Перепрофилирование и отчуждение недвижимого имущества, поступившего в собственность муниципального образования в порядке ст. 225 ГК РФ
В статье рассматривается проблема определения финального собственника недвижимого имущества, поступившего в собственность муниципального образования в порядке ст. 225 ГК РФ. Рассмотрены последствия поступления в собственность имущества, не соответствующего компетенции муниципального образования, - перепрофилирование и отчуждение имущества. Установлено, что для процедуры перепрофилирования отсутствует единое нормативно-правовое регулирование на федеральном уровне. Предложены варианты по совершенствованию отчуждения муниципального имущества.
Ключевые слова: бесхозяйное недвижимое имущество, муниципальная собственность, перепрофилирование, отчуждение.
The article examines the problem of determining the final owner of real estate that has become the property of a municipality in accordance with Article 225 of the Civil Code of the Russian Federation. The consequences of acquiring property that does not correspond to the competence of a municipality - repurposing and alienation of property - are considered. It is established that there is no uniform legal regulation at the federal level for the repurposing procedure.
Key words: ownerless real estate, municipal property, repurposing, alienation.
Часть 3 ст. 225 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) <1> предусматривает порядок постановки на учет бесхозяйных недвижимых вещей и последующее приобретение на них права муниципальной собственности. По общему правилу, именно муниципальное образование становится собственником бесхозяйных вещей. Иные публичные собственники не обладают полномочиями по приобретению прав на бесхозяйные недвижимые вещи, за исключением случаев, когда бесхозяйное имущество приобретают в собственность города федерального значения. Как следствие, муниципалитеты вынуждены принимать в собственность все объекты недвижимого имущества, признанные бесхозяйными, независимо от их целевого назначения.
--------------------------------
<1> Гражданский кодекс Российской Федерации (ч. I): Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ.
При этом Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <2> (далее - ФЗ N 131 от 6 октября 2003 г.) в ч. 5 ст. 50 содержит правило, согласно которому в случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не соответствующее требованиям ч. 1 ст. 50 ФЗ N 131 от 6 октября 2003 г., указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению.
--------------------------------
<2> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Статья 225 ГК РФ направлена на возврат в гражданский оборот имущества, временно из него выбывшего. Однако механизм возврата, а именно определение финального собственника, который будет наиболее эффективным образом использовать бесхозяйное имущество, представляется весьма сложным.
Одной из проблем данного механизма является решение вопроса о возможности нахождения имущества, поступившего в порядке ст. 225 ГК РФ, в собственности муниципального образования.
В настоящее время как в доктрине (например, Ю.Н. Канаев <3>, А.А. Саурин <4>, В.А. Щепачев <5> и др.), так и в сложившейся судебной практике преобладает мнение именно о целевом характере муниципальной собственности.
--------------------------------
<3> Канаев Ю.Н. Муниципальные образования как субъекты гражданского права: Монография / Ю.Н. Канаев. М.: Юстицинформ, 2020. 192 с.
<4> Саурин А.А. Право собственности в Российской Федерации: конституционно-правовые пределы реализации и ограничения / А.А. Саурин. М.: Статут, 2014. 351 с.
<5> Щепачев В.А. Конституционная концепция правового государства и проблемы ее реализации в законодательстве Российской Федерации / В.А. Щепачев // Конституционное и муниципальное право. 2020. N 1. С. 12 - 16.
Как справедливо отмечает профессор Е.А. Суханов, "требования целевого характера имущества субъектов РФ и муниципального имущества пока во многом остаются декларативными" <6>. И в этой связи существует целый ряд практических проблем, когда тот или иной объект недвижимого имущества остается в муниципальной собственности, хотя очевидно: цели его использования напрямую не входят в полномочия органов местного самоуправления - например, гидротехнические сооружения <7>, скотомогильники <8>. В судебной практике имеются решения в отношении таких объектов, как газопровод <9>, групповые резервуарные установки сжиженного углеводородного газа <10>, трансформаторная подстанция и др. <11>
--------------------------------
<6> Суханов Е.А. Вещное право: Научно-познавательный очерк / Е.А. Суханов. М.: Статут, 2017. 560 с.
<7> Шугрина Е.С. Должны ли гидротехнические сооружения находиться в составе муниципального имущества: подходы органов прокуратуры, судов общей юрисдикции и Конституционного Суда Российской Федерации / Е.С. Шугрина // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. 2019. N 2. С. 3 - 8.
<8> Смагина Е.С. Участие государства в современном цивилистическом процессе: Монография / Е.С. Смагина. М.: Статут, 2021. 268 с.
<9> Кассационное определение Первого кассационного суда общей юрисдикции от 19 декабря 2022 г. N 88а-34544/2022 по делу N 2а-935/2021.
