Цифровой рубль в бюджетном процессе Российской Федерации при осуществлении казначейского сопровождения
В статье автором приводятся предложения по внесению изменений (дополнений) в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части внедрения в бюджетный процесс цифрового рубля, планируемая модель казначейского сопровождения при осуществлении расчетов с цифровой валютой между участниками казначейского сопровождения, пути их решения и рекомендации.
Ключевые слова: цифровой рубль, Банк России, бюджетный процесс Российской Федерации, участники казначейского сопровождения, двухуровневая розничная модель цифрового рубля, смарт-контракт, блокчейн-платформа.
In the article, the author provides proposals for amendments (additions) to the Budget Code of the Russian Federation in terms of introducing the digital ruble into the budget process, the planned model of treasury support in settlements with digital currency between participants in treasury support, ways to solve them and recommendations.
Key words: digital ruble, Bank of Russia, budget process of the Russian Federation, participants in treasury support, two-tier retail model of the digital ruble, smart contract, blockchain platform.
В соответствии со ст. 75 Конституции Российской Федерации <1> денежной единицей в Российской Федерации является рубль, а денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации; не вызывает сомнения тот факт, что цифровой рубль, эмитируемый этим Банком, является его цифровой валютой, обязательной ко всеобщему приему в качестве средства платежа.
--------------------------------
<1> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993, с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020).
При этом если наличные деньги выпускаются в виде банкнот, каждая из которых имеет уникальный номер, а безналичные деньги существуют в виде записей на счетах в коммерческих банках, то цифровой рубль имеет форму уникального цифрового кода, который хранится на специальном электронном кошельке. Передача цифрового рубля от одного пользователя к другому будет происходить в виде перемещения цифрового кода с одного электронного кошелька на другой.
Цифровая валюта Центрального банка не имеет натуральной формы, т.е. не существует в виде вещи, а представляет собой обязательство Банка России ее правомерно рассматривать в качестве вида безналичных денежных средств. Кроме того, поскольку цифровая валюта Центрального банка является обязательством Банка России, у обладателя цифрового рубля возникнет право потребовать его обмена как на наличные рубли, так и на безналичные денежные средства.
Во втором полугодии 2023 г. внесены отдельные положения в гражданское законодательство Российской Федерации, закрепляющие объектами гражданских прав в том числе цифровые рубли. Это позволило помимо наличных и безналичных расчетов осуществлять платежи на территории Российской Федерации цифровыми рублями.
Внесены соответствующие изменения (дополнения) в общие положения о банковском счете, регламентирующие формы и расчеты цифровыми рублями путем их перевода Банком России в рамках платформы цифрового рубля в соответствии с законодательством Российской Федерации о национальной платежной системе.
Изменения коснулись завещательного распоряжения, по которому наследник, которому завещаны цифровые рубли, вправе в любое время до истечения шести месяцев со дня открытия наследства получить денежные средства, необходимые для похорон наследодателя, не превышающие 100 тыс. рублей.
Если обратиться к законодательству о банках и банковской деятельности, изменения коснулись следующего:
- отсутствия привлечения цифровых рублей во вклады (депозиты);
- в случае отзыва лицензии у кредитной организации прекращается прием распоряжений на совершение операций с цифровыми рублями и предоставление доступа к платформе цифрового рубля пользователям платформы цифрового рубля до принятия арбитражным судом решения о признании ее банкротом и об открытии конкурсного производства (утверждении конкурсного управляющего) или решения о назначении ликвидатора кредитной организации;
- оператор платформы цифрового рубля гарантирует тайну о счетах цифрового рубля, об остатках цифровых рублей на счетах цифрового рубля, операциях с цифровыми рублями пользователей платформы цифрового рубля;
- участники платформы цифрового рубля не вправе раскрывать третьим лицам сведения, составляющие банковскую тайну, за исключением их предоставления в уполномоченный орган, осуществляющий функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения.
По итогам совещания с участием Президента Российской Федерации по вопросам, связанным с регулированием использования цифровых финансовых активов в июле 2024 г., утвержден перечень поручений.
В целях реализации исполнения принятых поручений в январе 2025 г. состоялось совещание в Правительстве Российской Федерации по вопросу внедрения цифрового рубля в бюджетную систему Российской Федерации. На данном совещании Минфину России, Казначейству России совместно с Банком России (при необходимости) поручалось провести консультации с федеральными органами исполнительной власти на предмет интеграции цифрового рубля с действующими государственными информационными системами и определения перечня бюджетных платежей для эксперимента, в том числе включая государственные контракты, заключаемые за счет средств федерального бюджета.
На расширенной коллегии Федерального казначейства в первой декаде марта 2025 г., посвященной итогам деятельности ведомства в 2024 г. и направлениям его развития на среднесрочный период, Министр финансов Российской Федерации подвел итоги работы ведомства за прошлый год и озвучил основные задачи на 2025 г., где одним из ключевых направлений являются цифровизация и внедрение цифрового рубля в бюджетный процесс в целях использования данного инструмента в осуществлении целевого характера исполнения бюджета и прослеживаемости каждого рубля.
Ввиду того что в 2024 г. Минфином России совместно с Банком России и Казначейством России проведена большая подготовительная работа по запуску цифрового рубля по отдельным платежам (выплата стипендий, оплата штрафов), требуется оперативное внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации для создания правовой основы полноценного запуска расчетов в цифровых рублях в бюджетной сфере.
В этой связи автором предлагаются следующие изменения (дополнения) в Бюджетный кодекс Российской Федерации по цифровому рублю.
