Компенсационные обязательства публично-правовых образований: состояние правового регулирования и перспективы развития
В статье рассматривается особенность такого смешанного правового явления, как компенсационные обязательства публично-правовых образований, регулирование которого нельзя отнести в чистом виде к частноправовой сфере либо публично-правовой. Отмечается, что такие явления представляют опасность для отраслевых наук в связи с отсутствием квалифицирующих признаков. Поэтому автор делает попытку выделить наиболее устойчивые качественные свойства исследуемого явления. Делается вывод, что данные правовые средства создают особый правовой механизм, благодаря которому граждане приобретают правовые гарантии надлежащего исполнения публично-правовыми образованиями различных уровней своих обязанностей по компенсации стоимости изымаемого имущества, а также убытков, причиненных правомерными либо неправомерными действиями.
Ключевые слова: компенсация, публично-правовые образования, обязательства, правоотношения, возмещение ущерба, убытки.
The article examines the peculiarity of a mixed legal phenomenon such as compensation obligations of public-law entities, the regulation of which cannot be attributed in its pure form to the private-law sphere or public-law. It is noted that such phenomena pose a danger to industry sciences due to the lack of qualifying features. Therefore, the author makes an attempt to identify the most stable qualitative properties of the phenomenon under study. It is concluded that these legal means create a special legal mechanism, thanks to which citizens acquire legal guarantees for the proper performance by public-law entities of various levels of their obligations to compensate for the cost of seized property, as well as losses caused by lawful or unlawful actions.
Key words: compensation, public law entities, obligations, legal relations, damages, losses.
В правоотношениях с публично-правовым элементом, наделенным властью для осуществления полномочий, проявляется сложная структура взаимосвязи субъективных прав, которая обусловлена особыми юридическими фактами (государственный контроль, право государства на свою территорию, право государственных органов на повиновение граждан <1>) и дополнительными гарантиями (защита права собственности от вмешательства государства, право на предварительное и равноценное возмещение при принудительном отчуждении имущества для государственных нужд).
--------------------------------
<1> Магазинер Я.М. Общая теория права на основе советского законодательства // Правоведение. 2000. N 3. С. 104.
Компенсационные обязательства публично-правовых образований - это организационно-имущественные правоотношения, которые складываются между субъектами относительно надлежащего финансового поведения, обеспечивающего защиту прав граждан. Такая деятельность осуществляется публично-правовыми образованиями публично в пределах предоставленных полномочий, определенных специальной компетенцией. К примеру, контрольная функция государства в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество, включая правовую экспертизу и внесение данных в ЕГРН.
Очевидно, что публично-правовые образования в своей деятельности руководствуются нормами права, компетенцией, в которой нет места автономии воли. Поэтому возникает вопрос о специфике компенсационных обязательств публично-правовых образований в частной сфере, которая предопределена особенностями защищаемого права, ограничениями, установленными правопорядком для защиты правовых ценностей и общества в целом, сущностью компенсации.
В действительности в российском законодательстве существует достаточно широкий подход к определению значения термина "компенсация". В земельном законодательстве компенсация рассматривается как способ возмещения стоимости земельного участка. В частности, в ст. 25 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ) <2> указывается, что компенсации не подлежит стоимость ранее национализированного земельного участка (п. 3). Согласно ст. 51 ЗК РФ собственнику земельного участка при реквизиции компенсируется как стоимость земельного участка, так и убытков, причиненных реквизицией земельного участка либо временным ограничением прав на него (п. 6). Компенсация в этом случае рассматривается как способ возмещения не только стоимости, но и убытков.
--------------------------------
<2> Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
Федеральным законом от 30 декабря 2020 г. N 494-ФЗ <3> были внесены существенные новшества в регулирование размера возмещения при изъятии земельного участка в целях комплексного развития территории. Так, ст. 56.12 Земельного кодекса РФ предусматривает выплату правообладателю объекта недвижимости денежной суммы, подлежащей уплате в счет возмещения, размер которой включает выкупную цену и убытки, определенные на день принятия решения об изъятии. Существенным новшеством является и то, что решение об изъятии может быть оспорено только в части размера компенсации за изымаемые объекты недвижимости (п. 13).
--------------------------------
<3> Федеральный закон от 30 декабря 2020 г. N 494-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения комплексного развития территорий" // СЗ РФ. 2021. N 1 (ч. I). Ст. 33.
Значение указанной нормы нельзя оценивать однозначно положительно для земельного законодательства, поскольку размер возмещения за изымаемый земельный участок и (или) расположенные на нем объекты недвижимости, заранее оцененные, не может служить подтверждением того размера возмещения, который правообладатель ожидал получить при изъятии.
Поступательное развитие "принудительного права" реализуется и в положениях Федерального закона от 3 августа 2018 г. N 342-ФЗ <4>, которым введена ст. 57.1 ЗК РФ об особенностях возмещения убытков при ограничении прав в связи с установлением зон с особыми условиями использования территорий (далее - ЗОУИТ). Законодатель позиционирует указанную особенность не саму по себе, а только во взаимосвязи со ст. 57 ЗК РФ об общем порядке возмещения убытков и ст. 16.1 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) <5>, регулирующей компенсацию ущерба, причиненного правомерными действиями публичных органов власти.
