Генезис процессуальных полномочий прокурора в сфере противодействия фиктивным и преднамеренным банкротствам
В статье представлен ретроспективный анализ развития процессуального законодательства и практики применения прокурорами полномочий в целях противодействия фиктивным и преднамеренным банкротствам.
Ключевые слова: банкротство, арбитражный суд, прокурор, законодатель, процессуальные полномочия, генезис.
The article presents a retrospective analysis of the development of procedural legislation and the practice of using powers by the prosecutors to counter fictitious and intentional bankruptcies.
Key words: bankruptcy, arbitration court, prosecutor, legislator, procedural powers, genesis.
Особое внимание прокуратуры к фиктивным и преднамеренным банкротствам становится сегодня необходимостью, поскольку они питают теневую экономику, вредят экономической безопасности и финансовой стабильности государства, позволяют злоумышленникам финансировать и осуществлять противоправную деятельность.
В Постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации <1> отмечается, что институт банкротства направлен на обеспечение баланса прав участвующих в делах о банкротстве лиц, при том что их интересы зачастую противоположны. Именно специальные процедуры, предусмотренные законодательством, позволяют сформировать условия как для преодоления неплатежеспособности должников, так и для максимально возможного удовлетворения требований кредиторов. С учетом этого важно пресекать злоупотребления в названной сфере.
--------------------------------
<1> См.: Постановления Конституционного Суда РФ от 12.03.2001 N 4-П, от 19.12.2005 N 12-П, от 31.01.2011 N 1-П, от 18.11.2019 N 36-П, от 03.02.2022 N 5-П и др.
Только в 2023 г. в арбитражные суды поступило 464 163 заявления о признании должника банкротом (увеличение по сравнению с 2022 г. почти на треть), принято к производству 427 600 заявлений (увеличение на 30,4%). В структуре принятых к производству дел о банкротстве должники - юридические лица составили 45 890, или 10,7% (для сравнения в 2022 г. должников - юридических лиц было 17 128, или 5,2%), индивидуальные предприниматели - 3 622, или 0,8% (3 024, или 0,9%, в 2022 г.), а граждане, не имеющие статуса индивидуального предпринимателя, - 378 088, или 88% (307 783, или 93,9%, в 2022 г.). При этом рассмотрено 337 508 дел о банкротстве, что составляет около 20% от общего числа рассмотренных арбитражными судами (принятых к производству) дел. В 2022 г. таких дел было 243 435 (14,3%) <2>.
--------------------------------
<2> Выборочные данные из отчетов по форме N 1а АС "Отчет о работе арбитражных судов субъектов Российской Федерации по рассмотрению дел о банкротстве" за 2022 и 2023 гг.
Таким образом, количество дел о банкротстве в арбитражных судах значительно и продолжает увеличиваться, что отражает складывающиеся в этой сфере тенденции с учетом современного уровня правовой регламентации, экономической обстановки и пр.
Для прогнозирования важно не только обращать внимание на то, кто выступает субъектом дел о банкротстве (заметно, например, увеличение на 167,9% числа банкротств юридических лиц), но и сопоставлять эти данные с количеством основных участников экономической деятельности <3>. А их совокупное число продолжило расти в 2023 г. и составило 7 474 939 (при этом 55,7% - индивидуальные предприниматели, что является максимальным значением за время статистического наблюдения с 2004 г.). При таких объемах изменений в субъектном составе гражданского оборота в целях укрепления законности и предупреждения правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (п. 4 ст. 2 АПК РФ), обеспечивающих стабильность, предсказуемость и прозрачность условий ведения бизнеса, прокурорам важно уделять внимание надзору за реализацией процедур банкротства.
--------------------------------
<3> Выборочные данные из отчетов о работе по государственной регистрации юридических лиц и физических лиц по форме N 1-ЮР и N 1-ИП за 2022 - 2023 гг.
Отметим, что действовавший ранее Федеральный закон от 08.01.1998 N 6-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" наделял прокуроров правом на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании должника банкротом (ст. 6, 30, 40, 153, 165, 177, 188). В дальнейшем прокуроры были исключены из судебных процедур банкротства <4>, за ними сохранились лишь отдельные полномочия <5>. При этом даже предусмотренные абз. 3 и 4 ч. 1 ст. 52 АПК РФ полномочия прокурора обращаться в суд с исками о признании недействительными сделок и о применении последствий недействительности ничтожной сделки были ограничены <6> применительно к специальным основаниям, предусмотренным Федеральным законом от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (далее - Закон о банкротстве).
