Комплексные кадастровые работы как инструмент актуализации сведений Единого государственного реестра недвижимости
В статье анализируются результаты комплексных кадастровых работ (ККР), выполненных на территории Самарской области. Исходя из результатов анализа авторы предлагают рекомендации по совершенствованию технологии проведения ККР, следование которым будет способствовать повышению эффективности вовлечения объектов недвижимости в гражданский оборот, увеличению налоговых доходов местных бюджетов и актуализации сведений Единого государственного реестра недвижимости.
Ключевые слова: результаты выполнения комплексных кадастровых работ, ККР, экономическая эффективность проведения ККР, технологии проведения ККР, сравнение затрат на проведение ККР и объемов налоговых поступлений, методика оценки экономической эффективности проведения ККР.
The article analyzes the results of complex cadastral works (CCW) performed in the Samara region. Based on the analysis, the authors offer recommendations for improving the technology of conducting CCW, which will increase the efficiency of involving real estate objects in civil circulation, increase tax revenues of local budgets and allow updating the information of the Unified state register of real estate.
Key words: results of the implementation of complex cadastral works, CCW, economic efficiency of CCW, technologies for conducting CCW, comparison of costs for conducting CCW and volumes of tax revenues, methodology for assessing the economic efficiency of conducting CCW.
Актуализация сведений Единого государственного реестра недвижимости (далее - ЕГРН) является необходимым инструментом обеспечения субъектов земельных правоотношений достоверной и полной информацией о недвижимом имуществе. Одним из таких механизмов актуализации являются комплексные кадастровые работы (далее также - ККР). В соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности" под ККР понимаются кадастровые работы, которые выполняются одновременно в отношении всех объектов недвижимости, расположенных на территории одного или нескольких смежных (то есть имеющих общую смежную границу) кадастровых кварталов.
Как указано в Письме Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 2 февраля 2024 года N 18-0862-ТГ/24, ККР приводят не только к таким экономическим эффектам, как увеличение исчисленного удельного земельного налога (актуализация налогооблагаемой базы), повышение инвестиционной привлекательности территорий, формирование эффективной градостроительной и земельной политики, выявление ранее не учтенных объектов недвижимости, самовольных захватов земельных участков, самовольных построек, но и имеют не менее важное социальное значение - освобождение правообладателей от оплаты кадастровых работ в отношении объектов недвижимости, снижение количества земельных споров, включая освобождение правообладателей от судебных расходов (оплаты землеустроительной экспертизы, услуг представителя и т.д.).
ККР проводятся в России с 2014 года, однако в масштабах всей страны их начали проводить только с 2017 года [1].
Важность проведения ККР как инструмента наполнения и актуализации сведений ЕГРН неоднократно указывалась в научных публикациях (см., например, [2 - 5]).
На рисунке 1 представлен объем проведения ККР в Российской Федерации за период с 2017 по 2023 год, то есть показано количество объектов недвижимости, в отношении которых выполнены такие работы. При этом количество кадастровых кварталов, в отношении которых были проведены ККР, увеличилось за указанный период с 188 до 6 016 кадастровых кварталов.
Кроме того, с 2023 года наращиванию объемов ККР способствуют указания из Перечня поручений Президента Российской Федерации от 11 августа 2022 года N Пр-1424, согласно котором высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации рекомендовано предусматривать в бюджетах субъектов Российской Федерации на очередной финансовый и плановый периоды средства на финансирование (софинансирование) мероприятий Государственной программы "Национальная система пространственных данных", утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2021 года N 2148, в том числе на проведение ККР (см. [6]).
В настоящее время ККР могут финансироваться за счет как государственных бюджетов всех уровней, так и финансовых средств физических и юридических лиц. В последнем случае ККР выполняются на основании договора подряда. Заказчик имеет возможность заключить такой договор с любой кадастровой организацией либо с кадастровым инженером, являющимся индивидуальным предпринимателем.
При финансировании ККР из государственных бюджетов исполнитель определяется на торгах в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" [7].
Отметим, что по состоянию на 2025 год в рамках указанной Государственной программы заявлены и одобрены дополнительные бюджетные ассигнования на проведение ККР в размере 8 865,2 миллиона рублей, что превосходит в 12,7 раза размер субсидий, выделенных в 2022 году. Федеральным законом от 29 октября 2024 года N 371-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 371-ФЗ) установлен порядок проведение ККР публично-правовой компанией "Роскадастр" за счет средств федерального бюджета. Финансирование ККР из бюджетов субъектов Российской Федерации прекращено с 2025 года.
