Актуальные вопросы оборотоспособности природных ресурсов
Развитие гражданского и экологического законодательства связано с возможностями использования природных ресурсов как имущества, а также установлением единства судьбы земельных участков и природных ресурсов, прочно с ними связанных. Статья посвящена современным проблемам оборотоспособности природных ресурсов. Природные ресурсы - это часть окружающей среды, но и имущество особого рода. Вовлечение природных ресурсов в гражданский оборот должно содействовать устойчивому развитию Российской Федерации.
На основании проведенного анализа сформулированы актуальные вопросы оборотоспособности природных ресурсов, в частности вопросы их индивидуализации.
Выводы: автор приходит к выводу о необходимости урегулирования вопросов оборотоспособности природных ресурсов.
Ключевые слова: разграничение прав на природные ресурсы, оборотоспособность природных ресурсов, индивидуализация и защита прав на природные ресурсы.
The development of civil and environmental legislation is associated with the possibilities of using natural resources as property, as well as the establishment of the unity of fate of land plots and natural resources firmly associated with them. The article is devoted to modern problems of turnover of natural resources. Natural resources are part of the environment, but they are also a special kind of property. The involvement of natural resources in civil circulation should contribute to the sustainable development of the Russian Federation.
Based on the analysis, topical issues of the circulation capacity of natural resources, in particular issues of their individualization, are formulated. Conclusions: the author comes to the conclusion that it is necessary to resolve issues of turnover of natural resources.
Key words: delimitation of rights to natural resources, turnover of natural resources, individualization and protection of rights to natural resources.
В соответствии со ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. По мнению многих авторов <1>, возникла необходимость развития эколого-имущественных правоотношений, связанных с использованием природных ресурсов как объектов гражданских прав, но с учетом их природных особенностей.
--------------------------------
<1> Бринчук М.М. Специальный правовой режим природных ресурсов: земельно-ресурсные отношения - не "земельно-имущественные отношения" // Экологическое право. 2022. N 5. С. 10 - 17; Боголюбов С.А. Земельное законодательство и Концепция развития гражданского законодательства // Журнал российского права. 2010. N 1 (157); Малая Т.Н. Природные ресурсы как объекты права собственности: о соотношении природоресурсного и гражданского законодательства в определении их режима // Экологическое право. 2009. N 5-6. С. 46 - 49.
На практике возникают проблемы определения специфики природных ресурсов как объекта права собственности и проблемы индивидуализации объекта гражданских прав. Согласно ст. 209 - 211 ГК РФ собственник имеет право владения, пользования и распоряжения своим имуществом, несет на себе бремя содержания и риск гибели имущества. Но уже в самом ГК РФ (ст. 209, 129) устанавливаются своего рода "экологические приоритеты". Свободное владение, пользование, распоряжение землей и другими природными ресурсами ограничено требованием не наносить ущерба окружающей среде. Кроме того, земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому иным способом в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах (п. 3 ст. 129 ГК РФ) <2>. Таким образом, оборотоспособность природных ресурсов (земля, недра, леса, вода, животный мир) имеет свои принципиальные особенности.
--------------------------------
<2> Гражданский кодекс Российской Федерации (ч. I) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ (ред. от 08.08.2024, с изм. от 31.10.2024) // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
В соответствии с гражданским законодательством земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, является недвижимым имуществом. Природные ресурсы, которые не признаются законом недвижимостью, можно считать движимым имуществом. Так, объектами экологических отношений являются объекты животного мира, водные биологические ресурсы. Несомненно, это движимые объекты, и они могут рассматриваться как самостоятельное имущество, которое обладает не индивидуально-определенными, а родовыми признаками. Но с позиции биологии мы имеем дело с природными объектами, которые подлежат точной видовой классификации и, несомненно, могут быть индивидуализированы учеными, осуществляющими экологический мониторинг. В некоторых случаях мы можем индивидуализировать конкретный природный ресурс, предоставляя права пользования индивидуальной вещью. В лесозаготовке мы можем выделить отдельное дерево, подлежащее рубке (например, по договору купли-продажи древесины на корню, в случае санитарной рубки). При предоставлении права на санитарный отлов конкретного животного или в целях его перемещения в зоопарк, других способов сохранения и изоляции конкретной особи речь идет об индивидуально обособленных особях. В большей части случаев мы предоставляем права на природные ресурсы, обладающие родовыми (или видовыми) признаками. При выдаче разрешений на охоту - один лось, квота на добычу краба, размещение отходов и другие виды и способы природопользования. Дикие животные находятся в государственной собственности, но собственник не может владеть дикими животными и индивидуализировать их так, как домашних. Если же биологические ресурсы рассматривать как часть земельного участка, земли, а также водного объекта, то их оборотоспособность может быть связана с недвижимым имуществом. В таком случае мы охраняем не конкретное животное, например муравья, а место обитания вида. В связи с этим оборотоспособность природных ресурсов прочно связана с судьбой земельного участка, на котором они расположены.