--------------------------------
<4> См. об этом подробнее: Борисенкова Т.В. Реализация права на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании должника банкротом: сочетание частных и публичных интересов // Адвокатская практика. 2005. N 5; Воложанин В.П., Карякин А.С. Соотношение норм законодательства о несостоятельности (банкротстве) и Арбитражного процессуального кодекса РФ // Цивилист. 2007. N 2 и др.
<5> См., напр.: Приказы Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" (п. 7), от 03.03.2017 N 140 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов в жилищно-коммунальной сфере" (п. 2.6, 2.12), от 02.11.2018 N 723 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов в сфере оборонно-промышленного комплекса" (п. 2.4.1), от 05.02.2024 N 98 "Об организации прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан" (п. 1.2.4, 1.2.5, 1.4, 1.12, 1.13).
<6> Пункт 3 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30.04.2009 N 32 "О некоторых вопросах, связанных с оспариванием сделок по основаниям, предусмотренным Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)".
Такое сужение полномочий на фоне актуальности проблемы криминальных банкротств имело отрицательные последствия, что, как отмечали отдельные авторы <7>, было очевидно не только для прокурорских работников.
--------------------------------
<7> См.: Пивоварова Н.Н. Криминальные банкротства: проблемы уголовно-правового регулирования и противодействия (по материалам Краснодарского края): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2010; Федоров А.Ю. Актуальные проблемы корпоративного законодательства и практики его применения // Вестн. Арбитраж. суда г. Москвы. 2010. N 4; Хусяйнова С.Г. Противодействие незаконному банкротству средствами прокурорского надзора // Имуществен. отношения в Рос. Федерации. 2019. N 2 и др.
Так, А.А. Ермоленко указывал на преждевременность отказа от участия прокурора в процедурах банкротства из-за криминализации этой сферы и обращал внимание, что ранее Закон Российской Федерации от 19.11.1992 N 3929-1 "О несостоятельности (банкротстве) предприятий" предусматривал право прокурора обратиться с заявлением о возбуждении производства по делу о несостоятельности при наличии признаков умышленного или фиктивного банкротства <8>.
--------------------------------
<8> Ермоленко А.А. Участие прокурора в процессе по делу о несостоятельности (банкротстве) // Законность. 2004. N 7.
Отдельные авторы отстаивают идею участия прокурора в делах о несостоятельности (банкротстве) только в случае, если организация-должник принадлежит государству или находится в списке стратегических предприятий <9>.
--------------------------------
<9> См., напр.: Романов А.А. Участие прокурора в делах о несостоятельности (банкротстве) // Журн. рос. права. 2022. N 11.
Распространенность схем придания правомерного вида операциям, направленным на обслуживание теневых потоков (в том числе через процедуры банкротства), настоятельно требовала поиска новых способов борьбы с ними. С учетом разнообразия соответствующих противоправных схем на официальном уровне определены основные риски совершения операций (сделок) в кредитно-финансовой, бюджетной сферах, в сфере международных отношений, связанные с финансированием терроризма, с преступлениями, совершаемыми в целях систематического получения крупного дохода, коррупционные риски, которые имеют среднесрочный и долгосрочный характер и требуют минимизации <10>.
--------------------------------
<10> См., напр.: Концепция развития национальной системы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (утв. Президентом РФ 30.05 2018).
В октябре 2022 г. законодатель внес <11> в процессуальные нормы корректировки, направленные на пресечение попыток недобросовестных участников хозяйственного оборота использовать институт судебной власти в противоправных целях <12>.
--------------------------------
<11> Федеральный закон от 07.10.2022 N 387-ФЗ "О внесении изменений в статью 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и статью 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации".
<12> Пояснительная записка к законопроекту N 1192314-7 "О внесении изменений в статью 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и статью 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации".
В частности, в ч. 5 ст. 52 АПК РФ нашло отражение, что при выявлении свидетельств того, что спор инициирован для уклонения от исполнения обязанностей и процедур, предусмотренных налоговым, валютным и некоторым иным законодательством, и (или) возник из мнимой или притворной сделки, совершенной в указанных целях, прокурор может вступить в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии арбитражного процесса в целях обеспечения законности. Также законодатель легализовал другие инициативы, среди которых и возможность участия прокурора в деле о несостоятельности (банкротстве), в рамках которого затрагиваются жилищные права граждан (включая несовершеннолетних).
Следует учитывать, что законодательное оформление соответствующих правовых решений прошло не самый простой путь. Вопрос о расширении процессуальных полномочий прокуроров для исключения возможности использования судебных решений для проведения незаконных финансовых операций с учетом нарастающих потребностей практики <13> стал активно прорабатываться в рамках созданной в 2012 г. межведомственной рабочей группы по противодействию незаконным финансовым операциям <14> (например, в соответствии с п. 8 разд. I протокола ее заседания от 29.03.2017 N 1 (33)).
