Приостановление действия права на управление транспортными средствами как мера обеспечения медицинского допуска к управлению транспортными средствами
Работа посвящена разработке научно обоснованных предложений по временному исключению из участия в дорожном движении водителей, у которых приостановлено действие медицинского заключения о наличии (об отсутствии) медицинских противопоказаний, медицинских показаний или медицинских ограничений к управлению ТС при выявлении признаков определенных заболеваний (состояний), путем использования института приостановления действия права на управление транспортными средствами в рамках медицинского обеспечения безопасности дорожного движения.
Ключевые слова: безопасность дорожного движения, медицинское заключение, управление транспортным средством.
The work is devoted to the development of scientifically based proposals for the temporary exclusion from participation in road traffic of drivers who have suspended the medical opinion on the presence (absence) of medical contraindications, medical indications or medical restrictions on driving a vehicle if signs of certain diseases (conditions) are detected by using the institute suspension of the right to drive vehicles within the framework of medical road safety.
Key words: road safety, medical conclusion, driving.
Статистика дорожно-транспортной аварийности показывает, что подавляющее большинство (около 90%) дорожно-транспортных происшествий (ДТП) возникает в результате действий, совершенных водителями транспортных средств (ТС), при этом нередки случаи, когда причиной таких действий является ухудшение состояния здоровья водителей. Так, за последние семь лет выявлено более 1,6 тыс. случаев, когда водитель умер в процессе управления ТС от имеющегося у него заболевания, что в результате привело к возникновению ДТП. Необходимо особо отметить, что в данных ДТП помимо этих водителей погибли еще более 800 человек, которые являлись пассажирами, пешеходами или водителями других ТС <1>. Указанные сведения позволяют сделать вывод о том, что своевременное исключение таких водителей из участия в дорожном движении могло потенциально сохранить жизни более чем 800 человек.
--------------------------------
<1> Сведения о ДТП, содержащиеся в автоматизированной информационно-управляющей системе Госавтоинспекции // Режим доступа: локальная сеть ИСОД МВД России (дата обращения: 25.03.2025).
Стоит отметить, что и эти цифры не отражают всего масштаба проблемы, поскольку существующая система учета сведений о ДТП не позволяет выявлять случаи, когда ухудшение состояния здоровья водителя не привело к его смерти, но стало причиной действий, приведших к возникновению происшествия.
Таким образом, можно утверждать, что состояние здоровья водителей ТС оказывает существенное влияние на возможность возникновения ДТП. Рассматриваемая проблема является весьма актуальной в рамках достижения целей национального развития Российской Федерации, в соответствии с которыми поставлена задача по снижению смертности от ДТП в полтора раза к 2030 г. и в два раза к 2036 г. <2>.
--------------------------------
<2> Указ Президента РФ от 7 мая 2024 г. N 309 "О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года" // СЗ РФ. 2024. N 20. Ст. 2584.
В соответствии со ст. 23 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - ФЗ о БДД) медицинское обеспечение допуска к управлению ТС включает в себя проведение медицинских осмотров и освидетельствований, целью которых является установление наличия у кандидатов в водители ТС или водителей ТС заболеваний (состояний) или их признаков, препятствующих безопасному управлению ТС (далее - заболевания (состояния)). Под данными заболеваниями (состояниями) понимаются медицинские противопоказания, медицинские показания и медицинские ограничения к управлению транспортным средством, которые определены соответствующим перечнем <3>.
--------------------------------
<3> Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2014 г. N 1604 "О перечнях медицинских противопоказаний, медицинских показаний и медицинских ограничений к управлению транспортным средством" // СЗ РФ. 2015. N 2. Ст. 506.
Проведение проверок соответствия состояния здоровья водителей ТС предусмотрено на всех этапах реализации права на управление ТС (возникновения, изменения, восстановления) <4>, а при осуществлении трудовой деятельности, непосредственно связанной с управлением ТС, предусмотрено проведение дополнительных проверок (предварительные и периодические), не связанных с реализацией специального права на управление ТС, а касающихся только допуска к работе.
