Проблемы административно-правового регулирования медицинского обеспечения допуска к управлению транспортными средствами
В статье приводится соотношение правовых последствий несоответствия состояния здоровья водителей транспортных средств, выявленное в рамках надзора за соблюдением требований разрешительной системы допуска к управлению транспортными средствами в административно-правовых и трудовых отношениях. Рассматриваются перспективы совершенствования существующих подходов в административно-правовом регулировании медицинского обеспечения допуска, в том числе с учетом зарубежного опыта и опыта из смежных сфер разрешительной деятельности.
Ключевые слова: допуск к управлению транспортными средствами, медицинское освидетельствование водителей, медицинские осмотры водителей, противопоказания к управлению транспортными средствами.
In the article the correlation of legal consequences of inconsistency of the state of health of drivers of vehicles, revealed in the framework of supervision over compliance with the requirements of the permissive system of admission to driving vehicles in administrative-legal and labor relations is carried out. The article considers the prospects of improving the existing approaches in administrative-legal regulation of medical support of admission, including taking into account foreign experience and experience from related spheres of authorization activity.
Key words: admission to driving, medical examination of drivers, medical examinations of drivers, contraindications to driving.
В течение последних лет аннулировано более 100 тыс. водительских удостоверений (далее - ВУ) водителей, состояние здоровья которых не позволяет безопасно управлять транспортными средствами (далее - ТС) [1].
Помимо этого, анализ дорожно-транспортной аварийности показал, что за семь лет зарегистрировано более 1,5 тыс. смертельных случаев водителей ТС, смерть которых наступила не от последствий дорожно-транспортных происшествий (далее - ДТП), а от имевшихся у них заболеваний.
При этом в данных ДТП помимо водителей, умерших из-за заболевания, погибли еще более 800 человек, смерти которых можно было бы избежать, если бы водители, имевшие заболевания, были вовремя исключены из участия в дорожном движении.
В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - ФЗ "О безопасности дорожного движения") [2] одним из основных направлений обеспечения безопасности дорожного движения (далее - БДД) является проведение комплекса мероприятий по медицинскому обеспечению БДД.
Содержание медицинского обеспечения наряду с другими мероприятиями (профилактика управления ТС в состоянии опьянения, оказание помощи пострадавшим в ДТП и проведение химико-токсикологических исследований включает проведение обязательных медицинских освидетельствований и осмотров (ст. 23 ФЗ "О безопасности дорожного движения") (далее - освидетельствование и осмотр соответственно). Данные виды медицинского обеспечения БДД являются формами проверки состояния здоровья водителей ТС, а применительно к предмету исследования позиционируются как элементы разрешительной системы допуска к управлению ТС.
Анализ законодательства, связанного с системой допуска водителя к управлению ТС [2], показывает, что он функционирует в двух сферах общественных отношений: административно-правовых отношениях (общий допуск) и трудовых отношениях (специальный допуск).
Рассмотрим особенности допуска к управлению ТС в обозначенных сферах общественных отношений.
В рамках общего допуска гражданин реализует свое субъективное право на получение права управления ТС путем прохождения разрешительной системы допуска к этой деятельности, в трудовых отношениях лицо, уже обладающее соответствующим правом, проходит процедуру допуска уже к трудовой деятельности, связанной с управлением ТС.
Критерием разграничения здесь выступает непосредственная цель, которую преследует соискатель разрешения. Необходимо отметить, что объективно необходимым в этих системах является медицинский допуск (проверка состояния здоровья кандидата в водители, водителя).
Различается и ключевой элемент соответствующих разрешительных систем, а именно разрешение на относительно запрещенный вид деятельности.
В первом случае оно выражено в виде предоставления физическому лицу специального права на управление ТС, которое подтверждается соответствующим документом - водительским удостоверением (далее - ВУ) (п. 4 ст. 25 ФЗ "О безопасности дорожного движения").
Состояние здоровья кандидата в водители подтверждается медицинским заключением о наличии (об отсутствии) у кандидатов в водители транспортных средств медицинских противопоказаний, медицинских показаний или медицинских ограничений к управлению транспортными средствами (далее - медицинское заключение).
Во втором случае разрешение выражено непосредственно допущением к трудовой деятельности, связанной с управлением ТС, которое подтверждается трудовым договором или иным документом, свидетельствующим о возникновении трудовых отношений.
Медицинский допуск здесь является двухступенчатым. Первая ступень - это прохождение обязательного предварительного медицинского осмотра (далее - предварительный осмотр), который позиционируется как медицинский допуск к работе, связанной с управлением ТС. Разрешающим документом здесь является справка об отсутствии медицинских противопоказаний к работе.
