Новый вектор правового регулирования туристской деятельности в цифровой экономике
В статье исследуется новый вектор развития правового регулирования туристской деятельности, которая признается в цифровой экономике одной из наиболее приоритетных отраслей. Туристская деятельность играет важную роль в развитии экономики Российской Федерации, и круг нормативных правовых актов, затрагивающих проблему ее регулирования, обширен. Отмечая различные подвиды явления туризма и приравнивая его к путешествию, российское законодательство высказывается о временных выездах граждан с постоянного места жительства в рекреационных, познавательных или же иных целях без занятия деятельностью, связанной с получением дохода.
Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" создает фундамент для соответствующего регулирования, очерчивая принципы государственного регулирования и полномочия властных органов в сфере туризма, устанавливая условия осуществления туроператорской деятельности и ведения реестра турагентов. В то же время, называя права и обязанности туристов, специальное законодательство содержит нормативное регулирование процесса формирования, продвижения и реализации туристского продукта, который осуществляется по договору между туристской организацией и самим туристом (иным заказчиком). Отсутствие внятного понятия туристской услуги и профессиональная терминология самого туристского продукта служат предпосылками коллизий между специальным законом и гражданским законодательством, явившимся основой цивилизованного рынка туристских услуг. Особой же охране правомочий каждого туриста как потребителя возмездно оказываемых услуг посвящен Закон РФ "О защите прав потребителей". Тем не менее отдельные аспекты специального нормотворчества, имеющие противоречия в вопросе договорных туристических отношений, требуют совершенствования. Современные тенденции, связанные с коронавирусной инфекцией и цифровизацией, задают вектор развития правового регулирования туристской деятельности.
Ключевые слова: туризм, туристская деятельность, туристическая услуга, туроператор, турагент, турист, туристические отношения, тур, договор о реализации туристского продукта, договор возмездного оказания услуг, туристское обслуживание, гражданские правоотношения, права потребителя, экономика, хозяйственная деятельность.
The article explores a new vector of development of legal regulation of tourism activities, which is recognized in the digital economy as one of the most priority sectors of activity. Tourism activity plays an important role in the development of the economy of the Russian Federation, as a result of which the range of regulatory legal acts affecting the problem of its regulation is extensive. Noting the various subtypes of the phenomenon of tourism and equating it with travel, Russian legislation speaks about temporary departures of citizens from their permanent place of residence for recreational, educational or other purposes without engaging in income-related activities. The Federal Law "On the Basics of Tourism Activity in the Russian Federation" provides the foundation, outlining the principles of state regulation and the powers of authorities in the field of tourism, setting conditions for the implementation of tour operator activities and maintaining a register of travel agents. On the other hand, naming the rights and obligations of tourists, special legislation contains regulatory regulation of the process of formation, promotion and sale of a tourist product, which is carried out under an agreement between a tourist organization and the tourist himself (another customer). The lack of a clear concept of a tourist service and the professional terminology of the tourist product itself serve as prerequisites for conflicts between a special law and civil legislation, which was the basis of a civilized market of tourist services. The Law of the Russian Federation "On Consumer Rights Protection" is dedicated to the special protection of the rights of each tourist as a consumer of paid services. Nevertheless, certain aspects of special rulemaking, marked by contradictions in the issue of contractual tourist relations, require improvement. Modern trends, indicated by the new coronavirus infection and digitalization, set the vector of development of legal regulation of tourism activities.
Key words: tourism, tourist activity, tourist service, tour operator, travel agent, tourist, tourist relations, tour, contract for the sale of a tourist product, contract for the provision of paid services, tourist services, civil relations, consumer rights, economy, economic activity.
Введение в проблему исследования
Что на сегодняшний день означает явление туристской деятельности для Российской Федерации? Насколько качественно отечественное нормативное регулирование туристских отношений в одной из ключевых в масштабах хозяйственной деятельности всего государства областей? Отвечает ли оно современным тенденциям?
Посвящая это исследование проблематике правового регулирования туристской деятельности в нашей стране, нельзя обойти стороной понятие туризма в отечественном законодательстве. Ключевой здесь термин закреплен Федеральным законом "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон об основах туристской деятельности) <1>. Отмечая различные виды данного явления (самодеятельный и внутренний, социальный и международный), законодатель говорит о временных выездах граждан с постоянного места жительства в рекреационных, познавательных или же иных целях без занятия какой-либо деятельностью, связанной с получением дохода. Делается вывод, что туризм - путешествие, нормативно урегулированное в продолжение конституционных начал.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 24.11.1996 N 132-ФЗ (ред. от 13.06.2023) "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5491.