Мы можем подчеркнуть несовершенство законодательства об объектах гражданских прав, имеющих природное происхождение. Объектом гражданских прав являются индивидуализированные (в порядке, предусмотренном законом) части природных объектов, при этом обладающие родовыми (или, скорее, видовыми) признаками, например популяция сельди в Охотском море. В собственности находится не лес, а лесной участок (ст. 8 ЛК РФ) <3>; не земля, а земельный участок (гл. III ЗК РФ) <4>. Но недра являются государственной собственностью (ст. 1.2 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах") <5>; водные объекты являются федеральной собственностью (ст. 8 ВК РФ) <6>. Объектом, на который не может возникать право собственности, является атмосферный воздух. В силу своих физических и экологических свойств атмосферный воздух является глобальной экологической системой, объектом международной охраны. Конституцией РФ и Воздушным кодексом РФ закреплен суверенитет РФ в пользовании воздушным пространством. Динамичность, турбулентность, жизненная необходимость в атмосфере не позволяют индивидуализировать ее части и привязать их к праву землепользования.
--------------------------------
<3> Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ (ред. от 08.08.2024) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2024) // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.
<4> Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (ред. от 30.11.2024) (с изм. и доп., вступ. в силу с 24.12.2024) // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
<5> Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 (ред. от 08.08.2024) "О недрах" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2024) // СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.
<6> Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ (ред. от 08.08.2024) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2024) // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381.
В 90-е годы XX в. в России стало создаваться современное гражданское и экологическое законодательство. Участие России в международной конференции по устойчивому развитию в Рио де Жанейро (принцип 11) <7> создало обязанность для нашей страны развития эффективного экологического законодательства. За период с 1992 г. России, безусловно, удалось решить очень важные задачи реформирования законодательства. Во-первых, субъекты хозяйственной деятельности осознали и признали необходимость соблюдения экологических требований; во-вторых, в экологическом законодательстве урегулированы имущественные отношения, которые направлены на оборот природных ресурсов.
--------------------------------
<7> Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию (принята Конференцией ООН по окружающей среде и развитию в г. Рио-де-Жанейро 14.06.1992).
Разработчики Концепции совершенствования гражданского законодательства достаточно четко высказывают свою позицию: имущественные отношения должны регулироваться гражданским законодательством. Однако система стабильных вещных прав на землю и другие природные ресурсы не создана. Реализация Концепции должна привести к ее созданию, что повлечет перераспределение соответствующего нормативного материала между ГК и комплексными законами природоресурсного законодательства. "Практически вне ГК, по прежней "советской традиции", находится регулирование гражданско-правовых отношений по поводу имущества, составляющего основу гражданского оборота, - земли и других природных ресурсов" <8>. По мнению Л.В. Щенниковой, исключение природных ресурсов из объектов недвижимости рассматривается как социально опасная тенденция развития гражданского законодательства <9>. Однако решение вопроса о том, как нормами частного права регулировать оборот природных объектов, остается сложным и открытым, что подтверждается многочисленными исследованиями в этой сфере <10>.
--------------------------------
<8> Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009) // Вестник ВАС РФ. 2009. N 11.
<9> Щенникова Л.В. Процессы реформирования гражданского законодательства о недвижимом имуществе и их социальное значение // Общество и право. 2020. N 1 (71). С. 140 - 144.
<10> Бринчук М.М. Универсальные экологические императивы, обязательные для других, если не всех отраслей права // Вестник Удмуртского университета. Серия: Экономика и право. 2023. Т. 33. N 2. С. 307 - 315; Никишин В.В. Индивидуализация земли и других природных ресурсов: проблемы закона и трудности правоприменения (ч. I) // Вестник Санкт-Петербургского университета. Право. 2016. N 1. С. 86 - 96.
Невозможно в одной главе Гражданского кодекса России систематизировать нормы о вещных правах на разные природные ресурсы, эти нормы будут носить отсылочный характер, что мы уже встречали в разных редакциях гл. 17 ГК РФ по отношению к земельному участку. Как сопоставить личные имущественные интересы собственника природных ресурсов с действием ст. 9 Конституции РФ о том, что земля и другие природные ресурсы являются национальным достоянием? Способно ли современное законодательство найти компромисс между публичными и частными интересами на природные ресурсы?
