О некоторых проблемах заключения договора аренды федерального недвижимого имущества
Эффективность использования недвижимого имущества, находящегося в публичной собственности, остается актуальным вопросом права. Предполагается, что оптимальное извлечение из публичной недвижимости всех ее полезных свойств возможно в том числе путем привлечения к использованию того или иного объекта наиболее широкого круга лиц на конкурентной основе. Рассмотрены проблемы обеспечения эффективной реализации Россией как собственником недвижимого имущества своих полномочий арендодателя такого имущества. Цель исследования - выявление и описание недостатков действующего порядка заключения договора аренды федерального недвижимого имущества. Изучена специфика отказа от заключения договора аренды на конкурсной основе. Сделан вывод о том, что такой отказ обусловлен специфическими - общественно значимыми и государственно необходимыми - целями использования находящегося в федеральной собственности недвижимого имущества.
Предложена характеристика четырех основных вариантов неприменения общего правила определения арендатора публичной недвижимости по итогам торгов, описаны недостатки законодательных подходов применительно к каждому из данных вариантов. Предложено уточнить содержание оснований исключения из общего правила предоставления публичной недвижимости субъектам частного права на конкурентной основе. Сделан вывод о необходимости принятия федерального закона, в котором были бы урегулированы особенности распоряжения федеральной собственностью, собственностью субъектов Российской Федерации и муниципальной собственностью.
Ключевые слова: аренда; публичная собственность; недвижимое имущество; способ управления имуществом; цели аренды; торги; аукцион; конкурс.
Автор заявляет об отсутствии конфликта интересов.
The effectiveness of the use of publicly owned real estate remains a pressing legal issue. It is assumed that the optimal extraction of all its useful properties from public real estate is possible, including by attracting the widest range of people to use an object on a competitive basis. The problems of ensuring the effective implementation by Russia as the owner of real estate of its powers as a lessor of such property are considered. The purpose of the study is to identify and describe the shortcomings of the current procedure for concluding a lease agreement for federal real estate. The specifics of refusal to conclude a lease agreement on a competitive basis were studied. It was concluded that such a refusal is due to specific - socially significant and state necessary goals for the use of federally owned real estate.
The description of four main options for the non-application of the general rule for determining the tenant of public real estate based on the results of trading is proposed, the disadvantages of legislative approaches in relation to each of these options are described. It was proposed to clarify the content of the grounds for exclusion from the general rule for providing public real estate to private law entities on a competitive basis. It was concluded that it was necessary to adopt a federal law that would regulate the specifics of the disposal of federal property, property of the constituent entities of the Russian Federation and municipal property.
Key words: lease; public property; real estate; property management method; lease purposes; bidding; auction; competition.
The author declares no conflict of interest.
Введение
Заключение договора с публичным образованием (публичным собственником) имеет не только собственно правовые, но и организационные особенности. Скоординированная деятельность органов власти по обеспечению доступа субъектов частного права к публичной собственности рассматривается в науке как основа экономической безопасности Российской Федерации [1, с. 12], в связи с чем требование об эффективности использования государственной собственности может быть оптимально реализовано лишь в рамках механизма координации [2, с. 22]. По этой причине заключение договора аренды федерального недвижимого имущества имеет свои принципиальные особенности, обусловленные, во-первых, назначением обособления данного имущества именно у указанного публичного собственника как выражения согласованной общественной воли [3, с. 89]; во-вторых, общегосударственными целями и задачами, стоящими перед публичным собственником, то есть необходимостью использования данного имущества в согласованных общественно (государственно) полезных целях в соответствии с целями государственного управления обществом [4, с. 23]; в-третьих, требуемым функционалом координации государственных и общественных интересов [5, с. 122]; в-четвертых, принципами достижения общественного согласия [6, с. 62]; в-пятых, спроектированными бизнес-интересами участников рынка [7, с. 103]. Соответственно, в силу объективных оснований, воля федерального собственника на сдачу принадлежащей ему недвижимости в аренду ограничена требованием об эффективности именно такого способа распоряжения недвижимым имуществом.
Существующие механизмы распоряжения федеральной недвижимостью путем ее передачи субъекту частного права, по мнению автора, несовершенны. В этой связи необходимы глубокий анализ обоснованности условий отказа от принципа конкурсного определения будущих арендаторов - негосударственных хозяйствующих субъектов, а также определение условий аренды (пользования) недвижимым имуществом, находящимся в публичной собственности данной категорией хозяйствующих субъектов.