--------------------------------
<4> Баканов К.С., Бурцев А.А. Предупреждение фактов управления транспортным средством в состоянии опьянения на этапах получения, приостановления, прекращения и возобновления права на управление транспортным средством: монография. М.: ФКУ "НЦ БДД МВД России", 2021. 150 с.
По общему правилу после получения кандидатом в водители права на управление ТС проверка состояния здоровья водителей ТС осуществляется один раз в 10 лет. Это происходит в связи с истечением срока действия водительского удостоверения (ВУ) при его замене и осуществляется в виде обязательного медицинского освидетельствования <5>. Помимо этого, возможно осуществление внеочередных медицинских освидетельствований, которые проводятся в определенных законодательством случаях, а именно при возврате ВУ после истечения срока лишения права на управление ТС либо в связи с возвратом ВУ после отбытия наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (в случае лишения права на управление ТС) (абз. 3 п. 1 ст. 23 ФЗ о БДД).
--------------------------------
<5> Пункт 27 Правил проведения экзаменов на право управления транспортными средствами и выдачи водительских удостоверений, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 24 октября 2014 г. N 1097 "О допуске к управлению транспортными средствами" (вместе с Правилами проведения экзаменов на право управления транспортными средствами и выдачи водительских удостоверений) // СЗ РФ. 2014. N 44. Ст. 6063.
В отношении работников-водителей проверка состояния здоровья проводится при приеме на работу (предварительные медицинские осмотры), а также в период работы водителем (периодические медицинские осмотры не реже одного раза в два года) (п. 3 ст. 23 ФЗ о БДД). Кроме того, контроль состояния здоровья работников-водителей осуществляется перед непосредственным исполнением трудовых обязанностей, связанных с управлением ТС (предрейсовые медицинские осмотры), в некоторых случаях в процессе осуществления трудовой деятельности (медицинские осмотры в течение рабочего дня), а также по завершении рабочей смены, если работа связана с перевозками опасных грузов или пассажиров (послерейсовые медицинские осмотры) (п. 3 ст. 23 ФЗ о БДД).
Здесь необходимо указать, что проверка в рамках медицинского обеспечения допуска к трудовой деятельности (и в ее процессе) не отменяет проверку, осуществляемую по общему правилу (один раз в 10 лет при замене ВУ), в связи с чем проверка здоровья работников-водителей позиционируется как дополнительная система контроля к контролю в рамках общего допуска к управлению ТС.
В связи с тем что контроль состояния здоровья водителей в рамках общего порядка допуска к управлению ТС функционирует в сфере административно-правовых (публично-правовых) отношений, а допуск к работе, связанной с управлением ТС, - в сфере трудовых отношений, то результаты контроля в разных сферах влекут разные правовые последствия.
Так, если у водителя в рамках общего порядка допуска при проведении обязательного медицинского освидетельствования выявляется наличие заболевания (состояния), являющегося медицинским противопоказанием или ранее не выявлявшимся медицинским ограничением, это влечет прекращение права на управление ТС (п. 1 ст. 28 ФЗ о БДД).
В то же время в случае выявления у кандидата в работники (водителя) при проведении обязательного предварительного медицинского осмотра (специальный порядок допуска) противопоказаний к работе, которой является управление ТС (п. 16 Порядка проведения предварительных и периодических медицинских осмотров) <6>, этот факт влечет только незаключение соответствующего трудового договора и ни в коей мере не затрагивает действие специального права на управление ТС. В результате данное лицо, представляя реальную угрозу для безопасности дорожного движения, может беспрепятственно продолжать управлять ТС. На этот пробел в правовой регламентации ранее обращалось внимание в научной литературе <7>.