Исходя из изложенного очевидно, что анализ результатов и качества выполненных в регионах ККР имеет важное значение для оценки эффективности применения этого механизма как для пополнения и актуализации сведений ЕГРН, так и для иных перечисленных целей.
Для примера проанализируем опыт проведения ККР на территории Самарской области, поскольку в этом регионе имеются типичные проблемы, присущие большинству регионов страны, - наличие по сведениям ЕГРН пересечений земельных участков между собой, пересечений границ земельных участков с границами населенных пунктов, отсутствие сведений о ряде объектов недвижимости, дублирование сведений о них и т.д. Основываясь на материалах, изложенных в отчетных документах Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Самарской области, Федеральной налоговой службы, данных официальных сайтов правительства Самарской области, Министерства управления финансами Самарской области и других источников, изучим динамику проведения ККР в муниципальных районах и городских округах Самарской области, исследуем достигнутые результаты, экономическую эффективность ККР и проанализируем проблемы и недостатки процедуры проведения работ. Динамика объемов ККР в Самарской области представлена.
Данные, представленные на рисунке 2, свидетельствуют о том, что в Самарской области планируется быстрое увеличение объемов проведения ККР. К настоящему времени из имеющихся в регионе 27 муниципальных районов и 10 городов комплексные кадастровые работы были проведены в 23 кадастровых кварталах на территориях 8 муниципальных образований за период с 2021 по 2023 год. Для анализа экономической эффективности проведения ККР в Самарской области используем данные о финансировании этих работ за счет средств областного бюджета за период 2021 - 2023 годы, а также прогноз на 2024 год (см. табл.) [10].
Объем финансирования комплексных кадастровых работ в муниципальных образованиях Самарской области
|
Муниципальное образование |
Объем финансовых средств по годам, тыс. руб. |
|||
|
2021 |
2022 |
2023 |
2024 |
|
|
ГОРОДСКИЕ ОКРУГА С ВНУТРИГОРОДСКИМ ДЕЛЕНИЕМ |
||||
|
Самара |
0 |
7 079 |
6 514 |
0 |
|
ГОРОДСКИЕ ОКРУГА |
||||
|
Новокуйбышевск |
1 966 |
0 |
0 |
2 460 |
|
Чапаевск |
0 |
942 |
||
|
Отрадный |
1 062 |
0 |
||
|
Жигулевск |
2 949 |
0 |
0 |
|
|
Октябрьск |
1 966 |
7 450 |
||
|
Кинель |
0 |
2 504 |
0 |
|
|
МУНИЦИПАЛЬНЫЕ РАЙОНЫ |
||||
|
Безенчукский |
0 |
0 |
0 |
3 555 |
|
Большеглушицкий |
530 |
0 |
||
|
Волжский |
0 |
17 881 |
||
|
Кинельский |
15 484 |
|||
|
Красноярский |
4 305 |
|||
|
Приволжский |
1 462 |
|||
|
Сергиевский |
1 475 |
413 |
0 |
|
|
Ставропольский |
0 |
177 |
||
|
Сызранский |
0 |
6 662 |
||
|
Хворостянский |
492 |
492 |
0 |
|
|
Шигонский |
0 |
0 |
6 578 |
|
|
ВСЕГО |
8 848 |
9 753 |
9 018 |
66 779 |
Таким образом, в соответствии с Законом Самарской области от 30 ноября 2022 года N 118-ГД "Об областном бюджете на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов" в 2024 году планировалось увеличение расходов регионального бюджета на финансирование кадастровых работ в 7,5 раза относительно 2021 года. Исходя из анализа открытых данных государственной статистики и отчетов Министерства управления финансами Самарской области неисполненный объем средств по показателю "Предоставление из областного бюджета субсидий местным бюджетам на проведение комплексных кадастровых работ" за рассматриваемые периоды составлял 0,00 рубля, что свидетельствует об исполнении запланированного бюджета.
Для оценки эффективности проведения ККР в Самарской области проведем анализ собираемости земельного налога, поскольку информация о ККР в отношении зданий и сооружений в свободном доступе отсутствует.
Данные о поступлениях земельного налога в местные бюджеты Самарской области за рассматриваемые периоды по данным отчетов Федеральной налоговой службы [12] представлены.
