Защита общественных интересов исками и судебными решениями о сносе самовольной постройки: некоторые вопросы
В статье ставится вопрос о защите общественных интересов при рассмотрении судами дел о сносе самовольной постройки. Обосновано, что при разрешении таких дел суд в некоторых случаях должен быть вправе выйти за пределы заявленных требований и что при решении вопроса о судьбе постройки, которую можно привести в соответствие с градостроительными и строительными нормами, должна оцениваться не только добросовестность застройщика, но и потребность общества в такой постройке.
Ключевые слова: самовольная постройка, общественные интересы, угроза причинения вреда.
The article raises a question of protection of public interests in hearing of cases on demolition of unauthorized constructions by courts. It is substantiated that, in adjudication of such cases, the court in some cases should have the right to go beyond the statement of claim and that in adjudication in the matter of the fate of a building that can be brought into compliance with urban planning and construction standards, not only the developer's good faith should be assessed, but also the society's need for such a building.
Key words: unauthorized construction, public interest, threat of harm.
Право призвано обеспечить реализацию и баланс разнообразных интересов: частных и общественных. При этом любая отрасль права всегда обеспечивает каждый из указанных типов интересов, однако способы их реализации в разных отраслях нередко различаются; в каких-то случаях реализация частных интересов опосредована обеспечением общественных интересов, в других, наоборот, общественные интересы получают удовлетворение при реализации частных интересов. Общественные и частные интересы могут выступать как непосредственные, так и опосредованные объекты защиты, в том числе судебной.
При этом правильное определение характера интереса, алгоритмов его реализации имеет существенное значение как для его защиты и удовлетворения, так и удовлетворения иных взаимосвязанных с ним интересов.
Правовые нормы, регулирующие отношения, возникающие в связи с самовольной постройкой, призваны при этом обеспечить оба типа интересов как непосредственно, так и опосредованно. Однако указанные интересы обеспечиваются в первую очередь не при вступлении субъектов в такие отношения, а благодаря превенции, т.е. тому, что нормы права определяют неблагоприятные последствия для лица, возведшего самовольную постройку, и это обстоятельство минимизирует вероятность ее возведения.
В свою очередь, при возведении такой постройки соответствующие интересы могут обеспечиваться уже посредством их защиты, и в первую очередь судебной. Понятно, что в случае, если самовольная постройка возведена одним лицом на земельном участке, принадлежащем другому лицу, ее снос прежде всего будет обеспечивать частный интерес последнего. Общественные же интересы обеспечиваются, например, при сносе объекта, возведенного на землях, разрешенное использование которых не допускает его строительства, или объекта, построенного с нарушением предусмотренных нормативов (градостроительных и строительных). При этом видно, что характер общественного интереса, выступающего непосредственным объектом защиты, различен. В одних случаях он заключается, например, в целевом использовании земель, в других - в обеспечении безопасности жизни и здоровья граждан.
Положения, согласно которым: к "требованию о сносе самовольной постройки, сохранение которой не создает угрозу жизни и здоровью граждан, применяется общий срок исковой давности, исчисляемый со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права и о том, кто является надлежащим ответчиком"; "на требования о сносе, о сносе или приведении в соответствие с установленными требованиями самовольной постройки, создающей угрозу жизни и здоровью граждан, исковая давность не распространяется", - учитывают специфику общественных интересов и призваны обеспечить баланс между указанными и частными интересами <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 12 декабря 2023 г. N 44 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке" (далее - Постановление Пленума ВС РФ N 44).
Безусловно интересны и положения действующего законодательства, допускающие вынесение судом альтернативного решения: о сносе самовольной постройки или о ее приведении в соответствие с установленными требованиями (п. 3.1 ст. 222 ГК) <2>. Несмотря на то что в доктрине основное внимание уделено тому, что решения судов должны быть безальтернативными, поскольку в противном случае не соблюдается такое предъявляемое к ним требование, как определенность <3>, считаем, что в случае с самовольной постройкой вынесение альтернативного решения вполне оправданно, так как позволяет обеспечить баланс частных и общественных интересов. При этом, как указал ВС РФ, вопрос о возможности приведения постройки в соответствие с требованиями ставится судом, рассматривающим дело, на обсуждение сторон вне зависимости от того, предъявлен ли иск, предусматривающий подобную альтернативу, или же только о сносе постройки. В случае установления возможности приведения постройки в соответствие с нормативами вынесение альтернативного решения не ставится в зависимость от того, предусматривает предъявленный иск такую альтернативу или нет <4>.