1. Теоретические основания существующего механизма распоряжения федеральной собственностью
Нормами права регламентирован особый порядок пользования недвижимым имуществом - этот механизм, включая механизм сдачи федерального недвижимого имущества в аренду, достаточно подробно урегулирован законом, в том числе в целях наиболее эффективного управления федеральной недвижимостью и борьбы с коррупцией [8, с. 19]. Этот порядок предполагает получение от использования федеральной недвижимости наибольшего позитивного результата с одновременным обеспечением ее сохранности, а в его основе лежат определенные приемы юридической тактики [9, с. 52], проявляющиеся в том числе при предотвращении потенциальных конфликтов конкурентного характера [10, с. 22], в конечном итоге выражающиеся в правовом акте как внешней форме согласованных интересов государства и общества [11, с. 55]. Следует отметить, что даже в рамках обучения сотрудников органов власти, к компетенции которых относятся вопросы распоряжения публичной собственностью, в качестве обособленной темы рассматривается именно их координационная роль в обеспечении соответствия интересов государства интересам общества [12, с. 16]. Одновременно и в науке рекомендуется при отборе государственных служащих, уполномоченных на решение таких вопросов, учитывать психологические особенности их личности [13, с. 92].
Прежде всего имеет место необходимость ориентации публичного собственника на достижение неких возможных общеполезных целей: федеральная недвижимость передается в аренду тогда, когда нет очевидной необходимости ее использования для государственных нужд и одновременно ее использование иными лицами способствует экономическому развитию и в ряде случаев непосредственно решает общественно полезные цели (как, например, сдача в аренду имущества, являющегося объектом культурного наследия и подлежащего реставрации за счет арендатора, сдача имущества в аренду в целях развития территории, способствования активизации предпринимательской деятельности и проч.). Такого рода общеполезные цели могут присутствовать или отсутствовать у частного собственника; их наличие или отсутствие само по себе факультативно и никак не обусловливает ту или иную возможность волеизъявления на заключение договора аренды в силу закона.
Кроме того, предполагается необходимость получения как можно большей арендной платы от использования другими лицами сданного в аренду федерального недвижимого имущества, тогда как закон не ставит такой задачи перед частным собственником: подразумевается, что частный собственник самостоятельно определяет пределы удовлетворения своего имущественного интереса. При этом следует обеспечить и сохранность переданного в аренду имущества, что достигается в рамках контрольно-надзорной деятельности [14, с. 65].
Решение указанных задач означает допуск как можно более широкого круга лиц - потенциальных арендаторов к участию в заключении договора аренды, что способствует обеспечению необходимой конкурентной среды и ограничению коррупционных проявлений при распоряжении федеральной недвижимостью.
Основной способ достижения цели законного, справедливого и наиболее эффективного использования федеральной недвижимости законодатель видит в установлении организационно-процедурных правил заключения договора аренды с учетом требований о защите конкуренции. Именно в императивно предусмотренном порядке заключения договоров аренды федерального недвижимого имущества проявляются требования к его эффективному использованию. По мнению законодателя, эффективность использования находящейся в публичной собственности недвижимости может быть обеспечена применением механизма аукциона или конкурса, предполагающего конкуренцию его участников за право получить в аренду федеральное недвижимое имущество. Значимым здесь будет то обстоятельство, что применения конкурсных процедур требует непосредственно закон, что, например, не позволяет в данном случае учитывать административное усмотрение в его понимании, предложенном А.В. Тереховой [15, с. 314].
Механизм аукциона (конкурса) предусматривается ч. 1 ст. 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" <1> (далее - Закон о защите конкуренции) в качестве общего правила заключения договоров аренды в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Реализуется данный механизм процедурами, определенными Приказом Федеральной антимонопольной службы (далее - ФАС России) от 21.03.2023 N 147/23 "О порядке проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества, и перечне видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса" <2>.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" // СЗ РФ от 31.07.2006. N 31. Ст. 3434.
<2> Приказ Федеральной антимонопольной службы РФ от 21.03.2023 N 147/23 "О порядке проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества, и перечне видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса".