<10> Определение Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 25 октября 2021 г. N 88-18536/2021.
<11> Кассационное определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 2 июня 2020 г. N 88а-5328/2020 по делу N 2а-268/2019.
Важно отметить, что перечень имущества, установленный ст. 50, не является закрытым, на что указал в своем Определении Конституционный Суд Российской Федерации <12>. В доктрине высказываются мнения о необходимости расширения и конкретизации перечня муниципального имущества (В.В. Невинский и О.Л. Казанцева <13>, Д.В. Жигалов и Ю.Ю. Чалая <14> и др.).
--------------------------------
<12> Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. N 540-О "По запросу Правительства Самарской области о проверке конституционности статьи 1, частей шестой и восьмой статьи 2 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьи 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
<13> Невинский В.В., Казанцева О.Л. Местное самоуправление в России: проблемы и перспективы правового регулирования / В.В. Невинский, О.Л. Казанцева // Российская юстиция. 2010. N 11. С. 5 - 10.
<14> Жигалов Д.В., Чалая Ю.Ю. Управление муниципальными активами: идеология и основные направления совершенствования / Д.В. Жигалов, Ю.Ю. Чалая // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. N 3. С. 58 - 67.
Очевидно, что установление исчерпывающего перечня имущества, которое может находиться в собственности муниципалитета, представляется маловероятным, а потому вопрос о соотношении назначения объекта недвижимости и его соответствия компетенции муниципалитета остается актуальным.
Так, в законе установлено два варианта действий органа местного самоуправления, в случае если его имущество не отвечает целям деятельности муниципального образования.
Одним из таких действий является перепрофилирование, однако порядок перепрофилирования имущества нормативно не регламентирован. При этом существует ряд нормативных и подзаконных актов, фрагментарно регулирующих перепрофилирование. Например, Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" <15>, распоряжение Правительства РФ от 2 сентября 2021 г. N 2424-р "Об утверждении Национального плана ("дорожной карты") развития конкуренции в Российской Федерации на 2021 - 2025 годы" <16>.
--------------------------------
<15> Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации".
<16> Распоряжение Правительства РФ от 2 сентября 2021 г. N 2424-р "Об утверждении Национального плана ("дорожной карты") развития конкуренции в Российской Федерации на 2021 - 2025 годы".
А.В. Винницкий отмечает, что "основной проблематикой в данной сфере является отсутствие должного публично-правового механизма перепрофилирования публичного имущества" <17>.
--------------------------------
<17> Винницкий А.В. Публичная собственность / А.В. Винницкий. М.: Статут, 2013. 732 с.
Так, в отсутствие установленных нормативных требований процедура перепрофилирования вполне может быть использована как законный способ сохранения имущества за муниципалитетом, когда его назначение существенно меняться не будет. Или же, наоборот, важные для решения задач местного значения объекты могут утратить свой статус из-за недобросовестного перепрофилирования. На наш взгляд, необходимы единые для всех муниципальных образований требования к изменению целевого назначения муниципального имущества, которые должны устанавливаться на федеральном уровне.
Имущество, не соответствующее компетенции муниципального образования, помимо изменения целевого назначения, может быть отчуждено. Отчуждение является одним из способов прекращения права собственности и представляет собой реализацию правомочия распоряжения собственника своим имуществом.
Статья 124 ГК РФ устанавливает, что публично-правовые образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений. Но при этом публично-правовые образования являются специфическим субъектом, учитывая цели деятельности и возложенные на них функции. В этой связи отчуждение имущества публично-правового образования также имеет свои особенности.
Одной из таких особенностей является правовая форма распоряжения имуществом. В доктрине И.С. Богдановой предложено три формы распоряжения недвижимым имуществом публичного образования: "административно-правовая форма, гражданско-правовая и смешанная" <18>. На наш взгляд, такая классификация правовых форм распоряжения имуществом вполне обоснована, учитывая существующие в настоящее время способы отчуждения имущества публично-правовых образований.
--------------------------------
<18> Богданова И.С. Осуществление государством права собственности на недвижимое имущество, составляющее его казну (на примере зданий и сооружений) / И.С. Богданова; Под науч. ред. Н.Ф. Качур. М.: Юриспруденция, 2012. 279 с.
Автор выделяет в качестве административно-правовой формы распоряжения имуществом разграничение государственной собственности, которое было осуществлено в соответствии с Постановлением ВС РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" <19> (далее - Постановление ВС РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1). В настоящее время указанный документ не утратил своей силы. Однако разграничение бесхозяйного имущества, поступившего в собственность муниципалитета в настоящее время, на основании Постановления ВС РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 не представляется возможным, так как изначально оно было принято для решения задач своего времени, а именно распределения всего государственного имущества между различными публичными собственниками. Очевидно, что данный механизм не может охватываться понятием "отчуждение" в смысле ч. 5 ст. 50 ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131.