--------------------------------
<6> Приказ Минздрава России от 28 января 2021 г. N 29н "Об утверждении Порядка проведения обязательных предварительных и периодических медицинских осмотров работников, предусмотренных частью четвертой статьи 213 Трудового кодекса Российской Федерации, перечня медицинских противопоказаний к осуществлению работ с вредными и (или) опасными производственными факторами, а также работам, при выполнении которых проводятся обязательные предварительные и периодические медицинские осмотры".
<7> Ляхов П.В. Проблемы административно-правового регулирования медицинского обеспечения допуска к управлению транспортными средствами // Безопасность дорожного движения. 2024. N 4. С. 18 - 24.
С учетом того что перечень противопоказаний к управлению ТС и противопоказаний к работе в качестве водителя ТС является единым, абсолютно логично, что при выявлении противопоказаний в рамках специального допуска это должно также влечь прекращение специального права на управление ТС.
В рассматриваемом контексте ситуация с проведением периодических медицинских осмотров работников-водителей выглядит иначе. Так же как и при предварительном осмотре, целью является определение наличия медицинских противопоказаний к работе, связанной с управлением ТС (п. 3 Порядка проведения предварительных и периодических медицинских осмотров). Однако в отличие от предварительных осмотров при выявлении у водителя признаков определенных заболеваний (состояний) в рамках периодического осмотра это влечет определенные последствия. Действие медицинского заключения о наличии (об отсутствии) медицинских противопоказаний, медицинских показаний или медицинских ограничений к управлению ТС (далее - медицинское заключение) такого водителя приостанавливается <8>, а он сам направляется на обследование или лечение.
--------------------------------
<8> Приказ Минздрава России от 15 июня 2015 г. N 342н "Об утверждении порядка направления на внеочередное обязательное медицинское освидетельствование водителей транспортных средств, а также порядка приостановления действия и аннулирования медицинского заключения о наличии (об отсутствии) у водителей транспортных средств (кандидатов в водители транспортных средств) медицинских противопоказаний, медицинских показаний или медицинских ограничений к управлению транспортными средствами" // Российская газета. 2015. 26 октября.
Далее, если в ходе обследования или лечения подтверждается ранее диагностированное заболевание (состояние), водитель направляется на внеочередное обязательное медицинское освидетельствование. А если наличие заболевания (состояния) подтверждается в результате освидетельствования, это уже влечет аннулирование медицинского заключения. При этом информация об аннулировании медицинского заключения направляется в подразделение Госавтоинспекции.
Несмотря на то что в данном случае просматривается достаточно четкая реакция субъекта медицинского осмотра на обнаружение признаков заболевания (состояния) (приостановление медицинского заключения), остается неурегулированным статус специального права в данный период. Следовательно, имеются основания полагать, что в этот период существуют риски небезопасного управления ТС таким водителем.
Для решения обозначенной проблемы вполне целесообразным видится использование механизма приостановления действия права на управление ТС. При этом специалистами ранее уже обращалось внимание на необходимость целевого использования данного института, а именно для целей обеспечения безопасности дорожного движения <9>, однако ретроспективный анализ показывает, что, возникнув в 2015 г. <10>, данный институт соответствующего применения в указанных целях не получил.
--------------------------------
<9> Баканов К.С., Бурцев А.А. Указ. соч.
<10> Федеральный закон от 28 ноября 2015 г. N 340-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об исполнительном производстве" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2015. N 48 (часть I). Ст. 6706.
В 2016 г. А.Ю. Якимов <11>, исследуя данный вопрос, указывал, что временное ограничение на пользование правом на управление ТС является мерой административного принуждения, используемой в тот момент только в целях обеспечения исполнительного производства, в отношении должника, не исполняющего требования, которые содержатся в исполнительном документе (абз. 6 п. 1 ст. 28 ФЗ о БДД).
--------------------------------
<11> Якимов А.Ю. Ограничение права на управление автомототранспортными средствами (различные виды и их правовая природа) // Административное право и процесс. 2016. N 4. С. 8 - 13.