Между тем указанное выше общее правило конкретизируется в законодательстве по меньшей мере в четырех аспектах, представляющих интерес для целей настоящей работы и потенциально снижающих эффективность конкурентного механизма распоряжения публичной собственностью, равно как негативно сказывающихся и на общей эффективности норм частного права [16, с. 110]. Указанные моменты подлежат особому рассмотрению.
2. Исключения из общего правила
В ч. 1 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции предусмотрены исключения из общего правила о конкурсных процедурах при заключении договора аренды. Эти исключения могут быть объединены в отдельные группы, причем часть исключений являются теоретически бесспорными, тогда как правомерность существования других оспаривается в юридической науке и предпринимательской практике [17, с. 28].
Прежде всего это исключения, связанные с исполнением Россией как публичным собственником: а) положений международных договоров, б) требований нормативных актов и в) судебных актов.
Выполняя международные договоры, Российская Федерация действует как субъект международного права, в связи с чем особых возражений данная норма не вызывает, хотя, безусловно, целесообразно было бы установить некоторые ограничения, связанные с возможным объемом передаваемого таким образом в аренду недвижимого имущества на уровне федерального закона, причем такие ограничения иногда наблюдаются за рубежом [18, с. 25]. В то же время такие случаи явно будут редки и к существенному умалению фонда федеральной собственности вряд ли приведут даже потенциально. При этом само одобрение заключенного органами исполнительной власти международного договора властью законодательной предполагает высокий уровень "одобрения сделки".
Необходимо попутно уточнить вопрос исполнения судебного акта как основания заключения договора аренды вне торгов, поскольку неясно, во всех ли случаях следует вести речь именно об исполнении судебного акта. Непонятно, имеется ли в виду любое решение суда или же только решение суда, которым спор разрешен по существу (окончательное решение по делу). Нет определенности, должен ли это быть акт только лишь российского суда или же возможен акт иностранного суда, международного судебного органа, а также может ли это быть решением, например, российского третейского суда. Это неясно и терминологически: норма закона оперирует понятием "решение суда", однако ч. 1 ст. 240 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации от 24.07.2002 N 95-ФЗ <3> (далее - АПК РФ) и ч. 1 ст. 427 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации от 14.11.2002 N 138-ФЗ <4> (далее - ГПК РФ) предполагают вынесение судом определений о выдаче исполнительного листа на принудительное исполнение решения третейского суда. В этом смысле основанием для заключения договора аренды вне конкурса или аукциона будет данное определение арбитражного суда или суда общей юрисдикции, тогда как исполняться действительно будет решение третейского суда [19, с. 103].
--------------------------------
<3> Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 N 95-ФЗ // СЗ РФ от 29.07.2002. N 30. Ст. 3012.
<4> Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 N 138-ФЗ // СЗ РФ от 18.11.2002. N 46. Ст. 4531.
Таким образом, п. 1 ч. 1 ст. 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции" нуждается в уточнении в части указания на такое основание заключения договора аренды вне аукциона или конкурса как исполнение только решений судов общей юрисдикции и арбитражных судов Российской Федерации, которыми спор разрешен по существу, вследствие того, что недвижимое имущество представляет собой важную основу для обеспечения территориальной целостности и суверенитета Российской Федерации.
В то же время п. 1 ч. 1 ст. 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции" указывает на выполнение требований федеральных законов, устанавливающих иной порядок распоряжения этим имуществом, актов Президента Российской Федерации, актов Правительства Российской Федерации как на основании заключения договора аренды имущества, находящегося в государственной собственности. С таким выводом трудно безоговорочно согласиться.
Федеральный закон, устанавливающий иной порядок распоряжения этим имуществом, представляет собой специальный нормативный правовой акт той же юридической силы, поэтому правила законодательной техники в данном случае соблюдены. Иное дело, что содержание установленных Законом о защите конкуренции правил, по сути, может быть развито актами главы государства и органов исполнительной власти. Само по себе это не лишено правовой логики: нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ входят в систему права Российской Федерации и ссылки на необходимость их принятия - обычный для законодателя прием формирования бланкетного содержания, характерный, в частности, для ГК РФ и многих других федеральных законов.