--------------------------------
<19> Постановление ВС РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность".
Другим нормативным актом в сфере распоряжения имуществом публично-правового образования является Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <20> (далее - ФЗ от 22 августа 2004 г. N 122), который в ч. 11 ст. 154 устанавливает порядок безвозмездной передачи имущества в связи с разграничением собственности из муниципальной в федеральную собственность или собственность субъекта РФ.
--------------------------------
<20> Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
На основании ФЗ от 22 августа 2004 г. N 122 в субъектах Российской Федерации разработаны свои нормативные акты, регламентирующие отчуждение имущества, не связанного с разграничением полномочий. Например, указанные вопросы в Республике Алтай регламентированы Постановлением Правительства Республики Алтай от 24 августа 2017 г. N 211 "Об утверждении Порядка приема муниципального имущества в государственную собственность Республики Алтай и передачи имущества, находящегося в государственной собственности Республики Алтай, в муниципальную собственность, не связанных с разграничением полномочий между органами государственной власти Республики Алтай и органами местного самоуправления в Республике Алтай" <21>.
--------------------------------
<21> Постановление Правительства Республики Алтай от 24 августа 2017 г. N 211 "Об утверждении Порядка приема муниципального имущества в государственную собственность Республики Алтай и передачи имущества, находящегося в государственной собственности Республики Алтай, в муниципальную собственность, не связанных с разграничением полномочий между органами государственной власти Республики Алтай и органами местного самоуправления в Республике Алтай".
Также на уровне муниципального образования существуют нормативные акты, устанавливающие порядок распоряжения муниципальным имуществом, например решение Горно-Алтайского городского Совета депутатов от 25 сентября 2014 г. N 19-7 "Об утверждении Порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального образования "Город Горно-Алтайск" <22>.
--------------------------------
<22> Решение Горно-Алтайского городского Совета депутатов от 25 сентября 2014 г. N 19-7 "Об утверждении Порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального образования "Город Горно-Алтайск".
И.С. Богданова отмечает, что "согласно положениям действующего законодательства передача недвижимого имущества одним публичным образованием в собственность другого осуществляется не в исключительно административном, а в смешанном порядке, поскольку для изменений отношений собственности необходимы решение о передаче имущества, представляющее собой административный акт, и передаточный акт, оформляющий гражданско-правовое обязательство по передаче объектов" <23>.
--------------------------------
<23> Там же.
Передаточный акт представляет собой выражение воли публичных образований, направленной на передачу и прием имущества, что свойственно именно гражданско-правовым отношениям.
Анализ ФЗ от 22 августа 2004 г. N 122, региональных и муниципальных актов позволяет сделать вывод, что безвозмездное отчуждение имущества в пользу другого публичного собственника невозможно без его согласия. Если объект недвижимости является спорным с точки зрения возможности нахождения в той или иной публичной собственности, то вероятность согласия потенциального собственника крайне мала.
Недопустимость передачи имущества из государственной собственности в муниципальную в одностороннем порядке, без учета волеизъявления органов местного самоуправления и без объективной необходимости данной передачи для осуществления местным самоуправлением своих полномочий неоднократно подчеркивал в своих определениях Конституционный Суд РФ (Определения от 4 декабря 2007 г. N 828-О-П <24>, от 9 ноября 2017 г. N 2516-О <25> и др.).
--------------------------------
<24> Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2007 г. N 828-О-П "По жалобе главы администрации муниципального района "Читинский район" Читинской области на нарушение конституционных прав отдельными положениями части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
<25> Определение Конституционного Суда РФ от 9 ноября 2017 г. N 2516-О "По жалобе администрации города Барнаула на нарушение конституционных прав и свобод пунктами 4 и 5 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Очевидно, что после приобретения права муниципальной собственности на бесхозяйный объект недвижимости передать его надлежащему собственнику не всегда получается ввиду отсутствия его согласия.
В других правопорядках (например, в Узбекистане, Кыргызстане, Таджикистане) предусмотрена возможность приобретения права собственности на бесхозяйную недвижимость органами государственной власти напрямую, без процедуры отчуждения. В нашем законодательстве такая возможность предусмотрена только для городов федерального значения.
Рядом исследователей предлагается расширить перечень субъектов, которые могут приобрести право собственности на бесхозяйную недвижимую вещь (например, Смагина Е.С. <26>). Полагаем, что данные изменения смогут решить вопрос лишь частично. В случае если органы государственной власти не считают бесхозяйное имущество подлежащим принятию в собственность субъекта РФ или в федеральную собственность, то и инициативы по обращению в суд для признания права собственности они не проявят.
