Правовые средства механизма обеспечения экономической и иных видов безопасности в делах о несостоятельности (банкротстве)
В статье рассматриваются имеющиеся, а также потенциально возможные правовые средства обеспечения экономической и иных видов безопасности. Неблагоприятные экономические и политические изменения на товарных рынках могут не только влечь за собой массовые банкротства хозяйствующих субъектов-должников, но также увеличивать риски на региональном и национальном уровнях по отдельным видам безопасности (экономической, общественной и другим). В этой связи возможные правовые средства механизма обеспечения безопасности в делах о несостоятельности (банкротстве) не могут не представлять интереса для науки и практики.
Ключевые слова: несостоятельность (банкротство) юридических лиц, экономическая и иные виды безопасности, правовые средства механизма обеспечения безопасности в делах о несостоятельности (банкротстве).
The article examines the available, as well as potentially possible legal means of ensuring economic and other types of security. Adverse economic and political changes in commodity markets can not only lead to massive bankruptcies of debtor business entities, but also increase risks at the regional and national levels for certain types of security (economic, public and others). In this regard, the possible legal means of the mechanism for ensuring security in insolvency (bankruptcy) cases cannot but be of interest to science and practice.
Key words: insolvency (bankruptcy) of legal entities, economic and other types of security, legal means of the mechanism of ensuring security in insolvency (bankruptcy) cases.
На первый взгляд дела о несостоятельности (банкротстве) далеко отстоят от решения государством и его должностными лицами задач в области обеспечения экономической и иных видов безопасности. Если буквально понимать круг отношений, закрепленный в ст. 1 Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (далее - Закон о банкротстве) <1>, то можно сделать вывод о том, что постановка нами вопроса в исследуемом контексте лишена смысла. Закон в соответствии с Гражданским кодексом РФ как актом частного права регулирует порядок и условия осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства), порядок и условия проведения процедур, применяемых в деле о банкротстве. Однако это не так. По крайней мере в экономической литературе этой проблематике уделяется достаточное большое внимание [7, с. 79 - 80].
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РФ. 2002. N 43. Ст. 4190.
Если обратиться к документам, опосредующим отношения по обеспечению экономической безопасности, то мы увидим в них указания на важность обеспечения стабильности экономического (гражданского) оборота, обеспечение функционирования групп и даже отдельных хозяйствующих субъектов для макроэкономики и государства в целом.
Указом Президента РФ от 13.05.2017 N 208 "О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года" <2> в качестве одного из направлений государственной политики закреплено обеспечение безопасности экономической деятельности.
--------------------------------
<2> Собрание законодательства РФ. 2017. N 20. Ст. 2902.
В соответствии с Указом Президента РФ от 02.07.2021 N 400 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации" <3> в качестве одной из задач в области экономической безопасности указано повышение эффективности управления принадлежащими государству активами, сохранение в собственности Российской Федерации имущества предприятий и других организаций, имеющих стратегическое значение. Указом Президента РФ от 04.08.2004 N 1009 "Об утверждении перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ" <4> был утвержден одноименный перечень.
--------------------------------
<3> Собрание законодательства РФ. 2021. N 27 (часть II). Ст. 5351.
<4> Собрание законодательства РФ. 2004. N 32. Ст. 3313.
Постановлением Правительства РФ от 27.04.2024 N 546 "Об утверждении Правил отнесения организаций к категориям по гражданской обороне в зависимости от роли в экономике государства или влияния на безопасность населения" <5> были выделены государственные компании; организации, имеющие важное оборонное и экономическое значение; организации, представляющие высокую степень потенциальной опасности возникновения чрезвычайных ситуаций в военное и мирное время.
--------------------------------
<5> Собрание законодательства РФ. 2024. N 18. Ст. 2460.
Список документов, в которых обращается внимание на важность, значимость сохранения организаций, занятых выпуском продукции, товаров, работ и услуг для безопасности государства, можно продолжить и дальше.
В доктрине чаще всего обращают внимание на следующие организации, деятельность которых может прямо либо опосредованно влиять на безопасность [2], способность государства эффективно противостоять основным угрозам и рискам: стратегически значимые предприятия и организации, градообразующие организации, естественные монополии, сельскохозяйственные организации [9]. Иногда также можно встретить упоминания о государственных корпорациях, публично-правовых компаниях и некоторых других организациях.
