Актуальные вопросы межмуниципального сотрудничества стран БРИКС в сфере туризма
В настоящей статье рассмотрены концептуальные подходы к основным направлениям международного сотрудничества муниципальных образований стран БРИКС в сфере туризма, в том числе определены основные задачи и функции органов местного самоуправления в сфере туризма, предложены меры по развитию туризма на местном уровне, которые могли бы способствовать достижению максимального социально-экономического эффекта для муниципальных образований, обеспечению благополучия и процветания его жителей, а также внести существенный вклад в реализацию региональных и национальных стратегий стран БРИКС в сфере туризма.
Ключевые слова: межмуниципальное сотрудничество стран БРИКС в сфере туризма, транснациональные туристские маршруты, туристская дестинация (территория), устойчивое развитие туризма, местная туристская администрация, компетенция органов местного самоуправления в сфере туризма, компания по управлению туристской дестинацией (DMO), комплексное развитие (освоение) туристских территорий, туристический маркетинг, брендинг туристской дестинации, "умная" городская агломерация", единое цифровое пространство туристской дестинации, курортная недвижимость, туристский омбудсмен.
This articles reviews conceptual approaches to the main areas of international cooperation of municipal formations of BRICS countries in the tourism sphere, i.a., main tasks and functions of local self-government authorities are determined, local tourism development measures that could promote the achievement of the maximum social and economic effects for municipal formations, ensuring welfare and prosperity of their residents and make a considerable contribution to the implementation of regional and national strategies of BRICS countries in tourism are proposed.
Key words: inter-municipal cooperation of BRICS countries in tourism, transnational tourist routes, tourist destination (territory), sustainable tourism development, local tourism administration, competence of local governments in tourism, destination marketing organization (DMO), integrated development (reclamation) of tourist territories, tourism marketing, branding of a tourist destination, "smart" urban agglomeration, common digital space of a tourist destination, resort real estate, tourist ombudsman.
Российская Федерация участвует во многих международных объединениях, тем самым своей активной внешней политикой формируя объединительную и конструктивную повестку, которая направлена на поддержание глобального баланса сил и выстраивание многополярной международной системы, обеспечение условий для мирного, поступательного развития человечества <1>.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента РФ от 31 марта 2023 г. N 229 "Об утверждении Концепции внешней политики Российской Федерации".
Данная повестка, отвечающая национальным интересам Российской Федерации, предполагает поощрение процессов региональной и межрегиональной экономической интеграции, в том числе в рамках формирования Большого Евразийского партнерства <2>.
--------------------------------
<2> См.: Информационная справка "Межгосударственное объединение БРИКС - Укрепление многосторонности для справедливого глобального развития и безопасности", подготовленная Институтом актуальных международных проблем Дипломатической академии МИД России.
Особое внимание здесь уделяется укреплению потенциала и повышению международной роли межгосударственного объединения БРИКС <3>.
--------------------------------
<3> БРИКС - межгосударственное объединение Федеративной Республики Бразилии, Российской Федерации, Республики Индии, Китайской Народной Республики, Южно-Африканской Республики (с декабря 2010 г.), а также присоединившихся с 1 января 2024 г. Арабской Республики Египет, Исламской Республики Иран, Объединенных Арабских Эмиратов, Королевства Саудовская Аравия и Федеративной Демократической Республики Эфиопия.
Среди многих приоритетных направлений международного сотрудничества стран БРИКС особо хотелось бы выделить вопросы развития международного туризма, так как потенциал туризма как феномена современной цивилизации может стать катализатором многих процессов, которые позволят сформировать надежный фундамент для долгосрочного и взаимовыгодного партнерства указанных стран. Именно об этом говорится в Стратегии экономического партнерства БРИКС до 2025 г., принятой 17 ноября 2020 г. <4>.
--------------------------------
<4> См.: Стратегия экономического партнерства БРИКС до 2025 г. (принята 17.11.2020).
Сотрудничество в сфере туризма также является одним из приоритетов председательства Российской Федерации в объединении БРИКС в 2024 г. И это не случайно. По прогнозам Минэкономразвития России, туристический поток между странами БРИКС может увеличиться в 3,5 раза и к концу 2024 г. составить до 5 млн человек <5>. На дальнейшее развитие туристского потенциала стран БРИКС отдельно указывается в п. 99 Казанской декларации XVI Саммита БРИКС "Укрепление многосторонности для справедливого глобального развития и безопасности" (23 октября 2024 г.).