Таким образом, в 2023 году происходило некоторое снижение объема поступления земельного налога в регионе, что может свидетельствовать об уменьшении налогооблагаемой базы (при проведении кадастровой оценки в 2022 году кадастровая стоимость некоторых земельных участков снижалась), а также позволяет говорить о расширении перечня льготных категорий налогоплательщиков (см. [10]). В то же время за 4 месяца 2024 года общий объем земельного налога уже составил 3 656 524 тысячи рублей, что на 10 процентов превышает поступления за весь 2023 год. Одной из основных причин таких кардинальных изменений стало вступление в силу с 1 января 2024 года поправок в Налоговый кодекс Российской Федерации, внесенных Федеральным законом от 31 июля 2023 года N 389-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и о приостановлении действия абзаца второго пункта 1 статьи 78 части первой Налогового кодекса Российской Федерации". С указанной даты определен порядок применения повышающего коэффициента 2 при исчислении налога, если разрешенное использование земельных участков, предусматривающее жилищное или индивидуальное жилищное строительство, установлено после государственной регистрации прав на них. Особый порядок исчисления налога предусматривается и в отношении земельных участков, правообладателей которых привлекли к административной ответственности ввиду нарушения земельного законодательства. Указанные изменения привели к увеличению поступления налогов от земельных участков в 2024 году по сравнению с 2023 годом.
Для определения экономической эффективности ККР рассмотрим результаты комплексных кадастровых работ в 2023 году в городском округе Самара.
При проведении ККР в отношении 1 619 объектов недвижимости, расположенных в 10 кадастровых кварталах Самары, из регионального бюджета выделены 6 514 тысяч рублей, то есть в среднем 4 023,47 рубля за объект. В результате были сформированы 63 новых земельных участков общей площадью 45 045 квадратных метров, на которые были зарегистрированы права собственности.
Оценим экономический эффект проведения указанных работ.
Важно отметить, что в настоящее время методика оценки экономической эффективности проведения ККР не разработана. Считаем, что для этого возможно использовать сравнение затрат на проведение ККР и объемов налоговых поступлений в результате формирования новых объектов недвижимости.
При расчете налога из 63 образованных земельных участков не будем учитывать два участка религиозного использования общей площадью 139 квадратных метров, а также два участка, используемых для размещения уличной дорожной сети, общей площадью 1 909 квадратных метров, так как земельные участки, относящиеся к таким видам разрешенного использования (далее - ВРИ), не облагаются налогом.
Остальные 59 участков имеют следующие виды разрешенного использования:
- малоэтажная многоквартирная жилая застройка (общая площадь - 41 405 квадратных метров);
- общественное управление (общая площадь - 641 квадратный метр);
- коммунальное обслуживание (общая площадь - 951 квадратный метр).
В соответствии с Приказом Министерства имущественных отношений Самарской области от 25 ноября 2022 года N 2181 "Об утверждении результатов определения кадастровой стоимости всех учтенных в едином государственном реестре недвижимости земельных участков, расположенных на территории Самарской области, и среднего уровня кадастровой стоимости по муниципальным районам и городским округам Самарской области" удельные показатели кадастровой стоимости (далее - УПКС) для указанных ВРИ составляют 6 892,33, 4 543,60 и 4 544,66 рубля за 1 квадратный метр соответственно.
Таким образом, в рамках указанных 10 кадастровых кварталов Самары налоговая база (НБ), равная кадастровой стоимости вновь образованных 59 земельных участков, может быть рассчитана по формуле: НБ = УПКС1 x S1 + УПКС2 x S2 + УПКС3 x S3 = 6 892,33 x 41 405 + 4 543,60 x 641 + 4 544,66 x 951 = 292 611 342,91 руб., где S, - площадь i-го земельного участка (кв. м) с УПКСi (руб./кв. м).
Для земель категории населенных пунктов Налоговым кодексом Российской Федерации устанавливается размер земельного налога в размере 1,5 процента от кадастровой стоимости. В таком случае объем налоговых поступлений от этих земельных участков за год составит: Земельный налог = 292 611 342,91 руб. x 0,015 = 4 389 170,14 руб.
Таким образом, затраты на проведение ККР (6 514 тысяч рублей) в 1,5 раза превышают размер потенциальных налоговых доходов и, следовательно, окупятся за 2024 - 2025 налоговые периоды.
Следует отметить, что по итогам проведения в 2021 - 2023 годах комплексных кадастровых работ на территориях 6 из 8 муниципальных образований области наблюдалось снижение количества объектов недвижимости - земельных участков, подлежащих проведению ККР. Исключение составили муниципальный район Ставропольский и городской округ Отрадный, где была проведена предварительная работа по уточнению количества объектов органами архитектуры муниципалитетов с участием специалистов соответствующих отделов Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Самарской области.