--------------------------------
<2> Анализ указанного положения закона см.: Мацкевич П.Н. О перспективе альтернативных решений в цивилистическом процессе (на примере споров о самовольном строительстве) // Законы России: опыт, анализ, практика. 2024. N 9. С. 75 - 80.
<3> Советский гражданский процесс: Учебник / Под ред. А.А. Добровольского. М.: Изд. Московского гос. ун-та, 1979. С. 171; Гражданский процесс: Учебник для вузов / Отв. ред. В.В. Блажеев, Е.Е. Уксусова. М.: Проспект, 2015. С. 375. Отдельные авторитетные ученые в этом вопросе не столь категоричны. Они считали, что в некоторых случаях вынесение альтернативных решений вполне возможно. См.: Гурвич М.А. Решение советского суда в исковом производстве // М.А. Гурвич. Избранные труды. Т. 1. С. 392. По нашему мнению, по крайней мере по некоторым делам, допущение вынесения альтернативных решений оправданно. Наша позиция по этому вопросу отражена в: Туманов Д.А. Защита общественных интересов в гражданском судопроизводстве. М.: Городец, 2024.
<4> Постановление Пленума ВС РФ N 44.
Различного рода интересы суды учитывают, рассматривая не только дела о сносе самовольной постройки, но и иски о признании права собственности на такие постройки, в частности, за счет того, что принятие судом таких распорядительных действий, как признание иска ответчиком и утверждение мирового соглашения, возможно только при установлении обстоятельств, в которых в силу п. 3 ст. 222 ГК РФ иск может быть удовлетворен.
И все же, на наш взгляд, далеко не все проблемы, связанные с обеспечением различного рода интересов при решении судьбы самовольной постройки, решены законодателем и судебной практикой оптимально. Обратим внимание лишь на некоторые из них.
1. Если при рассмотрении иска, предъявленного в защиту частного интереса, вдруг обнаружатся основания для защиты общественного интереса (угроза обрушения строения и причинения при этом вреда жизни и здоровью граждан), то суд должен вынести решение о сносе самовольной постройки вне зависимости от позиции истца и подтвержденности фактов, с которыми он связывал свой иск. Иначе получается, что суд даже при абсолютной уверенности в высокой вероятности того, что здание может обрушиться, должен будет проигнорировать это обстоятельство, что вряд ли оправданно <5>.
--------------------------------
<5> Туманов Д.А. Указ. соч.
2. В случае если постройка угрожает жизни и здоровью граждан, очевидно, что в период до ее сноса или приведения в соответствие с нормативами должна быть обеспечена безопасность граждан. Это может быть сделано разными способами, применяемыми как по отдельности, так и в совокупности, например путем запрета эксплуатации постройки, установки заграждений, препятствующих доступу к ней граждан и животных, информирования населения о существующей опасности и т.д.
В Постановлении Пленума ВС РФ N 44 определено, что при рассмотрении споров о сносе самовольной постройки по ходатайству заинтересованного лица суд может принять меры по обеспечению иска. Данные меры могут заключаться, например, в запрете на производство строительных работ и (или) эксплуатацию спорного объекта (в отношении как ответчика, так и иных лиц, фактически осуществляющих строительные работы или использование объекта).
Однако в случае описанной угрозы названные обеспечительные меры, если исходить из сложившегося в доктрине и закрепленного в законе подхода к обеспечению иска, вряд ли применимы. Дело в том, что в соответствии со ст. 139 ГПК РФ и ст. 90 АПК РФ обеспечительные меры допускаются, если их непринятие может затруднить или сделать невозможным исполнение решения суда. То есть смысл таких мер в том, чтобы обеспечить исполнимость решения суда. В свою очередь, если исполнение решения заключается в сносе постройки, то обеспечение безопасности населения до ее сноса (равно как отсутствие обеспечения) никак не влияет на его исполнимость.
Однако сказанное отнюдь не означает, что подобного рода запреты не должны применяться на практике. По нашему мнению, если постройка угрожает жизни и здоровью граждан, то вместе с иском о ее сносе должен во всяком случае предъявляться и иск о запрете ее эксплуатации, и именно ему главным образом соответствовали бы указанные выше обеспечительные меры. Более того, мы уверены, что если такой иск не предъявлен, но в результате рассмотрения иска о сносе суд установит, что постройка угрожает безопасности граждан, то он должен иметь возможность выйти за пределы заявленных требований в общественных интересах.