--------------------------------
<13> См. об этом подробнее: Маматов М.В., Кремнева Е.В. К вопросу о расширении процессуальных полномочий прокуроров по противодействию незаконным финансовым операциям // Законность. 2017. N 12.
<14> См.: распоряжение Президента РФ от 28.07.2012 N 344-рп "О межведомственной рабочей группе по противодействию незаконным финансовым операциям".
Итогом этой работы, потребовавшей для выработки оптимального решения синтеза мнений различных практиков-экспертов и научного сообщества, стало внесение Правительством Российской Федерации (распоряжение от 10.06.2021 N 1557-р) в парламент проекта Федерального закона. Но по итогам рассмотрения принятый Постановлением Государственной Думы от 08.06.2022 N 1426-8 ГД Федеральный закон "О внесении изменений в статью 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и статью 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" (проект N 1192314-7) был отклонен с предложением создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий. Вопросы вызвало следующее:
предлагаемая "редакция статьи 52 АПК РФ не позволяет однозначно трактовать, сохраняется ли предоставленное действующим законодательством право прокурора вступать в безусловном порядке на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле, в дела, рассматриваемые арбитражным судом по искам (заявлениям), перечень которых установлен частью первой указанной статьи АПК РФ... Столь значительное сужение полномочий прокурора может оказать негативное влияние на обеспечение законности и защиту охраняемых законом интересов общества и государства" <15>;
"установление норм о праве прокуроров вступать в дело для дачи заключения по делам о признании недействительными сделок, совершенных с нарушением законодательства, устанавливающего специальные экономические меры, меры воздействия на недружественные действия иностранных государств, и оспаривать такие сделки нецелесообразно. Поскольку основной смысл закона - предоставление прокурору специального права вступать в дело о признании недействительными сделок, совершенных с нарушением законодательства, устанавливающего специальные экономические меры". Из текста законопроекта "непонятно, почему для дачи заключения по такому довольно специальному вопросу привлекается именно прокурор - с учетом того, что профильным органом по противодействию санкциям является Минфин России в лице Департамента по контролю за внешними ограничениями. Логичнее для данной специальной функции по даче заключения предоставить такие права именно специализированному органу, а не прокуратуре, которая призвана надзирать за соблюдением законности в целом" <16>.
--------------------------------
<15> Заключение Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству от 21.06.2022 N 3.1-05/2144@.
<16> Заключение Комитета Совета Федерации по экономической политике от 21.06.2022 N 3.6-04/2650@.
По итогам работы сформированной <17> согласительной комиссии (для участия в соответствующих процедурах были приглашены представители в том числе Генеральной прокуратуры Российской Федерации) законопроект был доработан и принят в той редакции, которая закреплена сегодня в процессуальном законодательстве.
--------------------------------
<17> См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 05.07.2022 N 1826-8 ГД "О согласительной комиссии по Федеральному закону "О внесении изменений в статью 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и статью 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" (проект N 1192314-7)".
Надо отметить, что вопрос о предоставлении прокурору анализируемых процессуальных полномочий решался синхронно с постепенно формирующейся благодаря прокуратуре и суду практикой <18>, которую внимательно изучали исследователи <19>.
--------------------------------
<18> См., напр.: Постановления Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.07.2019 N 17АП-8534/2016(29,30)-АК по делу N А60-6319/2016, от 13.11.2020 N 17АП-4299/2017-АК по делу N А60-24214/2016, Определение Арбитражного суда Свердловской области от 05.03.2018 по делу N А60-54001/2016, решение Когалымского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 15.01.2021 по делу N 2-128/2021.
<19> См., напр.: Ергашев Е.Р., Мирошниченко М.Н. Противодействие злоупотреблению правом: о современных проблемах реализации полномочий прокурора в арбитражном процессе // Вестн. Ун-та прокуратуры Рос. Федерации. 2019. N 2 (70); Маматов М.В., Кремнева Е.В. Обеспечение прокурорами законности по делам о несостоятельности (банкротстве) граждан // Законность. 2020. N 6; Серобаба И.А. Процессуальная правоспособность прокурора в условиях несостоятельности (банкротства) ответчика // Законность. 2020. N 7.
Так, в п. 1 Обзора по отдельным вопросам судебной практики, связанным с принятием судами мер противодействия незаконным финансовым операциям (утвержден 8 июля 2020 г. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации) признавалось, что, сталкиваясь при осуществлении судопроизводства с признаками недобросовестного поведения участников процесса, чьи действия свидетельствуют о возможном нарушении валютного, налогового и иного законодательства, суды обоснованно привлекают к участию в этих делах прокуратуру и иные компетентные органы.