Кроме того, были выявлены ошибки записей в ЕГРН. Согласно отчетам исполнителей работ, направленным в органы местного самоуправления (заказчикам ККР), на территории муниципальных районов Сергиевский, Большеглушицкий, городских округов Новокуйбышевск, Отрадный, Октябрьск, где ККР проводились в отношении смежных кварталов, имелись объекты недвижимости, учтенные в одном, но реально расположенные в другом квартале.
Таким образом, в ходе проведения ККР установлено следующее:
- выявлены объекты недвижимости, которые ранее учтены в других кадастровых кварталах. В отношении этих объектов проведены работы по их формированию и в ЕГРН внесены сведения о них как о новых объектах недвижимости, образованных по результатам ККР;
- вновь образованных объектов недвижимости, как правило, меньше, чем исключенных из ЕГРН по причине расположения их в других кадастровых кварталах;
- в некоторых кадастровых кварталах обнаружено дублирование сведений о земельных участках.
С целью выявления недостатков рассмотрим действующую процедуру проведения ККР.
В 2022 году по результатам объявленного 21 марта 2022 года конкурса был заключен муниципальный контракт от 7 июня 2022 года N 22521 между Департаментом градостроительства города Самары и акционерным обществом "БТИ РТ" на выполнение комплексных кадастровых работ на территории городского округа Самара. В соответствии с техническим заданием исполнитель до 1 декабря 2023 года должен был осуществить работы на 1 591 объекте недвижимости - не менее чем на 795 земельных участках и не менее чем на 796 объектах капитального строительства, расположенных на территории 10 кадастровых кварталов. Начальная стоимость контракта составляла 6,5 миллиона рублей, но в ходе проведения конкурса стоимость была снижена почти в 2 раза - до 3,4 миллиона рублей.
После проведения ККР было установлено, что исполнителем к сроку 1 декабря 2023 года обязательства по контракту не выполнены, а именно не представлены документы о результатах работ. Кроме этого, при рассмотрении представленных проектов карт-планов территорий 10 кадастровых кварталов, подготовленных в рамках контракта, оказалось, что заказчиком - Департаментом градостроительства городского округа Самара - в адрес акционерного общества "БТИ РТ" неоднократно направлялись замечания для корректировки документов.
В настоящее время претензионная работа завершена. При этом финальные версии карт-планов территорий в большинстве случаев были предоставлены не в соответствии со сроками, указанными в техническом задании. Из 10 кварталов только в отношении 1 были соблюдены сроки подготовки документов.
Анализируя статистику приостановлений внесения сведений в ЕГРН по результатам проведения ККР за 2023 год в Самарской области, также отметим основные замечания, сделанные Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии:
1) имеются наложения границ земельных участков, в отношении которых проводятся ККР;
2) наблюдаются пересечения границ земельных участков, в отношении которых проводятся ККР, с границами населенных пунктов, сведения о которых содержатся в ЕГРН;
3) выявлены земельные участки, границы которых не установлены в ходе ККР;
4) приводятся недостоверные данные о состоянии пунктов государственной геодезической сети.
Наличие подобных ошибок свидетельствует о низкой квалификации как организации-исполнителя, так и сотрудников организации-заказчика, реализующих закупочную деятельность.
Помимо этого, можно отметить отсутствие необходимой материально-технической и кадровой базы у ставших в результате демпинга цен победителями конкурса исполнителей и нарушение ими технологий проведения кадастровых работ (например, использование исключительно бесконтактных методов съемки территории или картографической основы низкого качества).
Таким образом, в результате анализа проведения КРК в Самарской области можно сделать следующие выводы:
- указанные недостатки организации конкурсов и выбора компании-подрядчика для ККР ставят под сомнение целесообразность сохранения существующей процедуры и обосновывают реформу проведения комплексных кадастровых работ, предлагаемую по аналогии с организацией определения кадастровой стоимости объектов недвижимости государственными бюджетными учреждениями в Законе N 371-ФЗ;
- изучение динамики проведения комплексных кадастровых работ на территории Самарской области, как и в России в целом, показало значительное увеличение их объемов в период 2022 - 2024 годы;
- в настоящее время не разработана и не утверждена методика оценки экономической эффективности проведения ККР в части влияния их результатов на увеличение налоговой базы;
- по предварительной оценке можно утверждать, что окупаемость комплексных кадастровых работ за счет налоговых поступлений в местные бюджеты от сбора земельного налога находится в пределах двух налоговых периодов.