Вторая ступень медицинского допуска представлена обязательными предсменными, предрейсовыми медицинскими осмотрами (далее - предсменный осмотр). Разрешение здесь оформляется как запись в специальном журнале или соответствующем транспортном (перевозочном) документе (например, журнал предрейсового медицинского осмотра или путевой лист и т.п.) и фактически означает допуск водителя к непосредственному исполнению трудовых обязанностей, связанных с управлением ТС.
Здесь также надо заметить, что различаются и субъекты допуска к управлению ТС. Если в общем допуске таковым является уполномоченный государственный орган, то в специальном - в этой роли выступает работодатель.
При этом вторым участником административно-правовых отношений выступает физическое лицо, а в допуске в рамках трудовых отношений - уже работник, чья деятельность непосредственно связана с управлением ТС (далее - водитель-работник).
В обоих системах допуска функционируют соответствующие механизмы надзора за соблюдением правил и условий осуществления разрешенной деятельности, которые являются неотъемлемой частью разрешительной системы [3], однако правовые последствия выявления несоответствия здоровья водителя установленным требованиям различны. Рассмотрим эту проблематику подробнее.
Общий допуск. По общему правилу проверка состояния здоровья водителей в соответствии с п. 1 ст. 23 ФЗ "О безопасности дорожного движения" (после получения соискателем права на управление ТС) осуществляется в связи с заменой ВУ и проводится один раз в 10 лет в виде освидетельствования.
Поскольку по истечении срока действия ВУ право на управление прекращается (п. 1 ст. 28 ФЗ "О безопасности дорожного движения") в случае выявления медицинских противопоказаний к управлению ТС в процессе освидетельствования водитель не может быть допущен к управлению ТС.
Таким образом, состояние здоровья водителя напрямую влияет на возможность восстановления права управления ТС.
Прохождение освидетельствования также необходимо в связи с возвратом ВУ после истечения срока лишения права на управление ТС в случае, если прохождение освидетельствования требуется в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях, либо в связи с возвратом ВУ после отбытия наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (в случае лишения права на управление ТС) (п. 2 ст. 23 ФЗ "О безопасности дорожного движения"). В данном случае так же, как и в предыдущем, при выявлении медицинских противопоказаний к управлению ТС при проведении освидетельствования данный факт не позволяет восстановить право управления ТС.
Специальный допуск. Законодательством предусмотрено проведение внеочередного освидетельствования. Оно проводится в случае, если при проведении обязательного периодического медицинского осмотра работников-водителей (далее - периодический осмотр) выявлены признаки заболеваний (состояний), являющихся медицинскими противопоказаниями либо ранее не выявлявшимися медицинскими показаниями или медицинскими ограничениями к управлению ТС (далее - заболевания) и подтвержденных по результатам последующего обследования и лечения.
В данном случае можно наблюдать связь двух разрешительных систем допуска (общего и специального), когда правоотношения "перетекают" из одной сферы в другую. Здесь объективно необходимо отследить, как такая ситуация отражается на реализации права управления ТС при обнаружении соответствующих заболеваний.
В соответствии с п. 2 Порядка приостановления действия и аннулирования медицинского заключения о наличии (об отсутствии) у водителей ТС (кандидатов в водители ТС) медицинских противопоказаний, медицинских показаний или медицинских ограничений к управлению ТС (далее - Порядок приостановления и аннулирования медицинского заключения) [4] в случае выявления в ходе периодического осмотра у работника-водителя признаков соответствующих заболеваний принимается решение о приостановлении действия медицинского заключения.
Приостановление действия медицинского заключения выносится на период обследования и (или) лечения. Соответствующая информация направляется в адрес подразделения Госавтоинспекции.
Вместе с тем в соответствии с п. 35 Постановления Правительства РФ от 24 октября 2014 г. N 1097 "О допуске к управлению транспортными средствами" (далее - Постановление о допуске) [5] ВУ считается недействительным и подлежит аннулированию только при подтверждении наличия у водителя ТС соответствующих заболеваний.
Таким образом, возникает ситуация, при которой по линии медицинского обеспечения (допуска) проходит сигнал о наличии рисков, однако в части допуска водителя к непосредственному управлению ТС никакой реакции не предполагается.
Такие случаи, вне сомнения, создают определенные предпосылки для реализации риска для безопасности движения при управлении ТС.
С точки зрения разрешительной системы можно констатировать пробел в административно-правовом механизме надзора за требованиями, предъявляемыми для осуществления разрешенной деятельности. Отсутствует механизм влияния одного правоустанавливающего документа на другой.