В связи с дополнением в 2023 г. ст. 28 ФЗ о БДД пунктом 2.1 <12> стало возможным ограничивать право на управление ТС на основании решения о принятии временных мер ограничения в отношении физического лица в целях обеспечения его явки по повестке военного комиссариата <13>.
--------------------------------
<12> Федеральный закон от 14 апреля 2023 г. N 127-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2023. N 16. Ст. 2764.
<13> Федеральный закон от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" // СЗ РФ. 1998. N 13. Ст. 1475.
В 2024 г. в отношении иностранных граждан, которые находятся в Российской Федерации, но не имеют законных оснований для пребывания (проживания) и которые внесены в реестр контролируемых лиц <14>, начал применяться ряд ограничительных мер, в числе которых ограничение на пользование правом на управление ТС.
--------------------------------
<14> Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3032.
Совокупный анализ перечисленных норм, а также абз. 6 ст. 28 ФЗ о БДД, в котором указано, что действие права на управление ТС приостанавливается на период временного ограничения на пользование этим правом, позволяет прийти к выводу о том, что временное ограничение на пользование правом, исходящее из других сфер правоотношений, позиционируется как основание для приостановления действия права на управление ТС.
Далее следует обратить внимание на то, что последнее из рассмотренных выше оснований, а именно ограничительная мера в отношении иностранных граждан, не закреплено в ФЗ о БДД, а содержится только в законодательстве, регулирующем правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации <15>. На наш взгляд, это свидетельствует не о технической ошибке законодателя, а об умышленном невключении данной нормы в ФЗ о БДД, так как она не относится к предмету регулирования данного Закона, а именно к обеспечению безопасности дорожного движения.
--------------------------------
<15> Там же.
Анализ всех рассмотренных норм показывает, что все они направлены на обеспечение принудительного исполнения лицом определенных обязанностей в области либо исполнительного производства, либо воинского учета или миграционного контроля и никаким образом не затрагивают сферу обеспечения безопасности дорожного движения. В этой связи логично предположить, что ни одно из данных оснований не должно фигурировать в указанном Законе, поскольку не соотносится с предметом его регулирования.
Таким образом, с учетом сущности предмета регулирования ФЗ о БДД приостановление действия права на управление ТС целесообразно позиционировать как часть разрешительной системы допуска к управлению ТС, представляющую собой меру обеспечения соблюдения временного запрета на управление ТС, применяемую в целях обеспечения безопасности дорожного движения. Исходя из этого основаниями применения такой меры, закрепленными в ФЗ о БДД, также должны быть случаи, затрагивающие предмет регулирования. К таким основаниям абсолютно точно относится выявление признаков заболеваний (состояний), препятствующих безопасному управлению ТС.
В связи с изложенным считаем необходимым ст. 28 ФЗ о БДД дополнить пунктом следующего содержания: "Действие права на управление транспортным средством приостанавливается на период приостановления действия медицинского заключения о наличии (об отсутствии) медицинских противопоказаний, медицинских показаний или медицинских ограничений к управлению транспортным средством". При этом иные основания, не связанные с обеспечением безопасности дорожного движения, целесообразно исключить из ФЗ о БДД, но при этом применять механизм приостановления действия права на управление ТС на основании корреспонденции норм законодательства.
В развитие проблематики следует отметить, что сравнительно недавно на рассмотрение в Государственную Думу Российской Федерации внесен проект федерального закона, которым предполагается совершенствование системы медицинского обеспечения допуска к управлению ТС <16>. Среди предлагаемых изменений содержится предложение о разработке порядка приостановления действия права на управление ТС, однако конкретных предложений о содержании перечня оснований приостановления, связанных с медицинским обеспечением допуска, в данном проекте не обнаружено. Таким образом, высказанное выше предложение становится еще более актуальным и востребованным.
--------------------------------
<16> Проект Федерального закона N 149503-8 "О внесении изменений в статьи 23 и 28 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" и статью 10 Федерального закона "О персональных данных" (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 16.11.2022).