--------------------------------
<5>
Следует отметить, что на важность участия Российской Федерации в международном туристском обмене в рамках БРИКС также указывается в актах внутреннего права нашей страны (см., например, Концепцию участия Российской Федерации в объединении БРИКС (утв. Президентом Российской Федерации) <6>, План мероприятий к Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 г. (утв. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2022 г. N 2321-р) и др.).
--------------------------------
<6> См.: Концепция участия Российской Федерации в объединении БРИКС (утв. Президентом РФ).
Представляется, что для интенсификации взаимного туристского обмена стран БРИКС среди основных направлений межгосударственного сотрудничества в этой сфере можно предложить такие, как:
а) упрощение туристских формальностей;
б) формирование, продвижение и реализация общих трансграничных туристских продуктов;
в) увеличение совместных проектов и программ в областях устойчивого развития туризма, инвестиционной деятельности, использования цифровых технологий и платформенных решений;
г) принятие мер по сближению и гармонизации стандартов в области туристской деятельности, систем классификаций средств размещения и иных объектов туристской индустрии, по защите прав и свобод туристов (экскурсантов) и обеспечению безопасности туризма;
д) повышение доступности международных авиационных перевозок между странами БРИКС;
е) формирование эффективных инструментов альтернативного урегулирования споров в сфере туризма, в том числе учреждение в каждой из стран БРИКС должности туристского омбудсмена <7>.
--------------------------------
<7> См.: Писаревский Е.Л. О перспективах совершенствования правового регулирования и организации публичной власти в сфере туризма в Российской Федерации. Опыт правового моделирования // Туризм: право и экономика. 2024. N 2. С. 2 - 14.
Следует отметить, что некоторые из указанных положений уже входят в Дорожную карту о развитии межгосударственного сотрудничества стран БРИКС в сфере туризма, которая была утверждена министрами по туризму стран БРИКС (Москва, июнь 2024 г.) <8>.
--------------------------------
<8> См.: Страны БРИКС создадут платформу цифровых решений в сфере туризма // Министерство экономического развития Российской Федерации.
Одним из важнейших условий поступательного развития международного туризма между странами БРИКС также является организация эффективного взаимодействия между их муниципалитетами, которые обладают мощным туристским потенциалом, в том числе объектами природного и культурного наследия, включенными в Список ЮНЕСКО, и по территориям которых проходят всемирно известные туристические маршруты.
Действительно, ответственный, устойчивый и всеобще доступный туризм, представляя собой мощный фактор социально-экономического, экологического и гуманитарного развития стран БРИКС, их международного сотрудничества, также способствует сбалансированному развитию муниципальных образований, гармонизации интересов туристов (экскурсантов), организаций туристской индустрии, индивидуальных предпринимателей, самозанятых, работников туристской индустрии и населения туристских дестинаций (далее также - туристских территорий). Такой подход полностью соответствует Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН N 70/1 от 25 сентября 2015 г. "Преобразование нашего мира: повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 г.".
Органы местного самоуправления играют не только ключевую роль в развитии самодеятельного, городского, сельского, экологического, водного и прибрежного морского туризма (далее также - местный туризм), но и выступают эффективными участниками обеспечения функционирования и устойчивого развития туристских макротерриторий, организации межрегиональных, национальных и транснациональных туристических маршрутов.
Поэтому наделение органов местного самоуправления реальными и финансово обеспеченными полномочиями по развитию туризма будет способствовать максимальному раскрытию туристского потенциала муниципальных образований, более эффективному управлению туристскими дестинациями (территориями) в согласованном взаимодействии с проживающим на них населением (далее также - местное население), региональными и центральными органами публичной власти в сфере туризма, а также с туристской индустрией <9>.
--------------------------------
<9> См.: Государственное и муниципальное управление в сфере туризма: Учебник / Под общ. ред. Е.Л. Писаревского; пер. с англ. Л.В. Богатырева, Т.Ю. Жданова, Д.В. Полутина. М.: Федеральное агентство по туризму, 2014. 192 с.
Весьма очевидно и то, что благополучие и процветание муниципальных образований, сделавших туризм своей перспективной экономической специализацией, во многом зависит от устойчивого (сбалансированного) развития местной туристской индустрии.
Поэтому предметом пристального внимания ответственных должностных лиц местного самоуправления, наряду с созданием обустроенных туристских маршрутов и современных туристских кластеров, также должны быть такие вопросы, как:
а) поддержка формирования туристских продуктов с высокой добавленной стоимостью (деловой, медицинский, образовательный туризм и др.);
б) содействие равномерному распределению туристских потоков в течение года (в том числе поддержка путешествий, совершаемых в низкий сезон);
в) контроль за соблюдением всеми участниками туристской деятельности допустимой антропогенной нагрузки на туристские ресурсы, объекты туристской индустрии и инфраструктуры;
г) участие в создании доступной среды для путешествий инвалидов, пожилых людей и иных лиц, нуждающихся в социальной поддержке ("доступный туризм").