Причем Верховный Суд Российской Федерации особо отметил, что своевременное привлечение таких органов к участию в деле приводит нередко к утрате сторонами заинтересованности в разрешении дела, что, в свою очередь, влечет оставление судом искового заявления без рассмотрения в связи с двукратной неявкой истца в судебное заседание. Поэтому вопрос о привлечении к участию в деле профильных органов власти требует внимания суда начиная со стадии подготовки дела к судебному разбирательству (п. 5 ч. 1 ст. 135 АПК РФ).
С учетом этого впоследствии Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абз. 2 п. 34 Постановления от 23.12.2021 N 46 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в суде первой инстанции" разъяснил судам право привлекать прокурора для дачи заключения по делу о несостоятельности (банкротстве) граждан в случае, если в рамках этого дела затрагиваются жилищные права граждан (в том числе несовершеннолетних). Впрочем, результаты проводимых Университетом прокуратуры Российской Федерации исследований <20> свидетельствовали, что такую прогрессивную в тех условиях позицию важно развивать на законодательном уровне в целях обеспечения единообразного правоприменения вне зависимости от дискреционных полномочий суда.
--------------------------------
<20> См., напр.: Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2020 год: Информ.-аналит. записка. М.: Ун-т прокуратуры Рос. Федерации, 2021. С. 112.
Таким образом прокуроры встретили законодательные новеллы уже будучи глубоко погруженными в соответствующие дела, причем результаты их работы во многом позволили сформировать понимание вектора дальнейшего развития практики в этой сфере.
А потому вполне закономерно, что уже в 2023 г. прокуроры были ориентированы <21> на широкое использование предоставленных полномочий по вступлению в дела о банкротстве в целях защиты прав граждан и интересов государства, противодействия криминальному обогащению, легализации преступных доходов и предотвращения фиктивных банкротств организаций.
--------------------------------
<21> См.: п. 2.6 решения коллегии Генеральной прокуратуры РФ от 15.03.2023 "Об итогах работы органов прокуратуры за 2022 год и о задачах по укреплению законности и правопорядка на 2023 год".
Специфика дел о банкротстве (длительность применяемых процедур, нередкое разрешение обособленных споров, участие в таких делах особых субъектов профессиональной деятельности - арбитражных управляющих и пр.) не предполагает непрерывного участия прокурора в процессе, и его современная роль не ограничивается вопросами отстаивания только жилищных прав граждан, когда прокуратура обеспечивает соблюдение законных интересов должников - физических лиц либо членов их семей, а также добивается приоритетной защиты граждан при банкротстве организаций, владеющих жилыми помещениями на праве собственности, а также тех застройщиков, которые привлекают средства в рамках долевого строительства.
В современных условиях участие прокурора стало особенно актуальным в делах о банкротстве при выявлении обстоятельств, свидетельствующих о том, что являющийся предметом судебного разбирательства спор инициирован в целях уклонения от исполнения обязанностей и процедур, предусмотренных законодательством о противодействии легализации незаконных доходов, законодательством о налогах и сборах, таможенным и валютным законодательством Российской Федерации и др. Анализ практики на данном направлении свидетельствует, что прокурорами выявляются факты преднамеренных и фиктивных банкротств, совершения сделок и иных действий в целях установления контроля над предприятиями (в том числе посредством искусственного увеличения размера требований), игнорирования требований законодательства арбитражными управляющими (при определении размера вознаграждения, взыскании дебиторской задолженности с контрагентов должника, расходовании денежных средств хозяйствующего субъекта и принятии мер по увеличению конкурсной массы должника, при привлечении к осуществлению процедур банкротства организаций и лиц, дублирующих полномочия арбитражных управляющих, с оплатой услуг за счет имущества должника и др.). Фактически участие прокурора в рассмотрении такого рода дел способствует противодействию любому недобросовестному использованию процедур несостоятельности (помимо обеспечения соблюдения жилищных прав) <22>.
--------------------------------
<22> См. подробнее: Реализация прокурорами процессуальных полномочий в арбитражном судопроизводстве: Науч.-практ. пособие / [М.В. Маматов, Е.В. Кремнева, И.А. Маслов, Е.Г. Трухмаева]; Ген. прокуратура Рос. Федерации; Ун-т прокуратуры Рос. Федерации. М., 2023.
Таким образом, проведенный ретроспективный анализ показывает, что наделение прокуроров процессуальными полномочиями по делам о несостоятельности (банкротстве) прошло тернистый путь, однако практика продолжает подтверждать правильность сделанного законодателем выбора.