Бесспорно, лечебно-оздоровительные и рекреационные аспекты неразрывно связываются с положениями Конституции РФ, свидетельствующими о праве каждого на свободное передвижение (ст. 27), на отдых (ч. 5 ст. 37), на охрану здоровья (ст. 41) <2>. Наше государство позиционирует себя как социальное, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7).
--------------------------------
<2> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изм., одобренными общероссийским голосованием 1 июля 2020 г.) // Российская газета. 25.12.1993. N 237.
Концептологические основания исследования
Туризм - это многогранное явление, включающее общественные отношения различной правовой природы огромного количества субъектов. Тем не менее изучаемое понятие не включает лишь путешествие. Туризм - особая сфера производства/потребления услуг по реализации активного отдыха, деятельность по перемещению граждан, а также самостоятельная социально-экономическая система, способствующая достойной жизни человека <3>.
--------------------------------
<3> Соколова Н.А. Туризм в Российской Федерации: правовое регулирование: учебное пособие. М.: Волтерс Клувер, 2010. С. 7.
Какие же иные правовые источники регулируют столь обширное явление туристской деятельности, помимо упоминаемых конституционных положений и специального законодательства? Важно сказать о нормах Гражданского кодекса РФ, первая часть которого содержит основы юридического упорядочения имущественных и личных неимущественных отношений <4>. Так, к туристской деятельности, как отдельному виду предпринимательской деятельности, вполне применимы требования о равенстве хозяйствующих субъектов или же свободе договора, недопустимости произвольного вмешательства в частные дела, а также об обеспечении восстановления нарушенных прав (п. 1 ст. 1).
--------------------------------
<4> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 14.04.2023, с изм. от 16.05.2023) // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
Являясь основой становления рыночной экономики, всей области туризма, Гражданский кодекс РФ в первой части именует оказание услуг объектом гражданских прав (ст. 128), а во второй - причисляет туристическое обслуживание к возмездно оказываемым услугам (п. 2 ст. 779). Исключительно в комплексном анализе данного кодифицированного акта, обозначившего долгий путь к становлению цивилизованного рынка туристических услуг, и специальных норм упомянутого выше Закона возможна полноценная характеристика правового регулирования туристской деятельности в Российской Федерации <5>.
--------------------------------
<5> Волошин Н.И. Туристская деятельность как предмет правового регулирования // Экономика и право. 1999. N 11. С. 56.
Не раз отмечалось, что правовое положение туриста имеет двойственную природу <6>. С одной стороны, при подготовке к путешествию или во время его совершения всякий турист будет обладать теми правами, которые названы специальным законодательством: правом на необходимую и достоверную информацию о правилах въезда в место временного пребывания, а также об обычаях местного населения и религиозных обрядах, памятниках природы и культуры, состоянии окружающей среды (абз. 2 ст. 6 Закона об основах туристской деятельности).
--------------------------------
<6> Ананьева Е.О., Ивлиев П.В. Гражданско-правовое регулирование договора об оказании туристических услуг // Закон и право. 2020. N 7. С. 65.
С другой стороны, являясь участником договора, направленного на возмездное оказание услуг, турист является потребителем. Особой охране и усилению гарантий правомочий потребителей посвящен Закон РФ от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей" <7>. Следует упомянуть обязанность исполнителя оказать услугу, качество которой соответствует договору (п. 1 ст. 4), необходимость возмещения в полном объеме вреда жизни, здоровью и имуществу потребителя вследствие недостатков оказанной услуги (п. 1 ст. 14), право потребителя услуг на судебную защиту (п. 1 ст. 17).
--------------------------------
<7> Закон РФ от 07.02.1992 N 2300-1 (ред. от 05.12.2022) "О защите прав потребителей" // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 140.
Постановка проблемы
Закон об основах туристской деятельности, регулируя вопросы, связанные с правовым положением туристов и туристской индустрии, называет туристской деятельностью всего лишь туроператорскую, турагентскую и иную активность по организации путешествий. Таким образом, его название противоречит заложенному в его статьях широкому содержанию. Туризм в сравнении с путешествием (передвижением и поездкой), хотя это связанные явления, всегда характеризуется определенной целью и массовостью <8>.
--------------------------------
<8> Отческий И.Е. Защита прав потребителей в обязательствах по возмездному оказанию туристских услуг: монография. М.: Юстицинформ, 2017. С. 17.