В экологическом и гражданском законодательстве мы разграничиваем понятия "природный ресурс" как часть окружающей среды, неразрывно с ней связанный; и "природный ресурс", утративший свою связь с окружающей средой, изъятый из нее. Так, согласно ст. 1.2 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" участки недр неотчуждаемы, а права пользования недрами, права на продукцию оборотоспособны <11>. В Лесном кодексе РФ (ст. 7) лесной участок понимается как земельный участок, который образован в соответствии с земельным законодательством <12>. Оборот лесных участков осуществляется в соответствии с земельным законодательством и зависит от категории земель, на которой находится лесной участок. С этим же связаны и права на лесные участки. Земли лесного фонда, земли Министерства обороны - по закону это федеральная собственность. Однако отсутствие государственной регистрации прав на лесной участок в любом случае может создавать проблемы в определении собственника, индивидуализации земельного участка как лесного. Поэтому если лесной участок не образован, права на него не зарегистрированы, то гораздо удобнее считать, что это земельный участок, на котором деревья можно срубить и перейти к застройке. Возникает вопрос: должно ли законодательство защищать права на природные ресурсы, которые не индивидуализированы как имущество, сведения о которых не внесены в государственные реестры, автоматизированные системы и другие базы пространственных данных? Так, например, "лес" определен в Лесном кодексе РФ как экологическая система или природный ресурс (ст. 5). Существует ли у юриста возможность определить: вот это "лес", а это "не лес"? Или только государственная регистрация лесных участков позволяет защитить их от недобросовестных действий?
--------------------------------
<11> Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 (ред. от 08.08.2024) "О недрах" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2024) // СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.
<12> Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ (ред. от 08.08.2024) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2024) // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.
В ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <13> получили закрепление такие термины, как "окружающая среда", "природный объект", "природно-антропогенный объект", "антропогенный объект", "естественная экологическая система" и "природный комплекс", "природный ресурс". Определение этих терминов является естественнонаучным, хотя и используется законодателем, но юридически это оценочные суждения, которые тем не менее могут применяться на практике. Прежде всего, необходимо говорить о сфере гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный окружающей среде. Многие авторы пишут о том, что в российском законодательстве нет единства в понимании такого правового явления, как возмещение и оценка экологического вреда <14>.
--------------------------------
<13> Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ (ред. от 08.08.2024) "Об охране окружающей среды" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2024) // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
<14> Болтанова Е.С., Кратенко М.В. Экологический риск, экологический вред и страхование: гражданское и экологическое законодательство и правоприменение в Российской Федерации // Журнал российского права. 2022. N 12. С. 145 - 159.
В судебной практике достаточно много дел, связанных с возмещением вреда, причиненного нарушением лесного законодательства. Размер возмещения вреда, причиненного лесам как экологической системе (п. 3 ст. 100 ЛК РФ), определяется исходя из присущих лесам природных свойств (уникальности, способности к возобновлению, местоположения и других свойств) в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". Возмещение вреда, причиненного одному лесному ресурсу, не заменяет возмещение вреда, причиненного другому ресурсу <15>. Принцип сохранения биоразнообразия леса как экосистемы может учитываться в разрешительной деятельности органов власти. Так, березовый гриб (чага) является объектом гражданских прав, ограниченным в обороте, по смыслу п. 2 ст. 129 ГК РФ. Разрешение на вывоз березового гриба из Российской Федерации может быть выдано при условии, что его заготовка произведена без нарушений требований о сохранении и воспроизводстве биоразнообразия на территории соответствующего лесного участка <16>.
--------------------------------
<15> Обзор судебной практики по вопросам применения законодательства об охране окружающей среды (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 24.06.2022) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2022. N 10.
<16> Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 9 ноября 2021 г. N 09АП-64090/2021 по делу N А40-97889/2021.
Рассматривая водное законодательство России, мы также видим принцип единства судьбы земель водного фонда и поверхностных водных объектов (п. 1 ст. 102 ЗК РФ). Документированные сведения о водных объектах должны быть внесены в государственный водный реестр (ст. 31 ВК РФ), оказывается, только с этого момента водный объект становится таковым, можно заключать договоры водопользования и можно защищать водный объект от незаконных действий. При этом все водные объекты, за исключением прудов и обводненных карьеров, являются федеральной собственностью. И вот именно с прудами, так же как и с болотами как объектом права собственности, имуществом особого рода, и возникают проблемы. Поэтому необходимо изучать научные позиции гидрологов и экологов по поводу определения водных объектов <17>. Если сведения о водном объекте отсутствуют, на соответствующие органы государственной власти субъекта Российской Федерации не может быть возложена обязанность в рамках осуществления планирования градостроительной деятельности самостоятельного проведения процедур выявления и определения статуса водного объекта в соответствии с действующим законодательством. И Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ, рассмотрев экологические и иные материалы о том, что данный водный объект является "Кондакопшинским болотом", сделала вывод, что суждение Суда о том, что указанные документы не являются безусловными и достаточными доказательствами отнесения спорного объекта к водным объектам, является обоснованным <18>.
