Административная деятельность в сфере туризма
Статья посвящена анализу административного законодательства, регулирующего отношения в сфере туризма. Автор использует теорию административного права А.И. Стахова для характеристики административной деятельности в сфере туризма. Исследуются административно-организационные функции органов публичной администрации и их связи с административно-публичными функциями. Законодательство позволяет выделить такие функции, как планирование, учет (ведение реестров, информационных систем), управление публичным имуществом.
Для осуществления административно-публичной деятельности органы публичной администрации реализуют внутри своей системы деятельность, направленную на ее стабильное функционирование, - административно-организационную деятельность. Между собой административно-публичная и административно-организационная деятельность связаны взаимообусловливающими действиями. При этом четкого положения первичных и вторичных отношений в административной деятельности выявить невозможно. В одних случаях первичной будет административно-организационная деятельность, в других - административно-публичная.
Ключевые слова: административное право, административная деятельность, административно-организационная деятельность, административно-публичная деятельность, государственное управление, функции административной деятельности, туризм.
The administrative legislation regulating relations in the field of tourism is analyzed in the article. The author uses the theory of administrative law by A.I. Stakhov to characterize administrative activities in the field of tourism. The author explores the administrative and organizational functions of public administration bodies and their connections with administrative and public functions. The legislation allows us to identify the following functions: planning, accounting (maintaining registers, information systems), management of public property.
In order to carry out administrative and public activities, public administration bodies carry out activities within their system aimed at its stable functioning - administrative and organizational activities. Administrative-public and administrative-organizational activities are linked by mutually reinforcing actions. At the same time, a clear position of primary and secondary relations in administrative activities is not revealed. In some cases, the primary activity will be administrative and organizational, in others it will be administrative and public.
Key words: administrative law, administrative activity, administrative and organizational activity, administrative and public activity, public administration, functions of administrative activity, tourism.
Действующая на современном этапе общественного развития Конституция РФ позволяет делать выводы о становлении системы публичной власти, объединяющей органы исполнительной власти и органы местного самоуправления <1>. Деятельность, осуществляемая органами публичной власти, разнообразна по своему характеру и направленности. В силу регулирования данной деятельности нормами административного права в исследованиях А.И. Стахова она характеризуется как административная и в зависимости от характера различается на административно-публичную и административно-организационную <2>. В рамках административно-публичной деятельности органами публичной администрации реализуются нормы административного и административно-процессуального законодательства в отношении физических и юридических лиц, где целью является достижение баланса публичных и частных интересов. Административно-организационная деятельность осуществляется в системе органов публичной администрации и направлена на ее стабильное функционирование. Она также является правовой по форме и может быть как материальной, так и процессуальной (чаще всего процедурной).
--------------------------------
<1> Официальный интернет-портал правовой информации.
<2> Стахов А.И. Функциональный подход к пониманию современной системы административного права Российской Федерации // Система административного права: Сборник статей по материалам круглого стола (г. Москва, 12 октября 2022 г.) / Под общ. ред. М.Н. Кобзарь-Фроловой; отв. ред. Н.Г. Андрианова. М.: Русайнс, 2023. С. 64 - 72.
Современные теоретические концепции и активное правотворчество органов исполнительной власти в сфере туризма позволяют проанализировать административно-организационную и административно-публичную деятельность в сфере туризма и выявить связи между организационными и публичными функциями.
Закрепленная за Министерством экономического развития РФ функция по выработке и реализации государственной политики соответствует административно-организационной функции планирования и прогнозирования. Правовой основой данной функции выступает Федеральный закон от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации". Целью выступает определение целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования социально-экономического развития Российской Федерации <3>. Для туризма участниками таких отношений могут быть как органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ, так и органы местного самоуправления.
--------------------------------
<3> Федеральный закон от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 26 (ч. I). Ст. 3378.
Общей является Стратегия развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 г. <4>. Сама Стратегия заявляется как руководящий документ для органов федеральной исполнительной власти при разработке программ развития туризма. В развитие Стратегии разработана и принята Государственная программа Российской Федерации "Развитие туризма" <5>. Однако заявленные в Программе цели и задачи развития туризма плохо согласуются с полномочиями Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ, за которым закреплены полномочия по реализации Программы. Так, в Положении о министерстве территориальное планирование исключено из сфер, где реализуются его полномочия <6>, а Программа предполагает решение в первую очередь вопросов территориального развития и туризма как отрасли.