В рассматриваемой ситуации Правительство РФ как орган исполнительной власти совмещает в себе регуляторные функции и функции представителя собственника недвижимого имущества - Российской Федерации, иными словами, регулирует те отношения, стороной которых и является, что представляется неверным. По этой причине указание на акты Правительства Российской Федерации как на основание заключения договора аренды федерального имущества без аукциона (конкурса) из п. 1 ч. 1 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции следует исключить либо, как вариант, подчеркнуть, что указанные правовые акты могут быть источником правового предписания, но не в отношении федеральной собственности.
В этом смысле полезным оказался бы Федеральный закон "Об особенностях реализации Российской Федерацией прав в отношении имущества, находящегося в федеральной собственности", в котором следовало бы определить не только принципы распоряжения федеральным недвижимым имуществом, но и четко определить фактические основания (юридические факты) для распоряжения федеральным недвижимым имуществом не на конкурентной основе [20, с. 78].
Другой группой исключений (часто имеющей место на практике) выступают ситуации, когда целью такого способа распоряжения недвижимым имуществом будет выполнение государственных задач или удовлетворение общественно значимых потребностей. Например, это передача без проведения аукциона или конкурса недвижимого имущества на условиях аренды государственным органам, органам местного самоуправления, государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации, государственным и муниципальным учреждениям, некоммерческим организациям, созданным в форме ассоциаций и союзов, религиозных и общественных организаций (объединений) (в том числе политическим партиям, общественным движениям, общественным фондам, общественным учреждениям, органам общественной самодеятельности, профессиональным союзам, их объединениям (ассоциациям), первичным профсоюзным организациям), объединениям работодателей, товариществ собственников жилья, социально ориентированным некоммерческим организациям при условии осуществления ими деятельности, направленной на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в Российской Федерации и т.п. (п. 2 - 4 ч. 1 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции).
Необходимость использования находящегося в публичной собственности недвижимого имущества самими органами власти и государственными учреждениями, даже если такое использование будет не на условиях аренды, а безвозмездным (что чаще всего и происходит на практике), очевидно, отвечает целям государственного управления обществом и вряд ли может оспариваться, однако предусмотренная законом возможность передачи имущества без аукциона или конкурса отдельным видам некоммерческих организаций не всегда является оправданной с точки зрения общих целей обеспечения эффективного управления публичной собственностью.
В частности, упрощение процедуры заключения договора аренды медицинским организациям и организациям, осуществляющим образовательную деятельность (п. 6 ч. 1 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции) может способствовать повышению уровня удовлетворения населения в данных услугах и даже снижению их стоимости, однако точно такая же "льгота" адвокатским и нотариальным палатам (п. 5 ч. 1 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции) вряд ли скажется на доступности юридической помощи и нотариальных услуг, поэтому норма подлежит изменению. Предоставление возможности заключить договор аренды недвижимого имущества, находящегося в федеральной собственности, без аукциона (конкурса) торгово-промышленным палатам (п. 5 ч. 1 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции), предпринимательским объединениям и объединениям работодателей (п. 4 ч. 1 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции) также представляется неоправданным и должно быть исключено из положений законодательства о порядке распоряжения федеральной собственностью. Соответственно, предлагается исключить из п. 4 ч. 1 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции слова "объединений работодателей", а из п. 5 ч. 1 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции слова "торгово-промышленным".
Иные исключения из общего правила обусловлены спецификой объекта собственности, субъекта права аренды (арендатора) и отношений между федеральным собственником и арендатором.
В частности, проведение аукциона (конкурса) для заключения договора аренды необязательно при размещении сетей связи, объектов почтовой связи (п. 7 ч. 1 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции) или же когда такой объект является частью или частями помещения, здания, строения или сооружения, когда общая площадь передаваемого имущества составляет не более чем 20 м2 и не превышает 10% площади соответствующего помещения, здания, строения или сооружения, права на которые принадлежат лицу, передающему такое имущество (п. 14 ч. 1 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции), то есть в данном случае учтена специфика передаваемого в аренду объекта.