--------------------------------
<26> Там же.
Успешным примером расширения перечня субъектов, имеющих право приобрести бесхозяйное имущество в собственность, является поправка в ст. 225 ГК РФ, принятая в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 2021 г. N 430-ФЗ "О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации" <27>. В соответствии с указанным Федеральным законом установлена возможность приобретения права собственности на бесхозяйные линейные объекты организацией, обязанной осуществлять эксплуатацию данного объекта.
--------------------------------
<27> Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. N 430-ФЗ "О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации".
Учитывая, что практика передачи бесхозяйных линейных объектов напрямую частным лицам значительно снижает нагрузку на органы местного самоуправления, почему бы не распространить ее применение и на другие объекты недвижимого имущества, предоставив возможность получить право собственности юридическим и физическим лицам.
Иные действующие способы отчуждения имущества следует отнести к гражданско-правовой форме распоряжения имуществом.
Таким способом отчуждения муниципального имущества является приватизация, требования к которой установлены ст. 217 ГК РФ и Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" <28>. Однако если рассматривать приватизацию применительно к бесхозяйному имуществу, то данный механизм отчуждения вряд ли будет эффективным. У объекта недвижимости в период его нахождения в состоянии бесхозяйности уже мог быть найден "потенциальный владелец", который впоследствии получил бы его в собственность в порядке приобретательной давности. И если данного факта не произошло, то вероятность нахождения собственника, желающего приватизировать объект, на наш взгляд, крайне мала, особенно для "непривлекательной собственности".
--------------------------------
<28> Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества".
Также приобрести муниципальное имущество могут граждане и юридические лица посредством выкупа земельного участка в порядке ст. 39.3 Земельного кодекса Российской Федерации <29>, приватизации имущества в соответствии с Федеральным законом от 22 июля 2008 г. N 159-ФЗ "Об особенностях отчуждения движимого и недвижимого имущества, находящегося в государственной или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства <30>, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", продажи ранее арендованного земельного участка в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 9 апреля 2022 г. N 629 "Об особенностях регулирования земельных отношений в Российской Федерации в 2022 - 2024 годах, а также о случаях установления льготной арендной платы по договорам аренды земельных участков, находящихся в федеральной собственности, и размере такой платы" <31>.
--------------------------------
<29> Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ.
<30> Федеральный закон от 22 июля 2008 г. N 159-ФЗ "Об особенностях отчуждения движимого и недвижимого имущества, находящегося в государственной или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства".
<31> Постановление Правительства РФ от 9 апреля 2022 г. N 629 "Об особенностях регулирования земельных отношений в Российской Федерации в 2022 - 2024 годах, а также о случаях установления льготной арендной платы по договорам аренды земельных участков, находящихся в федеральной собственности, и размере такой платы".
Стоит отметить, что гражданско-правовые способы приобретения муниципального имущества весьма ограничены. Данное обстоятельство не способствует поиску финального собственника бесхозяйного имущества. В этой связи необходим поиск новых нестандартных решений.
Возможно установить упрощенный порядок проведения торгов или конкурса по приобретению бесхозяйного имущества, исключив обязанность для участников процедуры по внесению задатка, или изменить подход к определению начальной минимальной цены контракта.
Для увеличения привлекательности бесхозяйных объектов возможна разработка мер государственной поддержки для юридических или физических лиц. Так, государственно-частное партнерство, в том числе на основе договоров о комплексном развитии территорий, может широко применяться и для решения вопросов с бесхозяйными объектами недвижимости, находящимися на инвестиционно-привлекательных территориях.
На наш взгляд, для решения проблем, возникших в сфере перепрофилирования и отчуждения недвижимого имущества, поступившего в собственность муниципального образования в порядке ст. 225 ГК РФ, необходим комплексный подход. В этой связи предлагается:
- нормативно урегулировать процедуру перепрофилирования муниципального имущества, установив четкие критерии, порядок, условия изменения целевого назначения имущества;
- предусмотреть как предоставление права иным публичным собственникам приобретать право собственности на бесхозяйные недвижимые вещи напрямую, так и другим лицам, потенциально заинтересованным или обязанным использовать или эксплуатировать указанные объекты;
- при отчуждении имущества использовать механизмы частно-государственного партнерства, в том числе по включению обязанностей инвесторов по принятию бесхозяйных объектов в собственность и оказанию таким собственникам возможных мер государственной поддержки;
- предоставить возможность муниципальным образованиям отчуждать бесхозяйные объекты в упрощенном порядке посредством гражданско-правовых конструкций - по договорам купли-продажи по результатам торгов или конкурса.