Также думается, что если в процессе рассмотрения судом связанного с самовольной постройкой дела обнаружится вероятность причинения вреда жизни и здоровью граждан, то он должен иметь возможность запретить эксплуатацию постройки, а также понудить ответчика (и) или органы государственной власти (местного самоуправления) совершить иные действия по обеспечению общественной безопасности и до разрешения дела по существу, и при этом без обязательного заявления об обеспечении иска со стороны заинтересованного лица.
Наша позиция о необходимости допущения выхода суда за пределы заявленных требований не должна вызывать удивления. Ведь и действующее в настоящее время законодательство с целью защиты различных интересов порой допускает такой выход. К слову сказать, в процессуальном законе ничего не сказано о том, что в случае выхода суда за пределы заявленных требований он может применять обеспечительные меры и без заявления об этом заинтересованных лиц, что, на наш взгляд, является явным упущением, ведь очевидно, что проблемы в исполнении решения могут возникнуть не только в той части, в которой должник понужден к действиям (бездействию) в соответствии с удовлетворенным иском, но и в части, в которой суд защитил интересы за пределами исковых требований <6>.
--------------------------------
<6> Обратим внимание на то, что, по нашему мнению, de lege ferenda допустим и подход, в котором суд по общему правилу и без специального указания закона будет вправе в целях защиты общественных интересов выйти за пределы заявленных требований. Однако это станет возможным лишь тогда, когда суды начнут в основном правильно понимать, что собой представляет такое явление, как общественные интересы, и когда именно они выступают в качестве непосредственных объектов защиты. См.: Туманов Д.А. Указ. соч.
3. При рассмотрении исков о сносе самовольной постройки или о признании права на нее (которые иногда рассматриваются в рамках одного дела как первоначальный и встречный иски) суды нередко оценивают добросовестность лица, возведшего постройку. При этом при ее отсутствии суды удовлетворяют иски о сносе постройки даже в ситуациях, когда допущенные при ее возведении нарушения являются устранимыми. Следовательно, предпочтение в таких случаях отдается не частному интересу застройщика, а общественному, по-видимому, заключающемуся в необходимости соблюдения установленных в законодательстве административных процедур, в результате которых заявитель и должен оформить право на постройку <7>.
--------------------------------
<7> Так, по одному из дел суд апелляционной инстанции указал, что, "если судом установлено недобросовестное поведение застройщика, создавшего самовольную постройку, который обращается в уполномоченный орган за выдачей разрешения на ее строительство лишь для вида, действуя в обход закона, понимая, что к его заявлению не приложены требуемые документы, в отсутствие заблуждений относительно их перечня и порядка выдачи разрешения, суд вправе отказать в признании права собственности на самовольную постройку (ст. 10 ГК РФ)... В противном случае при удовлетворении требований на основании ч. 3 ст. 222 Гражданского кодекса Российской Федерации имел бы место упрощенный порядок легализации самовольного строения, применение которого ставит добросовестного застройщика, получающего необходимые для строительства документы в установленном порядке, в неравное положение по сравнению с самовольным застройщиком, который не выполнял предусмотренные законом требования". См.: Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 мая 2023 г. N 15АП-4803/2023 по делу N А32-50078/2019.
В другом деле ВС РФ обратил внимание на то, что иск о признании права собственности на самовольную постройку "не может быть использован для упрощения регистрации прав на вновь созданный объект недвижимости с целью обхода норм специального законодательства, предусматривающего разрешительный порядок создания и ввода в гражданский оборот новых недвижимых вещей". См.: Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 17 декабря 2020 г. N 306-ЭС20-118 по делу N А57-26100/2018.
Мы прекрасно понимаем значение соблюдения установленного порядка, однако обратим внимание также на то, что решение о сносе самовольной постройки при условии, когда допущенные при ее возведении нарушения носят очевидно устранимый характер, по сути, выступает не чем иным, как карательной ответственностью лица, ее возведшего, которая обеспечивает общественный интерес только за счет превенции.
Однако в сохранении постройки в некоторых случаях может заключаться куда более отчетливый общественный интерес, нежели в ее сносе. Речь идет, например, о ситуации, когда соответствующая постройка используется как объект социальной инфраструктуры, в котором в случае ее сноса будет заключаться очевидный дефицит у населения. В связи с этим полагаем, что вопрос о социальном значении самовольной постройки должен, несомненно, учитываться судами при определении ее судьбы, и если в ней имеется очевидная общественная необходимость, то в удовлетворении исков о сносе постройки следует отказывать.