Поскольку туристская деятельность признается в Российской Федерации одной из приоритетных отраслей экономики, необходимо дать характеристику самого Закона. Сегодня часто слышатся мнения, что данный акт, принятый в далеком 1996 г., не в состоянии оптимальным образом регулировать туристские отношения, а его публично-правовые нормы заметно превалируют над диспозитивным началом гражданского права, подчас вытесняя его <9>. Так ли это на самом деле?
--------------------------------
<9> Блинова Ю.В. Перспективы развития договора о реализации туристского продукта в Российской Федерации // Туризм: право и экономика. 2020. N 2. С. 3.
С одной стороны, исследуемый нами Закон справедливо устанавливает основы туристской деятельности в Российской Федерации, очерчивая круг принципов государственного регулирования, а также полномочия властных органов в сфере туризма, выдвигая условия для осуществления туроператорской деятельности и ведения реестра турагентов. Данный нормативный акт предусматривает минимальные размеры финансового обеспечения ответственности туроператора по договорам страхования или банковским гарантиям (ст. 17.2), касается ключевых моментов государственного надзора и международного сотрудничества в области туризма, в качестве безопасности туристов называет сохранность имущества и отсутствие ущерба окружающей среде, ценностям общества и государства при совершении путешествий (ч. 1 ст. 14).
Делается вывод, что Закон устанавливает необходимый фундамент правового регулирования, без которого существование туризма как сферы деятельности, простирающейся от работы гостиниц до посредничества и финансирования, являющейся быстроразвивающейся перспективной отраслью экономики, становится просто невозможным <10>.
--------------------------------
<10> Устюгова Е.В., Попова Т.О. Туристский продукт и туристские услуги // Транспортное дело России. 2009. N 10. С. 59.
С другой стороны, очерчивая круг прав и обязанностей каждого туриста, Закон содержит регулирование процесса формирования, продвижения и реализации туристского продукта, который осуществляется по договору между туристской организацией и самим туристом (иным заказчиком). Немало критики высказано в отношении неоправданно широкого перечня существенных условий соглашения (ч. 2 ст. 10), распределения ответственности между туроператором и турагентом за неоказание и ненадлежащее оказание услуг в составе туристского продукта (ст. 9).
Проблематика правовой природы заключаемого договора лежит в одной плоскости с базовыми положениями Гражданского кодекса РФ, регулирующего возмездное оказание услуг (гл. 39) и оперирующего терминологией туристического обслуживания (п. 2 ст. 779) <11>.
--------------------------------
<11> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 N 14-ФЗ (ред. от 01.07.2021, с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2022) // СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 410.
Вместе с тем анализируемый Закон об основах туристской деятельности, в свою очередь, приравнивая профессионально экономический термин туристского продукта к комплексу услуг по перевозке и размещению, которые оказываются за общую цену (абз. 13 ст. 1), игнорирует понятие туристического обслуживания.
Приближенность самого нематериального продукта к договорной модели купли-продажи и спорность явления туристической услуги позволяют исследователям называть договор о реализации туристского продукта особой конструкцией для соглашений различной правовой природы, которые позволят всем участникам туристических отношений делать оптимальный выбор между смешанными, непоименованными или упомянутыми гражданским законодательством договорами <12>.
--------------------------------
<12> Чеботарева И.А. Договор о реализации туристского продукта как инструмент обеспечения прав потребителей // Туризм: право и экономика. 2021. N 3. С. 6.
Методология
Основными методами исследования правового регулирования туристской деятельности в цифровой экономике России являются общенаучные методы: анализ и синтез, индукция и дедукция, аналогия и моделирование, абстрагирование и конкретизация, а также специальные методы: исторический, математического моделирования, социологический и метод экспертных оценок.
Обсуждение
Правовое закрепление понятий туризма и туристской деятельности в столь ограниченном объеме, никак не соответствующем их комплексному характеру, стало предпосылкой неоднократного внесения поправок в Закон об основах туристской деятельности. В силу изменений 2003 г., по-прежнему закреплявших фактический договор купли-продажи права на тур в виде соглашения, опосредующего исследуемые отношения, была начала разработка законопроекта о туризме и туристской индустрии <13>. Он не был поддержан федеральным правительством и не искоренил противоречие п. 2 ст. 779 ГК РФ и указанного Закона при характеристике обновленного договора оказания услуг по туристскому обслуживанию <14>.
--------------------------------
<13> Федеральный закон от 10.01.2003 N 15-ФЗ (ред. от 30.12.2015) "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" // СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 167.
