора в данной сфере и позитивно отразится на состоянии законности.
Еще одна проблема обусловлена сроками проверки наличия в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети Интернет, незаконной информации.
В настоящее время в информационных ресурсах имеется большое количество быстродействующих платформ, на которых может быть размещена незаконная информация, последняя в кратчайшее время, буквально моментально "разлетается" по Сети, при этом могут создаваться так называемые "зеркала" сайтов.
Совокупность названных в Инструкции сроков проведения проверки 25 суток (10 рабочих дней, 5 суток и 10 рабочих дней), необходимых для подготовки исследуемого требования, посредством которого запрещенная на законодательном уровне информация должна быть удалена, является чрезмерной. Данные сроки следует сократить до минимума. В законе должны превалировать максимально короткие сроки реализации требования прокурора по устранению выявленных нарушений закона.
Наделяя прокуроров городов, районов, прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур правом на применение рассматриваемого требования, важно также определить приемлемые сроки разрешения обращений, содержащих сведения о допущенных нарушениях закона в данной сфере. Исходя из опасности такой информации, следует установить максимально короткие сроки проведения соответствующих проверок и реализации требования прокурора, направляемого в органы Роскомнадзора, о принятии мер по удалению информации и (или) по ограничению доступа к информационным ресурсам. Увеличение сроков, вне всяких сомнений, приведет к негативным последствиям. Следовательно, сроки должны быть ургентными, максимально короткими, но достаточными для проведения качественной проверки и принятия предусмотренных законом мер.
Другая проблема обусловлена критериями отнесения требования прокурора о принятии мер по ограничению доступа к информационному ресурсу к средствам (актам) прокурорского реагирования, поскольку оно не закреплено как отдельное правовое средство или акт реагирования в Федеральном законе от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - закон о прокуратуре).
В литературе имеются различные позиции по данному вопросу.
Например, В.Г. Бессарабов рассматривает правовые средства и полномочия как однозначные и полагает, что правовые средства есть установленные законодательством полномочия прокурора по устранению выявленных нарушений законов, их причин и способствующих им условий, привлечению к ответственности виновных и предупреждению нарушений закона <6>.
--------------------------------
<6> Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор: учебник. М., 2006. С. 206.
Ю.Е. Винокуров и А.Ю. Винокуров относят исследуемое требование к средствам прокурорского реагирования, положив в качестве основного аргумента своего вывода полномочие прокурора. При объяснении понятия "правовые средства" авторы указывают, что это не действия, а прежде всего полномочия прокурора <7>. Именно полномочия с приведенной позиции обусловливают отнесение требования о принятии мер по ограничению доступа к информации к правовым средствам (актам) прокурорского реагирования.
--------------------------------
<7> Винокуров Ю.Е., Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор: учеб. для вузов. 15-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2023. С. 152.
С нашей точки зрения, отнесение требования к актам прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона консенсуально вытекает из теории как полномочий, так и правовых средств прокурора.
Сущность правовых средств, находящихся в арсенале органов прокуратуры, определяет симбиоз двух ключевых факторов: во-первых, их дуалистическая природа как нормативных положений и правоотношений, а также урегулированных данными положениями действий субъектов механизма правового регулирования, во-вторых, функциональная обусловленность и направленность на разрешение определенных задач и достижение целей <8>.
--------------------------------
<8> Ергашев Е.Р. Актуальные проблемы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации: монография. Ижевск: ООО "ПРИНТ", 2023. С. 78.
Важным репрезентативным аспектом обозначенной проблемы является установление критериев исследуемого требования прокурора, дающих возможность отнести его к определенному виду правовых средств прокурорского реагирования. Количество и виды правовых средств прокурорского реагирования обусловлены определенными критериями: функциональной принадлежностью (надзорные, ненадзорные); правовой регламентацией (процессуальные, непроцессуальные); предметом реагирования (на правомерные действия и на неправомерные действия); характером нарушений и возможных нарушений закона (предупредительные, пресекательные, карательные); субъектами, которые вправе применять правовые средства (специфические прокурорские и межведомственные); целевым назначением (основные, сигнализационные).
Исследуемое требование прокурора относится к надзорным, непроцессуальным, пресекательным, специфическим прокурорским, основным средствам реагирования на нарушения закона, т.е. является одним из видов акта прокурорского реагирования <9>.
--------------------------------
<9> Подробнее об этом см.: Прокурорский надзор в Российской Федерации: курс лекций / под ред. Е.Р. Ергашева. Екатеринбург: УрГЮУ, 2024. С. 182.
Будучи актом прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона, рассматриваемое требование прокурора не урегулировано действующим законом о прокуратуре (не урегулированы структура, содержание и архитектоника исследуемого акта, а также порядок, условия и сроки его реализации).
Исследуя указанный аспект, сделаем акцент на следующих особенностях рассматриваемого требования. Во-первых, его императивность. Поскольку при его реализации Роскомнадзор должен обязательно и незамедлительно выполнить предписания прокурора, перейти на указанный интернет-ресурс, удостовериться, что информация находится в свободном доступе или подпадает под иные критерии, предусмотренные Законом N 149-ФЗ, и совершить незамедлительные действия, направленные на ограничение либо удаление нарушающей закон информации. Во-вторых, требование прокурора носит письменный, документально оформленный характер, что отражено в Инструкции. В-третьих, данный акт прокурорского реагирования является верификационным, поскольку применяется лишь в тех случаях, когда прокурор провел надлежащую проверку, убедился в незаконности информации, выложенной в сети Интернет, и уверен в обязательном исполнении поднадзорным объектом его требований.
Изложенные аргументы наглядно демонстрируют наличие оснований для отнесения требования прокурора о принятии мер по ограничению доступа или удалению информации из сети Интернет к актам прокурорского реагирования.
Необходимость детерминирования рассматриваемого акта как важного инструмента обеспечения законности в этой сфере повлияла на решение законодателя закрепить его в правовых нормах как специальное правовое средство прокурорского реагирования. Практика показала его востребованность.
Однако для эффективного имплементирования требования о принятии мер по ограничению доступа к запрещенной информации следует устранить определенные пробелы в действующем законодательстве. Во-первых, дополнить закон о прокуратуре положением, закрепляющим требование как самостоятельный акт прокурорского реагирования. Во-вторых, установить оптимальные сроки проверки органами прокуратуры сведений о наличии в сети Интернет запрещенной к распространению информации и сроки реализации требования прокурора. В-третьих, включить в Закон N 149-ФЗ положения, конвергирующие полномочия территориальных прокуроров, посредством наделения их правом направлять требование в соответствующие территориальные органы Роскомнадзора, а также положения, наделяющие территориальные управления Роскомнадзора полномочиями самостоятельно устранять выявленные прокурором нарушения закона, т.е. совершить незамедлительные действия, направленные на ограничение либо удаление нарушающей закон информации в сети Интернет. Представляется, что внесение перечисленных изменений будет способствовать как повышению эффективности деятельности органов прокуратуры по обеспечению законности в данной сфере, так и укреплению законности в целом.