Особенности субъекта как основание для передачи ему в аренду федерального имущества вне конкурса (аукциона) предусмотрены в других нормах, например, в отношении лица, обладающего правами владения и (или) пользования сетью инженерно-технического обеспечения, в случае, если передаваемое имущество является частью соответствующей сети инженерно-технического обеспечения и данные часть сети и сеть являются технологически связанными в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности; лица, которому присвоен статус единой теплоснабжающей организации в ценовых зонах теплоснабжения (п. 8 ч. 1 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции); лица, с которым заключен государственный или муниципальный контракт по результатам конкурса или аукциона, проведенных в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" <5> (далее - Закон N 44) (п. 10 ч. 1 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции); правопреемника приватизированного унитарного предприятия в случае, если такое имущество не включено в состав подлежащих приватизации активов приватизированного унитарного предприятия, но технологически и функционально связано с приватизированным имуществом и отнесено федеральными законами к объектам гражданских прав, оборот которых не допускается, или к объектам, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности (п. 13 ч. 1 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции); лица, подавшего единственную заявку на участие в конкурсе или аукционе, в случае, если указанная заявка соответствует требованиям и условиям, предусмотренным конкурсной документацией или документацией об аукционе; а также лица, признанного единственным участником конкурса или аукциона, на условиях и по цене, которые предусмотрены заявкой на участие в конкурсе или аукционе и конкурсной документацией или документацией об аукционе, но по цене не менее начальной (минимальной) цены договора (лота), указанной в извещении о проведении конкурса или аукциона (п. 15 ч. 1 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции), в отношении имущества, передаваемого в субаренду или в безвозмездное пользование лицом, которому права владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества предоставлены по результатам проведения торгов или в случае, если такие торги признаны несостоявшимися, либо в случае, если указанные права предоставлены на основании государственного или муниципального контракта или на основании п. 1 ч. 1 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции (п. 16 ч. 1 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции), в отношении публично-правовой компании "Единый заказчик в сфере строительства" в случае, если такое имущество передается в целях обеспечения выполнения инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства, включенных в программу деятельности указанной публично-правовой компании на текущий год и плановый период (п. 17 ч. 1 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции).
--------------------------------
<5> Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" // СЗ РФ от 08.04.2013. N 14. Ст. 1652.
Особенности отношений между собственником федеральной недвижимости и ее потенциальным арендатором как причина исключить аукцион (конкурс) в связи с заключением договора аренды отражены, например, в п. 11 ч. 1 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции, где речь идет о заключении договора на срок не более чем 30 календарных дней в течение 6 последовательных календарных месяцев, или в ситуации, когда права на имущество предоставляются взамен недвижимого имущества, права в отношении которого прекращаются в связи со сносом или с реконструкцией здания, строения, сооружения, которыми или частью которых является такое недвижимое имущество, либо в связи с предоставлением прав на такое недвижимое имущество государственным или муниципальным организациям, осуществляющим образовательную деятельность, медицинским организациям (п. 12 ч. 1 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции).
Также несколько особняком стоит случай, предусмотренный п. 9 ч. 1 ст. 17.1 Закона, который сформулирован в виде отсылки к гл. 5 Федерального закона "О защите конкуренции", а именно к главе о предоставлении государственных или муниципальных преференций. Заключение договора аренды недвижимого имущества вне аукциона (конкурса) возможно в виде предоставления государством преференции конкретному лицу (лицам). Цели предоставления преференций указаны в ч. 1 ст. 19 Федерального закона "О защите конкуренции", причем они многочисленны и сформулированы в достаточно общем виде.
3. Неприменение общего правила
Закон предусматривает ситуации, когда указанное выше общее правило об обязательном проведении аукциона (конкурса) при заключении договора аренды может не применяться. Это происходит в случаях, при которых предполагается следовать положениям иного законодательства, нормы которого понимаются как нормы специальные относительно норм Федерального закона "О защите конкуренции".
В частности, в силу ч. 2 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции рассмотренный выше порядок заключения договоров не распространяется на имущество, распоряжение которым осуществляется в соответствии с Земельным кодексом РФ, Водным кодексом РФ, Лесным кодексом РФ, законодательством России о недрах, о концессионных соглашениях, законодательством Российской Федерации о государственно-частном партнерстве, о муниципально-частном партнерстве.
В каждом конкретном случае имеет место специфика арендных отношений, в том числе в части порядка и оснований заключения договора аренды, зависящая от особенностей самого объекта недвижимости.
Так, наиболее близки к положениям ГК РФ об аренде соответствующие нормы Земельного кодекса РФ об аренде земельных участков, например нормы ст. 22 ЗК РФ. Как отмечалось выше, предоставление земельных участков в аренду в целом осуществляется по правилам, определенным гражданским законодательством, хотя и с незначительным учетом специфики данного объекта недвижимости в некоторых случаях.