В учебнике экономической безопасности под редакцией Л.П. Гончаренко угрозы экономической безопасности делятся на внешние (исходящие из внешней экономической обстановки, а также реализуемой странами и блоками экономической политики) и внутренние (рыночная среда, конкуренция, спрос и др.), а также и собственно экономические, и иные оказывающие прямое либо косвенное влияние на экономику. При этом авторы обращают внимание и на качество и уровень жизни населения, и на демографические процессы (депопуляция, старение населения), и на межнациональные конфликты, и на преступность [11, с. 23].
Для нас важным в этом определении является указание на связь экономической безопасности с иными видами безопасности (например, с общественной). Отдельные виды безопасности тесно связаны друг с другом. Реализация некоторых рисков, даже прямо не связанных с макроэкономическими процессами, может привести к росту угроз в области экономической безопасности. В специальной литературе все чаще начинают обращать внимание на взаимосвязи между экономической и общественной безопасностью, экономической и биологической безопасностью [5, с. 11].
Экономическая политика государства реализуется в первую очередь на макроуровне. Она предполагает комплекс различных мер, осуществляемых в правовой форме посредством преимущественно публично-правовых и иных средств и направленных на оздоровление экономики, снижение налоговой нагрузки, снижение административной нагрузки, количества контрольно-надзорных мероприятий в отношении хозяйствующих субъектов отдельных отраслей и секторов экономики и пр. Если причинами возрастания угроз и рисков для хозяйствующих субъектов в целом либо отдельной отрасли, сектора экономики является внешнее воздействие, могут включаться специальные экономические меры, антидемпинговые и компенсационные меры и др.
Федеральный закон от 08.12.2003 N 165-ФЗ "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров" <6> направлен на защиту экономических интересов российских производителей товаров в связи с возросшим импортом, демпинговым импортом или субсидируемым импортом.
--------------------------------
<6> Собрание законодательства РФ. 2003. N 50. Ст. 4851.
В части 2 ст. 1 Федерального закона от 30.12.2006 N 281-ФЗ "О специальных экономических мерах и принудительных мерах" <7> прямо говорится о том, что специальные экономические меры применяются в случаях возникновения совокупности обстоятельств, требующих безотлагательной реакции на недружественное действие иностранного государства или его органов и должностных лиц, представляющее угрозу интересам и безопасности Российской Федерации.
--------------------------------
<7> Собрание законодательства РФ. 2007. N 1 (часть I). Ст. 44.
Однако реализуемых государством мер может оказаться явно недостаточно для оперативного решения экономических и иных проблем, нивелирования реальных и потенциальных угроз и рисков в части экономической и иных видов безопасности. Потому нередко наряду с мерами, мероприятиями, средствами на макроуровне также задействуются инструменты, механизмы, средства на микроуровне, наряду с косвенным и прямым управлением экономикой в целом, ее отдельными отраслями, секторами возникает необходимость управления на микроуровне - от прямого до так называемого ручного управления, когда государство в лице его отдельных органов и должностных лиц вынуждено вмешиваться в процессы функционирования даже отдельных хозяйствующих субъектов либо их обособленных групп.
Отмеченное согласуется с категорией "правовой механизм" как комплекс правовых средств, необходимых и достаточных для достижения определенной цели, решения той или иной задачи [10, с. 96]. Ключевым в понятии "правовой механизм" выступает указание на правовые средства, применяемые для решения той или иной задачи, их направленность.
С.С. Алексеев указывал на правовые средства как средства, с помощью которых оказывается воздействие на определенные общественные отношения [1, с. 18 - 19]. Он обращал внимание на учет их действия в единой системе, позволяющей достигать цели и задачи правового воздействия.
Исчерпывающий каталог (перечень) правовых средств в литературе и законодательстве не дается. И публично-правовые, и частноправовые средства являются предметом исследований как науки публичного, так и частного права.
Среди публично-правовых средств наиболее часто упоминаются лицензирование, контрольно-надзорные мероприятия, административные режимы, режимы секретности, санкции, процедуры и др.