В дальнейшем при подтверждении при обследовании и (или) лечении соответствующего заболевания работник-водитель направляется на внеочередное освидетельствование.
В этот момент проверка состояния здоровья водителя переходит в плоскость административно-правовых отношений, в результате чего это начинает напрямую затрагивать реализацию права управления ТС.
Здесь необходимо акцентировать внимание на том, что в период проведения внеочередного освидетельствования медицинское заключение продолжает оставаться приостановленным, а ВУ и, соответственно, право управления ТС продолжают действовать.
Поскольку временных ограничений на проведение освидетельствования не установлено, можно предположить, что водитель, имеющий подтвержденные заболевания, может достаточно долго продолжать управлять ТС, фактически создавая угрозу безопасности движения.
В этом плане для предотвращения угроз целесообразно рассмотреть возможность применения института приостановления действия права на управление ТС (п. 1 ст. 28 ФЗ "О безопасности дорожного движения").
Однако изучение данной меры показывает, что до недавнего времени она функционировала исключительно в рамках исполнительного производства [6], на что неоднократно обращал внимание А.Ю. Якимов [7, 8, 9].
В 2023 году ст. 28 ФЗ "О безопасности дорожного движения" дополнена п. 2.1, в соответствии с которым установлено, что ограничение права на управление ТС может применяться и в рамках меры обеспечения явки по повестке военного комиссариата [10].
Изложенное свидетельствует, что рассматриваемый институт, несмотря на то, что закреплен в ФЗ "О безопасности дорожного движения", вообще не применяется в целях обеспечения БДД. На необходимость его использования в рамках рассматриваемых правоотношений указывается и в работах К.С. Баканова и А.А. Бурцева [11].
В настоящее же время ситуация развивается следующим образом. При подтверждении соответствующих заболеваний в процессе проведения внеочередного освидетельствования ранее выданное медицинское заключение аннулируется и выдается новое с указанием на наличие противопоказаний, показаний или ограничений к управлению ТС.
Сведения об аннулировании ранее выданного медицинского заключения направляются медицинской организацией в подразделения Госавтоинспекции. И только в этом случае в соответствии с п. 35 Постановления о допуске ВУ признается недействительным и аннулируется, а действие права на управления ТС прекращается в соответствии с п. 1 ст. 28 ФЗ "О безопасности дорожного движения".
Таким образом, только в этот момент надзорный механизм разрешительной системы срабатывает должным образом, отстраняя лицо, имеющее проблемы со здоровьем, от деятельности по управлению ТС.
Допуск к трудовой деятельности, связанной с управлением ТС, как мы отмечали ранее, помимо периодического осмотра работников-водителей, предполагает проведение обязательного предварительного медосмотра.
Такие формы оценки состояния здоровья водителей проводятся в отношении лиц, принимаемых на работу в качестве водителей ТС (п. 3 ст. 23 ФЗ "О безопасности дорожного движения"). В п. 16 Порядка проведения предварительных и периодических осмотров [12] установлено, что в случае выявления соответствующего заболевания в заключении об осмотре указывается о наличии медицинских противопоказаний к работе.
Заключение выдается лицу, поступающему на работу, приобщается к медицинской карте, оформляемой в медицинской организации, и направляется работодателю.
При этом Порядком проведения предварительных и периодических осмотров не предусмотрено приостановление или аннулирование медицинского заключения. Не предусмотрено и направление в адрес подразделения Госавтоинспекции информации о выявлении у лица противопоказаний, показаний или ограничений к управлению ТС.
Таким образом, при наличии противопоказаний к работе лицо не допускается только к работе, при этом информация о наличии противопоказаний не транслируется в сферу административно-правовых отношений, в результате чего лицо беспрепятственно продолжает управлять ТС.
Здесь необходимо обратить внимание на следующее обстоятельство.
Перечень заболеваний (состояний), являющихся медицинскими противопоказаниями, медицинскими показаниями и медицинскими ограничениями к управлению ТС [13], являются едиными и для проверки состояния здоровья водителей в рамках освидетельствований (общий контур) и для проверки состояния здоровья работников-водителей в рамках предварительных и периодических осмотров (специальный контур).
В связи с этим можно констатировать, что критерии проверки состояния здоровья являются идентичными, а это означает, что и правовые последствия при выявлении соответствующих заболеваний должны приводить к одному закономерному единому результату - исключению лица из участия в дорожном движении в качестве водителя ТС, однако существующие нормы такого положения не предусматривают.
Далее рассмотрим предрейсовые и послерейсовые медицинские осмотры, медицинские осмотры в течение рабочего дня (смены), Порядок проведения которых регулируется ведомственным нормативным правовым актом (далее - Порядок проведения предрейсовых, послерейсовых осмотров, осмотров в течение смены) [14].