--------------------------------
<4> Распоряжение Правительства РФ от 20 сентября 2019 г. N 2129-р "Об утверждении Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 г." (ред. от 07.02.2022) // СЗ РФ. 2019. N 39. Ст. 5460.
<5> Постановление Правительства РФ от 24 декабря 2021 г. N 2439 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие туризма" (ред. от 27.05.2024) // СЗ РФ. 2022. N 1 (ч. II). Ст. 147.
<6> Постановление Правительства РФ от 18 ноября 2013 г. N 1038 "О Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации" (ред. от 05.07.2024) // СЗ РФ. 2013. N 47. Ст. 6117.
Концепция развития научно-популярного туризма до 2035 г. разработана и утверждена Министерством науки и высшего образования РФ <7>. Распоряжениями Правительства РФ утверждены Концепции развития транспортного туризма <8>. Для последних документов характерно, что полномочия по реализации Концепций закреплены за федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим деятельность в сфере туризма. Иные органы исполнительной власти подключаются к мероприятиям по мере заинтересованности.
--------------------------------
<7> Концепция развития научно-популярного туризма в Российской Федерации на период до 2035 г. (утв. Минобрнауки России 25.01.2023 N ВФ/1-Кн) // Официальные документы в образовании. 2023. N 7.
<8> Распоряжение Правительства РФ от 25 апреля 2024 г. N 1025-р "Об утверждении Концепции развития автомобильного туризма в Российской Федерации на период до 2035 г." // СЗ РФ. 2024. N 19. Ст. 2537; Распоряжение Правительства РФ от 14 октября 2021 г. N 2897-р "Об утверждении Концепции развития яхтенного туризма в Российской Федерации на период до 2030 г." (ред. от 06.06.2024) // СЗ РФ. 2021. N 43. Ст. 7293; Распоряжение Правительства РФ от 28 января 2022 г. N 117-р "Об утверждении Концепции развития круизного туризма в Российской Федерации на период до 2024 г." (ред. от 13.10.2022) // СЗ РФ. 2022. N 7. Ст. 997.
Можно также выделить и Концепцию по развитию исторических поселений, поддержке и популяризации культурных и туристских возможностей, развитию экономики культурного наследия на период до 2030 г., утвержденную Министерством культуры РФ <9>. А проект "Развитие сельского туризма" является частью Государственной программы развития сельского хозяйства, которую курирует Минсельхоз России <10>. В итоге можно сделать вывод о дифференциации полномочия по разработке и реализации программ развития видов туризма между федеральными органами исполнительной власти, а следом и распределения финансовых ресурсов. О проблемах такой реализации можно увидеть в работах Г.И. Калинина <11>.
--------------------------------
<9> Документ опубликован не был.
<10> Приказ Минсельхоза России от 9 июня 2022 г. N 354 "Об утверждении методик расчета значений показателей федерального проекта "Развитие сельского туризма" Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2012 г. N 717" (документ опубликован не был).
<11> Калинин Г.И. Правоприменительные проблемы развития сельского туризма // Туризм: право и экономика. 2015. N 1. С. 27 - 30.
Функционирование информационных систем представляет собой систему как административно-организационных, так и административно-публичных отношений. Для туристской сферы сформировалась единая информационная система электронных путевок <12>.
--------------------------------
<12> Постановление Правительства РФ от 18 марта 2023 г. N 417 "Об утверждении Правил функционирования единой информационной системы электронных путевок и о признании утратившими силу Постановления Правительства Российской Федерации от 8 июня 2019 г. N 747 и пункта 18 изменений, которые вносятся в акты Правительства Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 ноября 2020 г. N 1903" // СЗ РФ. 2023. N 14. Ст. 2421.
Целью функционирования такого реестра является обеспечение достоверными сведениями органов публичной администрации (Министерство экономического развития РФ и Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека), а также заказчиков и потребителей турпродукта. Для достижения целей закреплены следующие задачи: функционирование реестра электронных путевок; обеспечение прозрачности деятельности туроператоров; представление информации туристам; профилактика невыполнения туроператорами обязательств перед туристами; обеспечение оперативного мониторинга на рынке туристских услуг.