В отношении других объектов аренды (пользования) различия более существенны.
Например, п. 2 ч. 1 ст. 71 Лесного кодекса Российской Федерации от 04.12.2006 N 200-ФЗ <6> (далее - ЛК РФ) среди оснований предоставления лесных участков называет договор аренды лесного участка, причем аренда лесного участка возможна как гражданами, так и юридическими лицами (ч. 2 ст. 71 ЛК РФ). Кодекс устанавливает приоритетность применения к данным арендным отношениям именно норм лесного законодательства, а в части, не противоречащей последним, - положений ГК РФ и ЗК РФ (ч. 3 и 4 ст. 71 ЛК РФ). Легальная конструкция договора аренды лесного участка предусмотрена ст. 72 Лесного кодекса РФ. При этом особое внимание уделено объекту аренды (ч. 2 ст. 72 ЛК РФ) и срокам такого договора (ч. 3, 3.1 и 4 ст. 72 ЛК РФ).
--------------------------------
<6> Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 N 200-ФЗ // СЗ РФ от 11.12.2006. N 50. Ст. 5278.
Частью 1 ст. 73.1 ЛК РФ заключение договора аренды, находящегося в публичной собственности лесного участка, предполагает проведение торгов в форме открытого аукциона или открытого конкурса. Между тем, в том числе исходя и из приведенных выше особенностей такого договора, законом устанавливаются две группы исключений из данного правила: исключения, предусмотренные ч. 3 ст. 73.1 ЛК РФ, где в основном речь идет о социально значимых целях использования лесного фонда, и ч. 1 ст. 74 ЛК РФ, в которой зафиксировано преимущественное право арендатора на заключение договора на новый срок без торгов.
В части порядка заключения договора аренды лесного участка законодатель подчеркнул приоритетность норм Лесного кодекса РФ относительно положений ГК РФ и ЗК РФ (ч. 6 ст. 73.1 Лесного кодекса РФ), причем нередко приоритет лесного законодательства в этой части имеет существенное значение, как в случае применения правил ч. 4 ст. 73.1 ЛК РФ.
Нередко законодатель в отношении отдельных объектов недвижимости оперирует терминами "пользование", "договор пользования", поскольку специфика объекта прав в данном случае не полностью соответствует описанию объектов аренды, данному в ст. 607 ГК РФ, а использование такого объекта имеет свои особенности, в силу следования требованиям законодательной техники, не нашедшим своего отражения в нормах Гражданского кодекса об аренде.
Так, в ч. 1 ст. 12 Водного кодекса Российской Федерации от 03.06.2006 N 74-ФЗ <7> (далее - ВК РФ) законодатель указывает "договор водопользования", хотя в части, не противоречащей Водному кодексу и существу отношений, законодатель распространяет на такой договор правила, предусмотренные ГК РФ для договоров аренды. Особенности регулирования вопросов заключения договора в данном случае могут быть значительными: например, договор водопользования признается заключенным с момента его государственной регистрации в государственном водном реестре (ч. 3 ст. 12 ВК РФ).
--------------------------------
<7> Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 N 74-ФЗ // СЗ РФ от 05.06.2006. N 23. Ст. 2381.
Термином "пользование животным миром" именует отношения, близкие к арендным, Федеральный закон "О животном мире" от 24.04.1995 N 52-ФЗ <8>. Анализ ст. 33, 34 и некоторых других данного Закона позволяет говорить о специфических отношениях, в ряде случаев совпадающих с арендными отношениями по их основным характеристикам, а в других ситуациях - близких к ним. Вопросы предоставления животного мира в пользование определены ст. 36 Закона "О животном мире".
--------------------------------
<8> Федеральный закон "О животном мире" от 24.04.1995 N 52-ФЗ // СЗ РФ от 24.04.2025. N 17. Ст. 1462.
Закон РФ "О недрах" от 21.02.1992 N 2395-1 <9> определяет порядок пользования недрами. Он также содержит нормы о заключении договора недропользования на торгах в качестве общего правила, а также исключения из этого правила, в том числе ограничения для одних лиц и преимущества для других. Законом предусмотрен и особый порядок заключения договора недропользования, содержащий особенности сравнительно с иными договорами аренды (пользования), известными гражданскому законодательству и законодательству о природных ресурсах и природопользовании.