К частноправовым (гражданско-правовым) средствам механизма правового регулирования, как правило, относят гражданско-правовые договоры, корпоративные акты, гражданско-правовые санкции, ответственность. Главное в них то, что способствуют обеспечению гражданского оборота, свободе экономической деятельности, активности хозяйствующих субъектов [4, с. 32]. При этом для них характерна "межотраслевая составляющая" в силу выраженного влияния на гражданский оборот норм различных отраслей права (законодательства) [3, с. 24 - 25].
С позиций теории систем [8, с. 27 - 28] необходимо не просто иметь определенную совокупность средств воздействия на объект либо на субъект, а обеспечивать такое влияние, воздействие, которое позволяет наиболее оптимальным и эффективным образом достигать цели и задач управления, регулирования.
С позиций обеспечения экономической и иных видов безопасности в качестве элемента системы следует рассматривать правовую норму, совокупность норм, направленных на обеспечение безопасности (дозволений, ограничений, запретов, стимулов и др.). При таком подходе уместно также вспомнить доктрину о комплексных правовых режимах (общем, специальных и особых (экстраординарных)), посредством которых и осуществляется правовое регулирование экономической деятельности [6, с. 6 - 8].
В границах общего правового режима осуществления экономической деятельности в более-менее стабильных экономических условиях вмешательство государства в процедуры несостоятельности (банкротства) минимально. Однако и здесь не обходится без регулирующего воздействия в закрепленных изначально границах (прокредиторская либо продолжниковская позиция; допуск на рынок управляющих на основе специальной лицензии либо членства в саморегулируемой организации).
Кроме того, важнейшее значение в границах общего режима имеют изъятия, моратории, исключения и иные нормы, посредством которых отдельные группы, категории хозяйствующих субъектов выводятся из-под действия норм законодательства о несостоятельности (банкротстве).
В силу ч. 2 ст. 1 Закона о банкротстве действие Закона распространяется на юридические лица, которые могут быть признаны несостоятельными (банкротами) в соответствии с ГК РФ.
Если отмотать ленту истории назад <8>, то можно увидеть, что круг должников, на которых распространяются нормы анализируемого акта, изменился, что обусловлено сменой парадигмы банкротного процесса и макроэкономической политики.
--------------------------------
<8> См.: часть 2 ст. 1 Федерального закона от 08.01.1998 N 6-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" // Собрание законодательства РФ. 1998. N 2. Ст. 222.
В зарубежных правопорядках также широко распространен такой прием. Например, положения Закона Республики Казахстан от 07.03.2014 N 176-V ЗРК "О реабилитации и банкротстве" <9> не применяются к казенным предприятиям и учреждениям, также некоторым другим организациям, а в отношении хлебоприемных предприятий, а также субъектов естественных монополий могут устанавливаться особенности применения процедур банкротства и реабилитации.
--------------------------------
<9> ИА "Параграф. Юрист" [Электронный ресурс].
Закон Азербайджанской Республики от 13.06.1997 N 326-IQ "О несостоятельности и банкротстве" <10> распространяет свое действие на все коммерческие (за исключением банков) и некоммерческие организации, но не распространяется на юридические лица публичного права, т.е. организации, занимающиеся деятельностью общегосударственного и (или) общественного значения (ст. 43 Гражданского кодекса Азербайджанской Республики).
--------------------------------
<10> ИА "Параграф. Юрист" [Электронный ресурс].
Большой интерес в аспекте решения задач по обеспечению экономической и иных видов безопасности представляют специальные правовые режимы (по-иному, в сравнении с общим правилом, регулирующие обособленную группу правоотношений; вводящие дополнительные стимулы, преференции, формулирующие изъятия из общих правил и др.).
Основа для формирования и развития таких режимов в сфере несостоятельности (банкротства) имеется в отечественном банкротном законодательстве. В первую очередь следует обратить внимание на главу IX Закона о банкротстве "Особенности банкротства отдельных категорий должников - юридических лиц". В ней выделяются градообразующие организации, сельскохозяйственные организации, стратегические предприятия и организации, субъекты естественных монополий и некоторые другие организации.
