Инфраструктурные объекты недвижимости: понятие, виды и особенности правового регулирования 1
Статья посвящена исследованию инфраструктурных объектов недвижимости, их понятию, видам и особенностям правового регулирования в российском законодательстве. Рассматриваются различные аспекты правового режима таких объектов, включая их технический и кадастровый учет, вложение инвестиций в них, особенности градостроительного регулирования создания таких объектов, использование инновационных финансовых инструментов, в том числе счета эскроу. Анализируются ключевые нормативные правовые акты, регулирующие данную сферу, выявляются проблемы и предлагаются пути их решения. Предмет исследования - инфраструктурные объекты недвижимости в российском законодательстве. Цель статьи - определение понятия и видов, а также выявление особенностей правового регулирования создания инфраструктурных объектов недвижимости. Методология исследования включает системный анализ нормативных правовых актов, сравнительно-правовой метод и формально-юридический подход к изучению законодательства. В результате исследования выявлены ключевые аспекты правового регулирования инфраструктурных объектов, включая их технический и кадастровый учет, инвестиционный режим, градостроительный статус и финансовые инструменты. Проанализированы основные нормативные правовые акты в данной сфере. Область применения результатов - совершенствование законодательства и правоприменительной практики в сфере инфраструктурных объектов недвижимости. Научная новизна заключается в комплексном междисциплинарном подходе к анализу правового режима инфраструктурных объектов с учетом их технических, экономических и градостроительных особенностей. Сделаны выводы о необходимости уточнения понятия "линейный объект" в законодательстве, совершенствования норм о самовольных постройках и расширения применения градостроительных норм.
Ключевые слова: инфраструктурные объекты; недвижимость; правовое регулирование; линейные объекты; градостроительное законодательство; инвестиции; кадастровый учет; технический учет; государственно-частное партнерство; инфраструктурные облигации; самовольные постройки.
The article is devoted to the study of real estate infrastructure objects, their concept, types, and specifics of legal regulation in Russian legislation. Various aspects of the legal regime of such objects are considered, including technical and cadastral registration, investments therein, specifics of urban planning regulation in creation of such objects, the use of innovative financial instruments, including escrow accounts. Key regulatory legal acts governing this sphere are analyzed, problems are identified, and solutions are proposed. The subject of the research is real estate infrastructure objects in Russian legislation. The purpose of the article is to define the concept and types, as well as to reveal the specifics of the legal regulation of creation of real estate infrastructure objects. The research methodology includes a systematic analysis of regulatory legal acts, the comparative legal method, and the formal legal approach to study of legislation. As a result of the research, key aspects of legal regulation of infrastructure objects were identified, including their technical and cadastral registration, investment regime, urban planning status, and financial tools. The main regulatory legal acts in this field were analyzed. The scope of application of the results is the improvement of legislation and law enforcement practice in the sphere of real estate infrastructure objects. The scientific novelty lies in a comprehensive interdisciplinary approach to the analysis of the legal status of infrastructure objects with regard to their technical, economic, and urban planning specifics. Conclusions were drawn about the need to clarify the concept of "linear object" in legislation, improve the provisions on unauthorized constructions, and expand the application of urban planning norms.
Key words: infrastructure objects; real estate; legal regulation; linear objects; urban planning legislation; investments; cadastral registration; technical registration; public-private partnership; infrastructure bonds; unauthorized constructions.
В настоящее время правовому регулированию реализации инфраструктурных проектов уделяется значительное внимание, так как создание комфортной инфраструктуры является важным направлением устойчивого развития городов. Мир не стоит на месте, и с развитием технологий появляются новые объекты права, которые играют ключевую роль в обеспечении жизнедеятельности общества и благополучия человека. В рамках правового регулирования инфраструктурных инвестиционных проектов необходим комплексный подход к пониманию всего многообразия норм и регуляторных требований, которые предъявляются к подобного рода проектам. В настоящей статье предпринята попытка проанализировать используемые при создании объектов инфраструктуры правовые средства.
Правовое регулирование реализации инфраструктурных проектов в различных аспектах анализировалось в отечественной доктринальной литературе. Так, Р.С. Бевзенко задается вопросом о том, является тот или иной объект недвижимой вещью или нет <1>, М.Л. Гальперин исследует использование терминов частного права в налоговом законодательстве применительно к различным видам недвижимого имущества <2>. О.М. Куницкая анализирует особенности правового регулирования осуществления инвестиций в объекты инфраструктуры, что имеет важное значение для понимания особенностей привлечения финансирования в реализацию инфраструктурных проектов <3>, О.В. Макаров рассматривает правовые вопросы создания инфраструктуры недвижимости в современном обществе <4>, Е.Г. Семенова обращает внимание на правовое регулирование отношений в сфере недвижимости как инструмент реализации основ конституционного строя, подчеркивая важность этой области для государственного управления <5>. Несмотря на значительное число авторов, которые обращаются к отдельным аспектам правового регулирования реализации инфраструктурных проектов, данный вопрос в таком комплексном и систематизированном варианте в научной литературе еще не ставился, что подчеркивает актуальность и новизну настоящего исследования. В судебной практике ставятся вопросы, разрешение которых важно при рассмотрении поставленной проблематики. По вопросу о тождественности понятий "объект капитального строительства" и "объект недвижимости" говорится: это результат неправильного несистемного толкования норм как оспариваемого, так и федеральных законов <6>. В другом решении суды отмечают, что термин "объект капитального строительства" является специальным понятием градостроительного законодательства, поэтому он не может подменять собой правовую категорию "объект недвижимого имущества", имеющую иную отраслевую принадлежность, объем и содержание <7>.