--------------------------------
<9> Закон РФ "О недрах" от 21.02.1992 N 2395-1.
Интересный способ возникновения права недропользования указан в ст. 19 Закона "О недрах", в силу которой отдельные права на пользование недрами в части добычи общераспространенных полезных ископаемых и использования подземных вод возникают у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, в границах которых расположены общераспространенные полезные ископаемые и подземные воды, в силу самого обладания соответствующим статусом.
Применительно к особым ("природным") объектам договора аренды (пользования) нередко меняются не только основания заключения договора и случаи, выступающие исключением, но и процедурно-организационные вопросы.
В частности, в п. 1 ст. 39.6 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ) <10> указаны правила получения земельного участка в аренду в виде аукциона и связанных с ним действий. В данном случае заинтересованное лицо подает заявление о проведении аукциона. Уполномоченный орган рассматривает поступившее заявление и проверяет возможность предоставления запрашиваемого земельного участка в аренду посредством торгов. При отсутствии оснований для отказа извещение о проведении аукциона будет размещено на официальном сайте РФ в сети Интернет для размещения информации о проведении торгов www.torgi.gov.ru не менее чем за 30 дней до дня проведения аукциона. Для участия в аукционе необходимо представить заявку установленной формы, копии документов, удостоверяющих личность гражданина, и документы, подтверждающие внесение задатка.
--------------------------------
<10> Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ // СЗ РФ от 29.10.2001. N 44. Ст. 4147.
Начальная цена аукциона устанавливается уполномоченным органом по результатам рыночной оценки или в размере не менее 1,5% кадастровой стоимости земельного участка. Если аукцион состоялся, то в течение 10 дней со дня составления протокола о результатах аукциона уполномоченный орган направит победителю аукциона или единственному участнику три экземпляра подписанного проекта договора аренды земельного участка, которые следует подписать и представить в уполномоченный орган в течение 30 дней.
В ряде случаев можно заключить договор аренды или купли-продажи земельного участка, находящегося в государственной собственности, и без проведения торгов. Например, основания такого рода указаны в п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ, а порядок оказания государственной услуги по предоставлению в собственность, аренду земельных участков, находящихся в федеральной собственности, без проведения торгов, установлен Приказом Росимущества от 11.09.2020 N 261 <11>.
--------------------------------
<11> Приказ Федерального агентства по управлению государственным имуществом от 11.09.2020 N 261 "Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральным агентством по управлению государственным имуществом государственной услуги по предоставлению в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное пользование земельных участков, находящихся в федеральной собственности, без проведения торгов".
Алгоритм здесь сводится к тому, что при наличии указанных в ЗК РФ оснований заинтересованное лицо также вправе подать заявление с просьбой о заключении договора аренды. К заявлению необходимо приложить документы, подтверждающие право заявителя на приобретение прав на земельный участок, документ, удостоверяющий личность заявителя, а также документ, подтверждающий полномочия представителя (если заявление подается представителем). Если заявление не содержит обязательных сведений или к нему не приложены обязательные документы, оно будет возвращено в течение 10 дней. В случае необходимости проведения оценки рыночной стоимости права аренды земельных участков срок оказания услуги будет продлен на срок, указанный в соответствующем договоре о проведении оценки (п. 2.6 Приказа Росимущества от 11.09.2020 N 261).
4. Уточнение общего правила применительно к отдельным территориям
В отдельных случаях законодатель уточняет порядок заключения договора аренды федерального недвижимого имущества применительно к тем или иным территориям.
Например, положения ст. 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции" могут быть реализованы только в порядке, предусмотренном Постановлением Правительства РФ от 29.12.2022 N 2501 в отношении отдельных объектов имущества, расположенных на территориях ДНР, ЛНР, Запорожской и Херсонской областей <12>.
--------------------------------
<12> Постановление Правительства РФ от 29.12.2022 N 2501 "Об утверждении особенностей управления и распоряжения отдельными объектами имущества, расположенными на территориях Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской области и Херсонской области, находящимися в государственной или муниципальной собственности, а также разграничения имущества между Российской Федерацией, каждым из указанных субъектов Российской Федерации и его муниципальными образованиями" // СЗ РФ от 02.01.2023. N 1. Ч. II. Ст. 306.