Несмотря на некоторое различие в целях проведения данных осмотров, которое, как следует из их названия, обусловливается моментом времени, по отношению к непосредственному исполнению трудовых обязанностей, связанных с управлением ТС, в целом они направлены на выявление признаков состояний или заболеваний, препятствующих выполнению трудовых обязанностей.
Объем медицинских исследований, предусмотренных п. 12 Порядка проведения предрейсовых, послерейсовых осмотров, осмотров в течение смены, предполагает выявление именно признаков состояний или заболеваний, наличие которых является достаточным для вынесения решения о недопуске к исполнению трудовых обязанностей либо отстранения от исполнения данных обязанностей (п. 1 ст. 76 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) [15].
В п. 27, 28 Порядка проведения предрейсовых, послерейсовых осмотров, осмотров в течение смены установлено, что в случае выявления соответствующих признаков, осматриваемому выдается справка, в которой указывается наличие таких признаков, что, в свою очередь, является фактом завершения осмотра.
Таким образом, выявление отклонений в состоянии здоровья работника-водителя влечет только его недопуск или отстранение от работы и не влияет на допуск к управлению ТС личным автомобилем.
Здесь необходимо отметить, что, как указывалось ранее, наличие только признаков состояний или заболеваний, еще не подтвержденных в процессе обследования или лечения, может и должно повлечь приостановление действия соответствующего медицинского заключения, однако такой механизм на сегодняшний день отсутствует.
На данную ситуацию также можно посмотреть и со стороны общего допуска (административно-правовых отношений). В п. 2.7 Правил дорожного движения Российской Федерации (далее - ПДД РФ) [16] установлен запрет водителю управлять ТС в болезненном состоянии, ставящем под угрозу безопасность движения.
Исходя из того что при проведении искомых осмотров выявляются признаки состояний или заболеваний, наличие которых достаточно для недопуска или отстранения от работы, связанной с управлением ТС, то эти формы проверки состояния здоровья водителей можно соотнести с реализацией установленного в п. 2.7 ПДД РФ запрета.
Таким образом, можно однозначно утверждать, что недопуск или отстранение от работы, связанной с управлением ТС, в результате проведения соответствующих осмотров, должно приводить к запрету управления ТС и вне трудовой деятельности (в рамках общего допуска). Что касается реализации такого запрета и порядка то эти вопросы требуют самостоятельного осмысления в отдельном исследовании.
Действующее нормативно-правовое регулирование уже имеет прецедент функционирования соответствующего механизма надзора за соблюдением правил и условий осуществления разрешенной деятельности, связанных с состоянием здоровья.
Так, п. 7.1 Порядка предварительных и периодических осмотров в отношении лиц, являющихся владельцами оружия, предусмотрено, что, если у них при прохождении любых медицинских освидетельствований и осмотров и даже просто при оказании им медицинской помощи выявляются соответствующие заболевания, действующее медицинское заключение аннулируется.
Информация об этом в форме электронного документа размещается в федеральном реестре документов, содержащем сведения о результатах медицинского освидетельствования, который ведется в единой государственной информационной системе в сфере здравоохранения, а также эта информация передается в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в сфере оборота оружия.
Обозначенный подход позволяет еще более пристально контролировать состояние здоровья лиц, являющихся владельцами оружия, так как расширены источники информация о соответствующих заболеваниях и сконцентрированы в одной информационной системе.
Вторым существенным аспектом, позволяющим отстранять от владения оружием лиц, здоровье которых не отвечает предъявляемым требованиям, является ведение федерального реестра документов, содержащего сведения о результатах освидетельствований.
Такая форма аккумуляции информации, на наш взгляд, позволяет организовать более эффективное и оперативное взаимодействие между соответствующими органами и организациями.
С учетом изложенного представляется целесообразным создание в сфере допуска к управлению ТС медицинского допуска, аналогичного существующему в сфере оборота оружия, за счет ведения соответствующего реестра медицинских заключений.
При этом также необходимо расширение источников получения информации, актуализирующей действительность соответствующего медицинского заключения, то есть получать эту информацию от всех медицинских организаций, оказывающих медицинскую помощь.
Также стоит отметить, что законодательное регулирование допуска к владению оружием четко определят, что при поступлении информации об аннулировании медицинского заключения об отсутствии медицинских противопоказаний к владению оружием уполномоченный орган незамедлительно изымает у лица соответствующую лицензию или разрешение [17].