<14> Завьялова С.В. Проблемы гражданско-правового регулирования туристской деятельности в Российской Федерации: монография. М.: Проспект, 2016. С. 25.
Реформирование же института купли-продажи туристского продукта в 2007 г. наравне с "формированием и продвижением" впервые упоминает об известном сегодняшнему законодательству процессе реализации <15>. Последующие правки Закона об основах туристской деятельности, внедряя систему реестра туроператоров, закрепляя необходимое страхование гражданской ответственности с их стороны, какой бы то ни было ясности в терминологию туристской услуги и самого договора не внесли.
--------------------------------
<15> Федеральный закон от 05.02.2007 N 12-ФЗ (ред. от 04.06.2018) "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 7. Ст. 833.
На текущий день туризм является важным направлением хозяйственной деятельности Российской Федерации, влияющим на развитие экономики или отдельные ее отрасли: транспорт и строительство, торговлю и общественное питание, сельское хозяйство и связь <16>. Вследствие этого круг нормативных правовых актов, прямо или косвенно затрагивающих проблему регулирования туристической деятельности, весьма обширен.
--------------------------------
<16> Кудреватых А.С. Новое в правовом регулировании деятельности отдельных субъектов туристской индустрии // Туризм: право и экономика. 2021. N 4. С. 6.
В качестве примера могут быть приведены нормы Федерального закона от 15.08.1996 N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" <17>. В нем упоминаются перечень документов для удостоверения личности при выезде за пределы страны (ст. 7), случаи временного ограничения права на выезд из Российской Федерации (ст. 15), особый порядок в отношении несовершеннолетних граждан (ст. 20). Отдельно могут быть затронуты акты, посвященные правовому положению в нашей стране иностранных граждан, а также валютному регулированию.
--------------------------------
<17> Федеральный закон от 15.08.1996 N 114-ФЗ (ред. от 13.06.2023) "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" // СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4029.
В продолжение упомянутых положений специального законодательства 2020 г. ознаменовался значимым подзаконным актом Правительства РФ, обновившим Правила оказания услуг по реализации туристского продукта <18>. Данный документ конкретизирует правовой статус потребителя - заказчика туристского продукта для личных, семейных или иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательства, а также правовое положение исполнителя комплекса услуг туристского продукта (туроператора, турагента, субагента). Отдельный раздел посвящен широким требованиям к информации об оказываемых туристу или иному заказчику услугах, которая обязательно должна содержать сведения о потребительских свойствах предмета договора (программе пребывания, маршруте путешествия, условиях проживания и питания), а также об общей цене туристского продукта в рублях (п. 8).
--------------------------------
<18> Постановление Правительства РФ от 18.11.2020 N 1852 (ред. от 14.11.2022) "Об утверждении Правил оказания услуг по реализации туристского продукта" // СЗ РФ. 2020. N 47. Ст. 7551.
Правила детально характеризуют порядок заключения и исполнения, изменения и прекращения договора о реализации туристского продукта. В числе существенных искажений обстоятельств, из которых вначале исходили стороны, называются ухудшение условий путешествия, изменение срока его совершения, непредвиденное возрастание транспортных тарифов, а также не зависящие от потребителя обстоятельства (п. 22). Предусмотрен обязательный претензионный порядок урегулирования споров.
Десятки двусторонних соглашений о сотрудничестве в области туризма заключены Российской Федерацией на межправительственном уровне, немалая роль в координации усилий всех государств по гармонизации регулирования туристской деятельности отведена Организации Объединенных Наций (ООН) и Всемирной туристской организации (ЮНВТО).
В момент пика пандемии новой коронавирусной инфекции в 2020 г. специализированное учреждение Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) совместно с Генеральным секретарем ООН обратили внимание мировой общественности на беспрецедентные гуманитарные и социально-экономические негативные последствия, вызванные заболеванием, а также введением срочных ограничительных мер.
Влияние самоизоляции заметно коснулось и туристских отношений. По статистическим данным, поток туристов во всем мире сократился на 70%, а в Российской Федерации доходы туристической сферы, фигурирующей в перечне отраслей, в наибольшей степени пострадавших от распространения инфекции, снизились на 60% <19>. Негативная тенденция этого времени - попытка туроператоров и турагентов, сильной стороны договорных отношений, принять всевозможные меры для невозврата уже полученных от заказчиков туристского продукта денежных средств, несмотря на отсутствие самого путешествия в силу введенных ограничений. Судебная практика ярко демонстрирует неточность термина "обстоятельства непреодолимой силы" применительно к коронавирусной инфекции и отказы в удовлетворении исковых требований туристов <20>.