Законодатель для них вводит ряд специальных правовых средств (например, продажа предприятия, бизнеса должника единым комплексом; привлечение в процесс федерального органа исполнительной власти, обеспечивающего реализацию единой государственной политики в отрасли экономики), с помощью которых не только обеспечивается защита интересов кредиторов и должников в деле о несостоятельности (банкротстве), но и предпринимается попытка учесть публичные интересы (государственные и общественные), в том числе интересы обеспечения отдельных видов безопасности (экономической, военной, общественной, продовольственной и др.).
Сюда также можно отнести засекречивание информации. Закон о банкротстве в своем составе содержит сразу несколько отправных положений о государственной тайне. Согласно ч. 2 ст. 20.2 Закона в случае, если исполнение полномочий руководителя должника связано с доступом к сведениям, составляющим государственную тайну, арбитражный управляющий должен иметь соответствующий допуск к государственной тайне. При этом суд не может утвердить в качестве арбитражного (временного, административного, внешнего, конкурсного) управляющего лицо, не имеющее допуска установленной формы к государственной тайне. Нельзя также не обратить внимания на ч. 1 ст. 35, ч. 2 ст. 37, ч. 3 ст. 38 и некоторые другие статьи Закона о банкротстве. К лицам, участвующим в арбитражном процессе по делу о банкротстве, могут предъявляться особые требования. Часть из них связана с наличием у лиц допуска к государственной тайне.
Особняком располагается особый, или экстраординарный, правовой режим экономической деятельности (нетипичный, временный, обусловленный резким ростом угроз и рисков по отдельным видам безопасности), отправные положения которого имеют значение и для законодательства о несостоятельности (банкротстве).
Согласно ч. 1 ст. 8 Федерального конституционного закона от 30.01.2002 N 1-ФКЗ "О военном положении" <11> в период действия военного положения федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации могут меняться порядок и условия процедур банкротства. Делается это с целью производства необходимой государству продукции (товаров, работ, услуг). До настоящего времени такие порядок и условия не получили закрепления в специальном законе.
--------------------------------
<11> Собрание законодательства РФ. 2002. N 5. Ст. 375.
В то же время в период пандемии новой коронавирусной инфекции в Законе о банкротстве появился п. 1 ст. 9.1, именуемый "Мораторий на возбуждение дела о банкротстве". Мораторий вводится Правительством РФ для обеспечения стабильности экономики в исключительных случаях (при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, существенном изменении курса рубля и подобных обстоятельствах).
Близкая норма имеется в Законе Республики Беларусь от 13.07.2012 N 415-З "Об экономической несостоятельности (банкротстве)" <12>. Президент Республики Беларусь вправе оперативно приостановить любую процедуру экономической несостоятельности (банкротства).
--------------------------------
<12> Национальный правовой интернет-портал Республики Беларусь [Электронный ресурс].
В целом же в национальной доктрине до настоящего времени уделяется недостаточное внимание вопросам обеспечения отдельных видов безопасности (в первую очередь экономической) в контексте реализуемых на практике процедур несостоятельности (банкротства). Правовые средства механизма обеспечения экономической и иных видов безопасности в делах о несостоятельности (банкротстве) имеются, но их количество и эффективность до настоящего времени вызывают споры.
Анализ законодательства о несостоятельности (банкротстве) ряда стран показал существенную схожесть большинства правовых средств (как правило, небольшого числа), направленных на обеспечение отдельных видов безопасности, либо их полное отсутствие (характерно для стран с либеральной рыночной экономикой). В качестве исключения можно указать законодательство о несостоятельности (банкротстве) Республики Беларусь, в котором закреплена широкая линейка правовых средств механизма обеспечения безопасности как границах общего, так и специального и даже экстраординарного режима. К ним могут быть отнесены неприменимость к широкому кругу хозяйствующих субъектов (режимных и др.) положений о банкротстве; наличие специального органа по несостоятельности (банкротству); наличие при госорганах специальных комиссий по банкротству; активная роль суда в делах о несостоятельности; приостановление Президентом Республики Беларусь любой процедуры экономической несостоятельности (банкротства).
Следовательно, необходимы дальнейшие исследования по заявленной проблематике, постановка и решение вопроса о развитии комплексных правовых режимов несостоятельности (банкротства), обеспечивающих полноценный механизм обеспечения экономической и иных видов безопасности в делах о несостоятельности (банкротстве).