Для эффективного развития туризма в муниципальных образованиях следует использовать лучшие национальные практики и мировые тренды интеллектуального ("умного") управления городскими агломерациями, основанные на инновациях, технологиях, доступности и устойчивом развитии. Данный подход свидетельствуют об эффективности такой модели как для отдельных муниципальных образований, так и для развития туристских макротерриторий.
Следует отметить, что туризм, основанный на концепции устойчивого развития, может существенно повысить качество жизни и укрепление благосостояния местного населения.
Поэтому очень важно должностным лицам органов публичной власти, организациями туристской индустрии, инвесторам, другими заинтересованными лицами (далее - заинтересованные лица) соблюдать гарантии прав и свобод жителей городских поселений и округов, сельских поселений, муниципальных районов, в том числе обеспечивать условия для реализации их права на благоприятную окружающую среду и среду жизнедеятельности, соблюдения общественного порядка и нравственности, надлежащего санитарно-эпидемиологическое благополучия, недискриминационного участия местного населения в доступе к туристским ресурсам и обслуживанию туристов, сохранения исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов.
Реализацией указанных гарантий является также исполнение заинтересованными лицами их обязанности, предусматривающей при принятии любых решений по комплексному развитию (освоению) туристских территорий своевременно и надлежащим образом осуществлять взаимодействие с органами местного самоуправления по вопросам местного значения.
И конечно же, достижение полезного эффекта от участия муниципальных образований в создании благоприятных условий для туризма во многом зависит от поддержки, координации и содействия им со стороны региональных и центральных органов публичной власти.
Так, например, на систематической основе необходимо принимать совместные меры по поддержке конкуренции на местном и региональном туристских рынках, снижению административной нагрузки для туристской индустрии, усилению "фискальной прозрачности" деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в данной сфере, "сглаживанию" фактора сезонности путешествий.
Общими задачами органов публичной власти всех уровней также являются:
а) создание условий для эффективного правового и налогового регулирования использования индивидуальной жилой недвижимости (апартаментов) для обслуживания туристов на курортах и иных туристских территориях (регулирование "посуточной аренды") <10>;
б) сохранение и профессиональное развитие квалифицированного персонала туристской индустрии;
в) реализация мер безопасности туризма, обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия туристских территорий, в том числе организации беспрепятственного доступа туристов (экскурсантов) к средствам связи, получению медицинской, правовой и иных видов неотложной помощи.
--------------------------------
<10> См.: Шпилько С.П., Катыкина К.А. Гостевые дома в процессе легализации // Логистика. 2023. N 3 (196). С. 43 - 52.
В качестве же ключевых направлений межмуниципального сотрудничества стран БРИКС в сфере туризма, которые призваны служить обеспечению их общих интересов, можно предложить такие, как:
1. Определение перечня приоритетных транснациональных туристских маршрутов и рекомендованных для посещения туристских дестинаций (территорий) стран БРИКС (далее - маршруты БРИКС), а также обеспечение непрерывного функционирования таких маршрутов.
2. Содействие созданию и реализации системы добровольной стандартизации и сертификации, подтверждающей соответствие качества услуг объектов туристской индустрии, расположенных в пределах маршрутов БРИКС.
3. Создание и обеспечение функционирования постоянно действующего органа межмуниципального сотрудничества стран БРИКС в сфере туризма, в котором участвуют представители органов местного самоуправления, вышестоящих органов публичной власти, объединений туристской индустрии, работников туристской индустрии, общественных организаций потребителей, представителей населения туристских территорий, научных и образовательных организаций в сфере туризма.