Далее важно обратить внимание на следующее обстоятельство. В заключении об оценке регулирующего воздействия на указанный законопроект, подготовленном Минэкономразвития России <17>, в качестве замечания было указано на то, что в соответствии со ст. 65 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" <18> медицинское освидетельствование влечет за собой наступление юридически значимых последствий, а исходя из этого только его результаты могут быть основанием для приостановления права на управление ТС. Полагаем возможным не согласиться с данным выводом по ряду причин.
--------------------------------
<17> Заключение от 21 сентября 2021 г. N 31816-ах/д26и об оценке регулирующего воздействия на проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам медицинского обеспечения безопасности дорожного движения".
<18> Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2011. N 48. Ст. 6724.
В соответствии с п. 4 ст. 25 ФЗ о БДД право на управление ТС подтверждается ВУ. Также установлено, что к сдаче экзаменов для получения ВУ допускаются лица, имеющие медицинское заключение об отсутствии противопоказаний к управлению ТС (п. 17 Правил проведения экзаменов на право управления транспортными средствами и выдачи водительских удостоверений) <19>. Таким образом, прослеживается связь одних правоустанавливающих документов с другими. Исходя из этого, можно утверждать, что в случае приостановления действия медицинского заключения должно приостанавливаться действие ВУ и, соответственно, действие права управления ТС. А с учетом того что допуск к управлению ТС является разрешительной системой, то такой механизм четко соответствует принципам данного административно-правового института.
--------------------------------
<19> Постановление Правительства РФ от 24 октября 2014 г. N 1097 "О допуске к управлению транспортными средствами" (вместе с Правилами проведения экзаменов на право управления транспортными средствами и выдачи водительских удостоверений) // СЗ РФ. 2014. N 44. Ст. 6063.
Другим аргументом в подтверждение правильности сделанного вывода является пример регулирования схожей ситуации в рамках разрешительной системы допуска к владению оружием. В соответствии со ст. 6.1 Федерального закона от 13 декабря 1996 г. N 150-ФЗ "Об оружии" <20> в случае если при оказании медицинской помощи у лица, являющегося владельцем оружия, выявлено заболевание, являющееся противопоказанием к владению оружием, медицинская организация аннулирует медицинское заключение и передает сообщение об этом в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в сфере оборота оружия. При поступлении указанного сообщения федеральный орган незамедлительно изымает у данного лица лицензию или разрешение на оружие. Таким образом, законодательно уже урегулировано, что прекращение права по медицинским основаниям (более серьезная мера, чем его приостановление) может осуществляться не только по результатам медицинского освидетельствования, а даже по результатам оказания медицинской помощи при выявлении заболевания.
--------------------------------
<20> Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. N 150-ФЗ "Об оружии" // СЗ РФ. 1996. N 51. Ст. 5681.
Третьим аргументом, подтверждающим правильность сформулированного подхода, является мнение Конституционного Суда Российской Федерации <21>, в соответствии с которым не исключается, что выявление заболевания, препятствующего безопасному управлению ТС, может быть осуществлено не только в порядке обязательного медицинского освидетельствования, но и в ходе судебно-психиатрической экспертизы. Далее суд приходит к выводу о том, что правомочной является постановка вопроса о прекращении действия права на управление ТС на основании любых сведений о здоровье водителя ТС.
--------------------------------
<21> Определение Конституционного Суда РФ от 27 февраля 2020 г. N 521-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Панина Александра Алексеевича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 статьи 28 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" и разделом I Перечня медицинских противопоказаний к управлению транспортным средством".
Исходя из представленных аргументов можно сделать вывод о том, что включение в качестве основания приостановления действия права на управление ТС приостановления действия медицинского заключения является не противоречащим принципам и нормам действующего законодательства.
В заключение отметим, что представленная выше концепция придания приостановлению права на управление ТС статуса меры обеспечения соблюдения медицинского запрета в рамках допуска водителя к управлению ТС может быть положена в основу при доработке соответствующего проекта федерального закона.