--------------------------------
<4> Федеральный закон от 3 августа 2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2018. N 32 (ч. II). Ст. 5135.
<5> Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
Согласно п. 16 ст. 57.1 ЗК РФ при пересечении границ ЗОУИТ разных видов убытки возмещаются тем лицом, в чьих интересах установлены наиболее строгие ограничения использования земельных участков. Такая специфика не свойственна обязательственным правоотношениям, возникшим ранее из договоров, заключенных предприятиями, взаимодействующими в процессе эксплуатации коммуникаций в техническом коридоре с частично совпадающими охранными зонами <6>. Субъекты таких правоотношений в равной степени возлагают на себя особый риск наступления негативных последствий эксплуатации коммуникаций (трубопроводы, кабели, линии электропередач и др.). Объективная необходимость регулирования порядка возмещения убытков, возникающих в связи с установлением, изменением ЗОУИТ, императивными нормами, а не диспозитивными нормами договорного права связана "с новой системой распределения ущерба, основанного на началах риска" <7>.
--------------------------------
<6> Правила охраны магистральных трубопроводов, утв. Постановлением Федерального горного и промышленного надзора России от 24 апреля 1992 г. N 9 (утр. силу).
<7> Постановление Конституционного Суда РФ от 3 июля 2019 г. N 26-П "По делу о проверке конституционности статей 15, 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 4 статьи 2422 Бюджетного кодекса Российской Федерации и части 10 статьи 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой администрации городского округа Верхняя Пышма город Санкт-Петербург" // СЗ РФ. 2019. N 27. Ст. 3655.
Распределение рисков, возникающих в имущественной сфере, добросовестных участников рынка недвижимости, заключающих сделки с недвижимостью, также осуществляется не в порядке гражданско-правовой ответственности. Так, ст. 66 Федерального закона "О государственной регистрации недвижимости" <8> установлена обязанность Российской Федерации компенсировать ущерб, причиненный правомерными действиями органа регистрации (п. 4). Единственной целью финансового обязательства государства по возмещению ущерба, причиненного действиями государственного регистратора, является снижение риска на рынке недвижимости и создание дополнительных гарантий безопасности для участников рынка недвижимости <9>.
--------------------------------
<8> Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ (ред. от 08.08.2024) "О государственной регистрации недвижимости" // СЗ РФ. 2015. Ст. 4344.
<9> Определение Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 17 октября 2022 г. N 88-21824/2022.
По мнению Н.Г. Сукиасян, финансовая ответственность является основным способом правовой охраны финансового обязательства, обеспечивающим его исполнение <10>. Кроме того, процессуальный инструмент является значимым в осуществлении контроля за функционированием правового механизма, благодаря которому граждане приобретают правовые гарантии надлежащего исполнения публично-правовыми образованиями своих обязанностей. Как верно замечает Конституционный Суд по делу о реквизиции животных, отсутствие четкого и непротиворечивого правового механизма выплаты собственнику стоимости животных, изъятых при ликвидации очагов особо опасных болезней животных, не позволяет верно оценить поведение собственника и гарантировать защиту права собственности от вмешательства государства <11>.
--------------------------------
<10> Сукиасян Н.Г. Основные проблемы финансово-правовой ответственности и процесса на современном этапе в науке финансового права. 2021.
<11> Постановление Конституционного Суда РФ от 8 июля 2021 г. N 33-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 242 и пункта 2 статьи 1083 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Комплекс" // СЗ РФ. 2012. N 29. Ст. 5751.
При этом нетрудно заметить, что ни одна из приведенных характеристик компенсации не может претендовать на концептуальное понимание ее сущности.
В гражданском законодательстве прослеживаются случаи, когда компенсация рассматривается не только как способ возмещения, но и как форма взаиморасчетов, альтернативный способ возмещения отдельных видов убытков, штрафная санкция, специфическая обязанность лица, не являющегося причинителем вреда <12>. В частности, в ст. 151 ГК РФ закреплено положение о денежной компенсации причиненного морального вреда. Статья 1301 ГК РФ предусматривает выплату компенсации вместо возмещения убытков при ответственности за нарушение исключительного права на произведение. В силу ст. 729 ГК РФ прекращение договора подряда до приемки результата работы заказчиком влечет компенсацию произведенных подрядчиком работ. Специальное правило, установленное п. 1 ст. 64 ГК РФ, позволяет компенсировать вред, причиненный гражданину вследствие разрушения, повреждения объекта капитального строительства.
--------------------------------
<12> Постановление Конституционного Суда РФ от 4 июня 2015 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности положений статьи 31.1 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" в связи с жалобой граждан В.А. Князик и П.Н. Пузырина" // СЗ РФ. 2015. N 24. Ст. 3548.
Таким образом, компенсационные обязательства публично-правовых образований характеризуются следующими качественными свойствами: 1) являются универсальным средством правовой защиты прав и интересов граждан; 2) имеют отраслевую специфику; 3) возникают из правомерных либо неправомерных действий; 4) компенсация может быть полной либо частичной; 5) размер компенсации определяется выкупной стоимостью имущества либо прав на это имущество; 6) осуществляется за счет бюджета публичных образований, относящихся к разным уровням публичной власти.