4. Создание общего информационного ресурса для обмена наиболее эффективными практиками участия муниципальных образований стран БРИКС в развитии туризма по следующим вопросам:
4.1) разработка и реализация документов стратегического планирования в сфере туризма, создание мастер-планов комплексного развития (освоения) туристских территорий с учетом особенностей строительства, реконструкции, капитального ремонта и модернизации городских и сельских объектов туристской индустрии и гостеприимства, а также обеспечивающей их эксплуатацию туристской инфраструктуры, включая соответствующее приоритетное резервирование и выделение земельных участков для классифицированных гостиниц и иных средств размещения;
4.2) формирование и использование бюджета муниципального образования на развитие туризма, обеспечение результативности взимания в местный бюджет специализированных и целевых налогов и сборов, а также их использования для поддержки приоритетных направлений туризма в муниципальном образовании (туристский налог, курортный сбор <11> и др.);
4.3) определение инструментов привлечения внебюджетного финансирования для комплексного развития (освоения) туристских территорий, в том числе на основе специализированных цифровых платформ, реализации инвестиционных проектов, создания и обеспечения функционирования туристских кластеров, включая использование механизма государственно-частного партнерства и концессионных соглашений;
4.4) поддержка самодеятельного, социального, детского, сельского, экологического и других приоритетных видов туризма в муниципальном образовании, в том числе взаимодействие с туристской индустрией в формировании специализированных туристских продуктов; поддержка на местном уровне микро, малых и средних предприятий в сфере туризма;
4.5) формирование представления о муниципальном образовании как территории, благоприятной для развития туризма, в том числе с учетом особенностей ее функционирования в составе туристской макротерритории; поддержка продвижения туристских продуктов, формируемых в муниципальном образовании, в том числе с использованием экономики "больших данных";
4.6) обеспечение функционирования туристских информационных центров ("туристический маркетинг");
4.7) организация и деятельность органа муниципального образования в сфере туризма (далее - местная туристская администрация) как структурного элемента национальной системы публичного управления в сфере туризма, а также ключевого исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления, участвующего в решении важнейших вопросов местного значения; организация и осуществление деятельности компаний по управлению туристской территорией (Destination management organization (DMO);
4.8) управление брендингом туристской территории, в том числе в составе общего бренда региона, а также бренда туристской макротерритории; обеспечение правовой охраны средств индивидуализации туристской территории;
4.9) создание, благоустройство и обеспечение функционирования региональных и местных туристских маршрутов, содействие функционированию национальных туристических маршрутов, проходящих по территории муниципального образования, привлечение туристской индустрии к проектированию туристских маршрутов;
4.10) формирование единого туристского информационного пространства в составе цифровой экосистемы муниципального образования ("умный город") и цифровой экономики стран БРИКС, создание условий для использования "больших данных" в развитии местных туристских территорий; развитие систем навигации и информирования в сфере туризма <12>;
4.11) реализация концепции устойчивого развития туризма в муниципальном образовании, осуществление регулируемого туризма в особо охраняемых природных территориях регионального и местного значения, формирование кадастра туристских ресурсов муниципального образования, осуществление мониторинга их состояния и рационального использования;
4.12) реализация мер обеспечения безопасности туризма, личной безопасности туристов (экскурсантов), а также в области санитарно-эпидемиологического благополучия в муниципальном образовании;
4.13) защита прав и свобод туристов и экскурсантов, использование инструментов альтернативного разрешения споров в сфере туризма, в том числе посредством создания законодательных и организационных основ системы уполномоченных по правам потребителей услуг туристской индустрии ("Туристский омбудсмен") и предпринимателей туристской индустрии;
4.14) совершенствование муниципального и общественного контроля за развитием туризма в муниципальном образовании;
4.15) использование современных цифровых финансовых инструментов для осуществления расчетов в сфере туризма;
4.16) участие муниципальных образований в международном сотрудничестве в сфере туризма.
--------------------------------
<11> См.: Шпилько С.П., Катыкина К.А. Курортный сбор в России и СССР // Логистика. 2023. N 10 (203). С. 42 - 51.
<12> См.: Романова Г.М., Шарафутдинов В.Н., Онищенко Е.В., Симонян Р.А. Туристская технологическая платформа как инструмент развития туристской сферы // Известия Санкт-Петербургского государственного экономического университета. 2020. N 6 (126). С. 93 - 98.
5. Проведение международных конференций, семинаров, вебинаров по актуальным вопросам участия муниципальных образований в развитии туризма; формирование общего перечня муниципальных, межмуниципальных и иных мероприятий стран БРИКС в сфере туризма, рекомендованных для посещения официальными делегациями стран БРИКС.
6. Организация и проведение совместных научных исследований в области участия муниципальных образований в развитии туризма; организация и проведение специализированных туров в области научно-популярного туризма.
7. Создание международных специализированных образовательных программ стран БРИКС в области непрерывного образования и профессионального обучения сотрудников местных туристских администраций и других заинтересованных лиц, а также организация их международных стажировок в органах публичной власти и туристской индустрии стран БРИКС.
В заключение отметим, что указанные предложения по направлениям межмуниципального сотрудничества стран БРИКС в сфере туризма вошли в проект Рекомендаций сессии "Новые практики и тренды развития туризма в регионах и городских агломерациях" и круглого стола "Тенденции развития туристической инфраструктуры в регионах" Международного муниципального форума стран БРИКС, состоявшихся в Москве 27 - 28 августа 2024 г.