--------------------------------
<17> Горшкова А.Т., Урбанова О.Н. и др. О прудах как водных объектах и признании прав собственности на них // Успехи современного естествознания. 2021. N 8. С. 47 - 51.
<18> Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 24 ноября 2014 г. N 78-АПП4-32 "Об оставлении без изменения решения Санкт-Петербургского городского суда от 31 марта 2014 г., которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим Закона Санкт-Петербурга от 29 ноября 2013 г. N 617-110 "О внесении дополнений и изменений в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга".
В г. Перми Пермского края есть очень интересная практика "исчезновения" пруда, которого, по мнению застройщиков, и не было. Данное дело получило широкий общественный резонанс. Из СМИ мы видим, что "Гагаринский пруд в Перми не является водоемом в юридическом смысле этого слова. Гагаринского пруда в Перми нет, несмотря на его визуальное присутствие. Именно так можно трактовать решение краевого арбитражного суда по факту судебного иска спорткомплекса "Олимпия-Пермь" к строителям, засыпающим водоем..." <19>. Иск горожанина Василия Дружинина о признании приватизации участка земли с прудом незаконным и о восстановлении природного объекта оставлен без удовлетворения. Еще одна экозащитница пыталась признать незаконным факт включения в земельный участок, предоставленный Пермскому заводу силикатных панелей (ПЗСП) под застройку, водного объекта "Гагаринский пруд" и требовала выделить из участка ПЗСП территорию Гагаринского пруда с учетом прибрежной полосы и водоохранной зоны и вернуть его в состав территории общего пользования. Решающее значение в ходе рассмотрения дела имело заключение межрайонной прокуратуры. Надзорный орган обнаружил, что в 2007 г. пруд не был внесен в кадастровый план участка, проданного спортивному комплексу "Олимпия" (учредителями являются городская и краевая администрации). Следовательно, заключили специалисты прокуратуры, водным объектом он не является. В действительности данный земельный участок был изначально приобретен в аренду с правом выкупа, а потом куплен ОАО "Пермский завод силикатных панелей" (ответчик) у ООО "Спорткомплекс "Олимпия-Пермь" (истец) <20>. Истец ссылается на то, что на момент совершения оспариваемой сделки на земельном участке находился объект охраны окружающей природной среды - пруд. Кроме этого, истец указывает, что предметом договора купли-продажи может быть только индивидуализированный водный объект, информация о котором внесена в водный реестр. Поскольку расположенный на спорном земельном участке водоем не был описан в установленном порядке и при отсутствии государственной регистрации прав истца на этот объект, ответчики не приобрели на него права собственности. Отсутствие в договоре указания об ограничениях использования земельного участка противоречит закону. Третье лицо - Управление Росреестра по Пермскому краю в письменном отзыве указывает, что при совершении оспариваемой сделки документы, подтверждающие наличие на земельном участке искусственного водоема, отсутствовали. Особый интерес в этом деле привлекает именно отсутствие ограничений на земельный участок, на котором находился пруд. При этом, кажется, и эксперт не отрицает, что пруд был, однако дело было проиграно. И возникает вопрос: а если сведения о природном объекте не внесены в какой-то реестр, это уже не природный объект, он не нуждается в защите и охране?
--------------------------------
<19> Гагаринский пруд в Перми не является водоемом в юридическом смысле этого слова // Аргументы и факты. Пермь. 2011. 7 июня.
<20> Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 февраля 2011 г. N 17АП-9634/2010-ГК по делу N А50-11827/2010.
В заключение хотелось бы отметить, что практика, сложившаяся в области использования природных ресурсов как имущества особого рода, как объектов гражданских прав, может быть названа противоречивой и неоднозначной. С одной стороны, принцип единства судьбы земельного участка и всех прочно связанных с ним объектов, закрепленный в ст. 1 Земельного кодекса РФ, позволяет рассматривать любой природный ресурс как часть земельного участка, что создает приоритет норм земельного, а значит, и гражданского права при передаче прав на природные ресурсы. С другой стороны, данный принцип позволяет "пренебрегать" качеством природных ресурсов, не учитывать их природную ценность как национального достояния, предусмотренную ст. 9 Конституции РФ. Таким образом, вопрос о соотношении частных и публичных интересов в оборотоспособности природных ресурсов продолжает оставаться сложным, открытым и неопределенным. Очевидно, что реализация вещных прав на природные ресурсы, связанная с экономическими приоритетами, должна предполагать четкие юридические конструкции, позволяющие сформулировать правовые действия по индивидуализации природных ресурсов и действия, связанные с отсутствием сведений о природных ресурсах в официальных источниках информации.
На наш взгляд, развитие законодательства об оборотоспособности природных ресурсов и должно решать задачу сохранения природных объектов.