Основными особенностями выступают упрощение порядка проведения аукциона (конкурса) и расширение случаев заключения договора вне аукциона (конкурса) с учетом сложившихся на той или иной территории региональных условий, определяемых в числе прочего и режимом военного положения.
5. Изменение общего правила в виде изменения процедуры его реализации
В ряде случаев законодатель без существенного отступления от правил, изложенных в ст. 17.1 Закона о защите конкуренции, предлагает к тем или иным ситуациям, связанным с заключением договора аренды имущества, находящегося в публичной собственности, применять иные организационно-правовые процедуры.
Иными словами, существуют отступления от имеющихся правил, которые в большей степени обусловлены: 1) особенностями объекта недвижимости, находящегося в федеральной собственности, с точки зрения его значения, состава, порядка эксплуатации и проч.; 2) спецификой государственного управления данным имуществом.
Например, п. 2 Порядка сдачи в аренду находящихся в федеральной собственности и относящихся к недвижимому имуществу объектов речного порта, утвержденного Приказом Минтранса России от 09.06.2021 N 181 <13>, содержит ссылку на п. 3 ст. 53 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации <14> как на норму, имеющую приоритет перед положениями ст. 17.1 Закона о защите конкуренции. В Кодексе как раз определены исключения применения конкурсных процедур для заключения договора аренды (п. 3 Порядка).
--------------------------------
<13> Приказ Минтранса России от 09.06.2021 N 181 "Об утверждении Порядка сдачи в аренду находящихся в федеральной собственности и относящихся к недвижимому имуществу объектов речного порта".
<14> Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 07.03.2001 N 24-ФЗ // СЗ РФ от 12.03.2001. N 11. Ст. 1001.
С одной стороны, данный механизм является тем же, что и при аренде недвижимого имущества у частного собственника. С другой стороны, в отношении аренды федеральной недвижимости законодатель предусмотрел и некоторые дополнительные ограничения.
Например, на основании ч. 7 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции не допускается заключение договоров аренды ранее, чем через 10 дней со дня размещения информации о результатах конкурса или аукциона на официальном сайте торгов. Указанное обстоятельство необходимо для того, чтобы предоставить участнику торгов время для обжалования в судебном порядке их результатов.
Заключение
Основным требованием к заключению договора аренды недвижимого имущества, находящегося в собственности России, выступает приобретение такого права вследствие победы на аукционе (в конкурсе) на право заключения данного договора. Соблюдение данного требования является одной из гарантий эффективного распоряжения федеральной собственностью, происходит учет государственных, общественных и частных интересов, минимизируются коррупционные риски.
Вместе с тем анализ изменений законодательства позволил выявить тенденцию постепенного увеличения числа исключений из общего правила об обязательности заключения договора аренды федерального недвижимого имущества посредством организации аукциона (конкурса): с момента вступления в силу ст. 17.1 Закона о защите конкуренции выявлено до 15 таких особых случаев, то есть налицо частичный отказ от принципа конкуренции как основного принципа для лиц, стремящихся получить в аренду федеральное недвижимое имущество. Проблемой является отсутствие общих принципов правового регулирования в данной области и иных элементов юридической стратегии, в связи с чем наблюдается ситуативное реагирование законодателя на сложившуюся ситуацию, выражающееся, в частности, в стремлении предоставлять федеральную недвижимость в аренду вне конкурентной среды, что в современных условиях может привести, например, к заключению договора аренды вне конкурса в отношении тех или иных социальных групп, деятельность которых поощряется государством в краткосрочной перспективе (например, когда потенциальный арендатор - индивидуальный предприниматель - глава многодетной семьи и др.), а не в постепенной реализации некоторых стратегически значимых, известных и понятных обществу целей.
В работе сформулированы предложения по совершенствованию законодательства в указанной сфере, направленные на устранение недостатков правового регулирования, в частности, предлагается разработать и принять Федеральный закон "Об особенностях реализации Российской Федерацией прав в отношении имущества, находящегося в федеральной собственности", в котором можно было бы определить: 1) состав федерального недвижимого имущества; 2) его назначение (причины обособления) и цели использования; 3) принципы распоряжения федеральным недвижимым имуществом; 4) общий порядок заключения договоров, связанных с использованием публичной собственности субъектами частного права, а также исключения из этого порядка в части отсутствия конкурентной основы для таких действий.