--------------------------------
<19> Никиташина Н.А., Урмацких В.А. Специфика правового регулирования туризма в период пандемии // Туризм: право и экономика. 2021. N 1. С. 3.
<20> Сокольская Л.В., Иванова Ж.Б. Защита прав российских туристов в условиях пандемии коронавирусной инфекции // Туризм: право и экономика. 2021. N 4. С. 21.
Иная заметная тенденция последних лет - цифровизация, оказывающая большое воздействие на сферы жизни современного общества и проявляющаяся в области туризма в нескольких формах. Каждый желающий сегодня способен с помощью Интернета забронировать туристский продукт или самостоятельно разработать его состав через мобильное приложение, а туроператоры активно используют технологии системы блокчейн в процессе формирования комплекса туристских услуг <21>.
--------------------------------
<21> Погодина И.В., Кулакова О.С. Цифровой туристический продукт: правовое регулирование новой реальности // Туризм: право и экономика. 2021. N 2. С. 4.
В период упомянутой нами пандемии значительно возрос интерес к цифровым объектам историко-культурного туризма, авторским онлайн-экскурсиям и различным виртуальным турам, а в 2022 г. Закон об основах туристской деятельности был дополнен нормативными положениями о правилах функционирования единой информационной системы электронных путевок. Основные данные о туристах и их путешествии на текущий момент могут быть отражены в виде двухмерного штрихового QR-кода (ч. 6 ст. 10.4).
Тем не менее большим количеством исследователей сегодня справедливо отмечается отсутствие необходимого правового регулирования дистанционного оказания туристских услуг с помощью виртуальных технологий <22>. Вполне возможно, что в силу актуальности проблемы цифровизации в скором времени будут разработаны новейшие законодательные положения в области туристских отношений.
--------------------------------
<22> Михайлова А.С. К вопросу о дистанционном оказании туристских услуг в свете цифровизации // Туризм: право и экономика. 2021. N 3. С. 9.
Заключение
Широкий круг источников свидетельствует о многоаспектности самого явления туризма, а также его высоком потенциале в социально-экономическом развитии Российской Федерации на современном этапе. Данное мнение подтверждается принятой Стратегией развития туризма на период до 2035 года <23>, усматривающей в туристском секторе широкие возможности для ускорения темпа экономического роста.
--------------------------------
<23> Распоряжение Правительства РФ от 20.09.2019 N 2129-р (ред. от 07.02.2022) "Об утверждении Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года" // СЗ РФ. 2019. N 39. Ст. 5460.
Для комплексного развития внутреннего или въездного туризма, а также увеличения доступности услуг отдыха и оздоровления жителей нашей страны предполагаются создание отечественного конкурентоспособного туристского продукта, совершенствование правового регулирования и системы управления туризмом.
Правовое регулирование туристской деятельности в Российской Федерации является приоритетным в развитии хозяйственной деятельности всего государства. Немалое количество нормативных актов федерального уровня законодательства и подзаконных документов в данной сфере содержат различные нормы публичного или частного права. Тем не менее данное сочетание не всегда может быть названо гармоничным. Отдельные аспекты специального нормотворчества, отмеченные противоречиями или же несогласованностями в вопросах договора о реализации туристского продукта, требуют совершенствования.
Современные тенденции, связанные с проявлениями новой коронавирусной инфекции и эпохой цифровизации, а также санкционными ограничениями, сегодня задают новый вектор развития правового регулирования туристской деятельности. Вот почему разработка привлекательных конкурентоспособных туристских продуктов и повышение качества туристических услуг, развитие гостиничной инфраструктуры и улучшение транспортного сообщения вместе с предоставлением туристского кэшбэка и субсидий на внутрирегиональные поездки будут стимулировать туристический спрос <24>.
--------------------------------
<24> Чхутиашвили Л.В., Чхутиашвили Н.В. Поддержка малого и среднего предпринимательства в сфере туризма и индустрии гостеприимства в условиях санкций // Туризм и национальные проекты Российской Федерации: материалы Международной научно-практической конференции / под редакцией профессора П.П. Чуваткина; Министерство науки и высшего образования Российской Федерации, Федеральное государственное бюджетное учреждение науки "Федеральный исследовательский центр "Субтропический научный центр Российской академии наук". Сочи: ФИЦ СНЦ РАН, 2022. С. 613 - 615.