Обладателем информации в информационной системе является Российская Федерация, полномочия обладателя осуществляет Министерство экономического развития РФ. Техническое обеспечение осуществляет оператор, отношения с которым реализуются в рамках административно-организационной функции взаимодействия.
Связь туроператора с информационной системой может осуществляться в двух альтернативных вариантах: через наличие личного кабинета в единой информационной системе или путем ежемесячного информационного обмена между информационной системой туроператора и единой информационной системой. В течение 24 часов после заполнения сведений система формирует электронную путевку и одновременно в автоматическом режиме двухмерный штриховой код <13>.
--------------------------------
<13> Приказ Ростуризма от 7 сентября 2022 г. N 404-Пр-22 "Об утверждении порядка отражения основных данных о туристе или туристах и информации об их путешествии в виде двухмерного штрихового кода (QR-кода)" // Официальный интернет-портал правовой информации.
Из положения ст. 10.4 Федерального закона от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (ред. от 23.03.2024) явно не вытекает, является ли для туроператора передача сведений для формирования электронной путевки обязанностью <14>. Однако Роспотребнадзор рассматривает данную норму как обязательное требование для осуществления государственного контроля <15>. С учетом формулировки нормы для туроператора/турагента отношения с единой информационной системой являются обязанностью.
--------------------------------
<14> СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5491.
<15> Перечень нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется Роспотребнадзором в рамках федерального государственного контроля (надзора) в области защиты прав потребителей, привлечения к административной ответственности (утв. Роспотребнадзором) (документ опубликован не был).
В рамках реализации функции обязывания все туроператоры, как и иные субъекты предпринимательской деятельности, выполняют обязанность по подаче годовых бухгалтерских (финансовых) отчетов в Федеральную налоговую службу. На основе отчетности всех экономических субъектов формируется и ведется государственный информационный ресурс <16>. Организации, в отношении которых не предусмотрена обязанность по опубликованию данных бухгалтерской отчетности, передают копию отчета в Минэкономразвития <17>. К этим документам туроператоры в сфере выездного туризма с общей ценой турпродукта за год более 400 млн руб. прикладывают аудиторское заключение на годовой отчет. И все туроператоры, осуществляющие деятельность в сфере выездного туризма, подают отчет о соблюдении требований финансовой устойчивости. Отчетность о финансовой отчетности подается в бумажном или электронном виде в Минэкономразвития <18>. В рамках функции правопредоставления любые заинтересованные лица могут получить информацию о бухгалтерской отчетности туроператора из государственного информационного ресурса <19>.
--------------------------------
<16> Постановление Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506 "Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе" (ред. от 09.11.2023) // СЗ РФ. 2004. N 40. Ст. 3961.
<17> Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (ред. от 23.03.2024) // СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5491.
<18> Приказ Минэкономразвития России от 25 июля 2023 г. N 529 "Об утверждении условий и форматов представления туроператором, осуществляющим деятельность в сфере выездного туризма, отчетности (за исключением бухгалтерской (финансовой) отчетности), в том числе в виде электронных документов, а также контрольных соотношений ее показателей" // Официальный интернет-портал правовой информации.
<19> Письмо Минфина России, ФНС России от 26 февраля 2020 г. N 07-04-07/13687 "О доступе к государственному информационному ресурсу бухгалтерской (финансовой) отчетности" (документ опубликован не был).
Еще одной административно-организационной функцией является управление государственным имуществом, связанным со сферой туризма. Для данной функции стоит отметить специфическую реализацию. В соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2008 г. N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства, созданию объектов туристской инфраструктуры и иному развитию территорий" регулируются отношения между единым институтом развития, организацией по развитию туризма и органами публичной власти и организациями по поводу земельных участков, находящихся в федеральной и неразграниченной собственности <20>. Единый институт развития и организация по развитию туризма в соответствии с данным Законом являются юридическими лицами в форме акционерного общества. То есть публичными полномочиями в рамках переданных полномочий наделяются субъекты частного права. Наличие у частного субъекта публичных полномочий приводит на практике к вопросу их легитимности <21>. Отдельного анализа требует и совмещение статуса агента РФ и выполнения переданных полномочий (распоряжение федеральными земельными участками) <22>.