Во-первых, в ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации необходимо ввести новое понятие и термин цифрового рубля Федерального казначейства.
Во-вторых, дополнить ст. 155 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочием Центрального банка в части обслуживания счета цифрового рубля Федеральным казначейством.
В-третьих, дополнить ст. 166.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочием Федерального казначейства на предоставление распоряжений о переводе цифрового рубля.
В-четвертых, ст. 242.11 Бюджетного кодекса Российской Федерации дополнить новой ст. 242.11-1, закрепив особенности использования счета цифрового рубля.
По мнению автора, схема бюджетных поступлений и выплат в цифровых рублях для федеральных органов исполнительной власти и их подведомственных организаций может выглядеть следующим образом.
В целях перехода к цифровому рублю предлагается двухуровневая розничная модель цифрового рубля.
Первый уровень представляет Банк России как эмитент цифровых рублей и оператор платформы на блокчейн-технологии, которая представляет собой распределенный публичный реестр, содержащий информацию обо всех ранее осуществленных операциях, носящий децентрализованный характер.
Второй уровень - финансовые организации и Федеральное казначейство. При этом Федеральное казначейство будет являться специальным участником платформы цифрового рубля, который будет осуществлять операции с кошелька Федерального казначейства в счет обеспечения деятельности всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Бесшовное соединение платформы Банка России с ГИС "Электронный бюджет" позволит федеральным органам исполнительной власти открывать специальные лицевые счета в Федеральном казначействе для использования целевых средств с помощью цифрового рубля. Согласно планируемым мероприятиям, доработка информационных систем в части согласования форматов выплат из бюджета пройдет с января по май 2025 г., а в части согласования форматов поступлений в бюджет - с июля по ноябрь 2025 г.
После доведения на лицевой счет получателю бюджетных средств бюджетных инвестиций на строительство, подпадающих под казначейское сопровождение, в форме цифровых рублей он может начать проводить конкурсные процедуры. При этом в проекте государственного контракта следует предусмотреть положения для победившего участника казначейского сопровождения (далее - исполнитель) об открытии кошелька в цифровой валюте в кредитной организации, которая осуществит проверку на предмет противодействия отмыванию преступных доходов, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения.
Впоследствии данный исполнитель обращается в Федеральное казначейство об открытии специального лицевого счета, через который будут осуществляться платежи с цифровым рублем.
При перечислении цифровых рублей получатель бюджетных средств промаркирует их специальным кодом, целевой характер которого, например, приобретение материалов и оборудования в соответствии с проектной документацией.
Таким образом, исполнитель не сможет приобрести для строительства с помощью цифровых рублей иные материалы и оборудование, не предусмотренные в проектной документации. Администрирование таких ограничений может быть элементом платежной системы или доверено смарт-контрактам, которые создаются и применяются в системе блокчейн. Участники казначейского сопровождения могут взаимодействовать с казначейским обеспечением обязательств следующими способами: запрашивать условия запроса субподрядных договоров (контрактов), подтверждать поставку материала (оборудования) на строительную площадку и их передачу поставщиком, проверять подтверждение и т.д. Когда смарт-контракт обнаруживает, что между получателем и поставщиком подписано подтверждение, он автоматически осуществляет перевод цифровых валют между лицевыми счетами участников казначейского сопровождения. Все операции со смарт-контрактами подписаны шифровальным образом и зарегистрированы в блокчейн.
Результатом будут полная прослеживаемость и прозрачность движения бюджетных средств, оптимизация проводимых расчетов, снижение издержек на администрирование бюджетных платежей. Кроме того, это позволит упростить процедуры формирования отчетности по всем целевым средствам.
Новый механизм цифрового рубля обеспечит получение исчерпывающей информации о фактическом результате использования бюджетных средств.
Ввиду того что у участников бюджетного процесса открыты расчетные счета в кредитных организациях, они могут целевые средства, поступившие в цифровой валюте за выполненные работы, оказанные услуги, переводить на безналичный расчет.
В случае внедрения использования цифрового рубля можно ожидать следующих эффективных мер:
- ускорение расчетов между участниками казначейского сопровождения на 20 - 30%, которое позволит осуществлять мгновенные переводы, например, оплата поставки строительного материала (оборудования) может быть выполнена сразу после подписания акта приемки товара;
- повышение прозрачности движения целевых средств, которое позволяет контролировать движение бюджетных средств в цифровой валюте на каждом этапе строительства, например анализировать, как выделенные целевые средства распределяются между исполнителем по государственному контракту и субподрядными организациями (поставщиками) при строительстве того или иного объекта по всей цепочке кооперации;
- сокращение операционных расходов на 15 - 20% при софинансировании межбюджетных трансфертов, если строительство осуществляется из разных источников поступления, федерального и регионального;
- минимизация рисков совершения административных и бюджетных нарушений, а также преступлений в финансово-бюджетной сфере на 30 - 40%, которая может позволять автоматически блокировать несанкционированные расходы при использовании цифрового рубля.
Первоочередные задачи, которые необходимо начать планировать и реализовывать в ближайшее время заинтересованным федеральным органам исполнительной власти:
1) выбрать несложный объект капитального строительства для проведения пилотного проекта (например, строительство моста);
2) разработать типовые регламенты использования цифрового рубля для расчетов между участниками казначейского сопровождения;
3) бесшовная интеграция цифрового рубля с информационными системами, оператором которых является Федеральное казначейство;
4) организация обучения государственных служащих (работников) с цифровым рублем на платформе блокчейн.