Таким образом, несоответствие в состоянии здоровья установленным критериям неизбежно влечет полный или временный запрет на обращение с оружием. Как отмечалось выше, в разрешительной системе допуска к управлению ТС существуют случаи, когда несоответствие состоянии здоровья не приводит к исключению водителей ТС из участия в дорожном движении [7].
В этой связи считаем целесообразным дополнить основания приостановления действия права на управление ТС в ст. 28 ФЗ "О безопасности дорожного движения", исходя из описанных выше случаев.
Детальное изучение медицинского обеспечения допуска к управлению ТС и владению оружием позволило установить, что перечень медицинских противопоказаний к правлению ТС и перечень заболеваний, при наличии которых противопоказано владение оружием, практически идентичны.
Разницу составляет несколько большее количество заболеваний глаза и его придаточного аппарата в перечне заболеваний, при наличии которых противопоказано владение оружием, и отсутствие в нем эпилепсии, что является противопоказанием для управления ТС.
Данное обстоятельство позволяет сформировать идею о возможном одновременном использовании информации о выявлении соответствующих заболеваний в разрешительных системах допуска к управлению ТС и владению оружием либо же о трансфере такой информации между этими двумя системами допуска.
При этом вполне логичным представляется использование уже существующих технических возможностей по ведению соответствующих реестров медицинских заключений.
Отметим, что в настоящее время подготовлен проект Федерального закона о внесении изменений в ФЗ "О безопасности дорожного движения", который предусматривает создание реестра медицинских заключений в сфере допуска к управлению ТС и механизма исключения из участия в дорожном движении водителей, имеющих соответствующие заболевания [18].
Однако предлагаемые изменения не охватывают все случаи необходимого трансфера информации (например, вообще не предлагается регулирование трансфера информации при выявлении признаков заболеваний при проведении предрейсовых, послерейсовых осмотров, осмотров в течение смены и некоторых других затронутых в исследовании случаях).
Кроме того, не предлагаются и объективно необходимые дополнения в основания приостановления действия права на управления ТС.
Таким образом, разработанный проект федерального закона требует соответствующей комплексной доработки с точки зрения медицинского допуска водителей к управлению ТС.
Изучение зарубежного опыта исследуемой тематики показывает, что в некоторых иностранных государствах ее решение уже реализовано за счет налаженного информационного взаимодействия между медицинскими организациями и правоохранительными органами [19].
Так, например, в Финляндии все субъекты обеспечения БДД объединены в одну информационную сеть. Сотруднику медучреждения достаточно заполнить электронную форму специального образца и направить ее в полицию по сети Интернет, после чего сотрудник полиции обязан принять решение в пределах своей компетенции.
После введения сотрудником полиции ограничений на право управления ТС соответствующие уведомления появляются в базе данных заинтересованных ведомств [20].
Информирование медицинскими организациями соответствующих органов о появлении у водителей ТС медицинских противопоказаний также предусмотрено в Хорватии, Швейцарии, Китае, Белоруссии [21, 22].
Анализ административного-правового регулирования медицинского обеспечения допуска к управлению ТС, опыта организации медицинского обеспечения разрешительных механизмов в смежных сферах общественных отношений и зарубежного опыта позволяет сделать следующие выводы и предложения.
Действующая система медицинского обеспечения допуска к управлению ТС имеет достаточно серьезные пробелы в административно-правовом механизме надзора за соблюдением правил и условий осуществления разрешенной деятельности по управлению ТС, что, в свою очередь, представляет серьезную угрозу БДД.
Выявление несоответствия состояния здоровья водителей ТС установленным критериям вне зависимости от области общественных отношений, где проводится проверка, должно приводить к полному или временному исключению такого водителя из участия в дорожном движении [23].
Однако существующие процедуры проверки состояния здоровья водителей ТС в большинстве случаев не предполагают трансфер юридически значимой информации из сферы трудовых отношений в сферу административно-правовых отношений.
При этом такой трансфер, на наш взгляд, является вполне логичным и необходимым прежде всего с точки зрения предупреждения ДТП по причине несоответствия здоровья водителя установленным требованиям.
Организация такого трансфера целесообразна посредством создания реестра медицинских заключений в сфере допуска к управлению ТС. При этом возможно одновременное использовании информации о выявлении соответствующих заболеваний в разрешительных системах допуска к управлению ТС и владению оружием.
В целях обеспечения временного отстранения водителей от управления ТС при выявлении признаков соответствующих заболеваний (состояний) необходимо дополнить основания приостановления действия права на управление ТС таким, как "приостановление действия медицинского заключения о наличии (об отсутствии) у водителей ТС (кандидатов в водители ТС) медицинских противопоказаний, медицинских показаний или медицинских ограничений к управлению ТС".