--------------------------------
<20> Федеральный закон от 24 июля 2008 г. N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства, созданию объектов туристской инфраструктуры и иному развитию территорий" (ред. от 14.02.2024) // СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. II). Ст. 3617.
<21> Письмо Росреестра от 10 октября 2018 г. N 14-10242-ГЕ/18 "О полномочиях АО "ДОМ.РФ" по утверждению схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории" (документ опубликован не был).
<22> См., например: Постановление Правительства РФ от 26 июля 2024 г. N 1018 "Об утверждении Правил утверждения порядка осуществления контроля за эффективностью и качеством осуществления организацией по развитию туризма распоряжения земельными участками, находящимися в федеральной собственности, и иными объектами недвижимого имущества, в отношении которых организация по развитию туризма выступает агентом Российской Федерации" // СЗ РФ. 2024. N 31. Ст. 4660.
Современное российское законодательство активно расширяет состав участников административных правоотношений. Так, в соответствии со ст. 11 и 11.1 Федерального закона от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ туроператоры и турагенты вправе, а для осуществления выездного туризма обязаны быть членами объединения туроператоров. Такое объединение создается в соответствии с законодательством о некоммерческих организациях в целях оказания экстренной помощи туристам. Через создание в объединении фонда персональной ответственности туроператора реализуется функция по управлению публичным имуществом, а в экстренной ситуации, при наличии угроз туристу, за счет средств фонда реализуется административно-публичная функция противодействия административным казусам и обеспечения публичных приоритетов <23>.
--------------------------------
<23> Постановление Правительства РФ от 11 августа 2020 г. N 1209 "Об утверждении Правил оказания экстренной помощи туристам и Правил финансирования расходов на оказание экстренной помощи туристам из резервного фонда объединения туроператоров в сфере выездного туризма" (ред. от 26.12.2022) // СЗ РФ. 2020. N 33. Ст. 5407.
Административно-организационной функцией является и отнесение туристского маршрута к национальным туристским маршрутам. Процедурный порядок такого отнесения закреплен Постановлением Правительства РФ <24>. В соответствии с процессуальными нормами для отнесения маршрута к национальным создается экспертный совет для проведения экспертизы заявки, и при одобрении - размещение информации на сайте Министерства экономического развития РФ.
--------------------------------
<24> Постановление Правительства РФ от 29 ноября 2021 г. N 2086 "Об утверждении Правил определения национальных туристских маршрутов" (ред. от 26.12.2022) // СЗ РФ. 2021. N 50 (ч. IV). Ст. 8534.
В результате можно сделать следующие выводы.
Во-первых, современное административное законодательство регулирует общественные отношения в сфере туризма, закрепляя обязательные для выполнения физическими и юридическими лицами правила поведения. Цель законодательства - поддержание баланса публичных и частных интересов.
Во-вторых, для осуществления административно-публичной деятельности органы публичной администрации реализуют внутри своей системы деятельность, направленную на ее стабильное функционирование - административно-организационную деятельность. Между собой административно-публичная и административно-организационная деятельность связаны взаимообусловливающими действиями. При этом четкого положения первичных и вторичных отношений в административной деятельности выявить невозможно. В одних случаях первичной будет административно-организационная деятельность, в других - административно-публичная.
В-третьих, особенностью административно-организационной функции планирования для сферы туризма является широкий круг субъектов, разрабатывающих нормативно-правовые акты о развитии отдельных видов туризма. В связи с этим: происходит дифференциация финансирования развития отдельных видов туризма; можно анализировать только отдельные изменения - невозможно сделать общие выводы об эффективности деятельности органов публичной администрации в сфере туризма.
В-четвертых, за последнее десятилетие закрепилась такая административно-организационная функция, как ведение реестров. Она тесно связана с административно-публичными функциями следующим образом. За частью субъектов (субъекты предпринимательской деятельности - туроператоры и турагенты) в рамках обязывающей функции закреплена обязанность по представлению информации; из реестров в рамках административно-правопредоставительной функции юридические и физические лица имеют право информацию получить.
В-пятых, в рамках административно-организационной функции управления имуществом дополнительного анализа требует создание государством юридических лиц в частноправовых организационных формах и передача им государственных полномочий и имущества.