--------------------------------
<1> См.: Бевзенко Р.С. Что такое недвижимая вещь? // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2015. N 12.
<2> См.: Гальперин М.Л. Слово живое и мертвое: вещь движимая и недвижимая. Об использовании терминов частного права в налоговом законодательстве // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2024. N 9. С. 51 - 60.
<3> См.: Куницкая О.М. Особенности правового режима осуществления инвестиций в объекты инфраструктуры // 20 лет Гражданскому кодексу Республики Беларусь: взгляд в будущее: Сборник статей международного круглого стола, посвященного 95-летию заслуженного юриста Республики Беларусь, профессора В.Ф. Чигира. Минск, 5 ноября 2019 г. Минск: Государственное учреждение образования "Республиканский институт высшей школы", 2020. С. 134 - 139.
<4> См.: Макаров О.В. Правовые вопросы создания инфраструктуры недвижимости в современном обществе // Общество и личность: современные тенденции и исторический подход: Сборник трудов XVI Всероссийской научно-практической конференции, посвященной празднованию 100-летия отечественной гражданской авиации, Иркутск, 23 - 24 ноября 2023 г. Иркутск: Московский государственный технический университет гражданской авиации, 2024. С. 84 - 87.
<5> См.: Семенова Е.Г. Правовое регулирование отношений в сфере недвижимости как инструмент реализации основ конституционного строя // Крымские юридические чтения. Развитие конституционализма в России: Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции. В 2 т., Симферополь, 10 - 11 июня 2020 г. / Под общей редакцией Н.Н. Колюки. Т. I. Симферополь: Общество с ограниченной ответственностью "Амирит", 2020. С. 134 - 138.
<6> См.: Определение Верховного Суда РФ от 3 декабря 2008 г. N 9-Г08-19.
<7> См.: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 сентября 2013 г. N 1160/13 по делу N А76-1598/2012 // Вестник ВАС РФ. 2014. N 3.
В современном гражданском праве России разделение имущества на движимое и недвижимое играет ключевую роль в определении правового режима объектов. Эта классификация влияет на процедуры приобретения, изменения и прекращения прав собственности. Концепция "недвижимого имущества" и его разновидности в российском законодательстве постоянно эволюционируют. За последние годы появились новые категории недвижимых объектов. Вопросы толкования термина "недвижимое имущество" и уточнения списка таких объектов остаются в центре внимания правоведов и законодателей <8>.
--------------------------------
<8> См.: Яблонский Л.И. Инфраструктура пространственных данных (ИПД): возникновение понятия, современное состояние и основные направления развития // Перспективы развития инженерных изысканий в строительстве в Российской Федерации: Материалы Пятнадцатой Общероссийской научно-практической конференции изыскательских организаций, Москва, 26 - 29 ноября 2019 г. М.: Геомаркетинг, 2019. С. 519 - 524.
Гражданский кодекс Российской Федерации (далее - ГК РФ) в ст. 130 <9> определяет недвижимое имущество как объекты, неразрывно связанные с землей, и выделяет ряд других специфических видов имущества. Законодательство допускает расширение этого списка специальными нормативными актами. При определении статуса недвижимости используются материальный и юридический критерии, позволяющие точнее классифицировать объекты и определять их правовой режим.
--------------------------------
<9> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ (ред. от 11 марта 2024 г.) // Собрание законодательства РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
Материальный критерий основан на физической связи объекта с землей, когда его перемещение невозможно без существенного ущерба. Он включает здания, земельные участки, лесные массивы и жилые дома. Юридический критерий опирается на законодательные нормы, позволяя отнести к недвижимости объекты без прямой связи с землей, но признаваемые таковыми по закону. Он также учитывает такие юридические процедуры, как нотариальное удостоверение сделок или государственная регистрация прав <10>.
--------------------------------
<10> См.: Автономов А.С., Гаврилова И.Н. Некоторые вопросы правового регулирования недвижимости в связи с развитием жилищного строительства и жилищно-коммунального хозяйства // Правовые вопросы недвижимости. 2023. N 1. С. 2 - 11.
Традиционное представление о неразрывной связи недвижимости с землей меняется из-за развития технологий, позволяющих перемещать крупные объекты без ущерба их функциям. Это создает новые вызовы для правового регулирования. Законодательство в сфере недвижимости значительно изменилось, отражая развитие экономических отношений. В качестве примера - включение в 2017 г. машино-мест в категорию недвижимого имущества, что расширило возможности их правового регулирования и экономического использования <11>.
--------------------------------
<11> См.: Федорова С.В., Куликов В.А. Инфраструктурные облигации как инструмент финансирования проектов государственно-частного партнерства в сфере жилищного строительства и коммунальной инфраструктуры // Экономический вектор. 2023. N 1 (32). С. 116 - 121.
Развитие технологий и изменение образа жизни создают новые вызовы для законодательства о недвижимости. Как подтверждение, концепция "недвижимости на воде", вызывающая интерес, несмотря на ограничения в России. Это показывает необходимость адаптации законодательства к новым формам недвижимости. Российское законодательство признает ряд объектов недвижимости, включая земельные участки, здания, помещения, машино-места и другие, которые подлежат государственной регистрации и участвуют в гражданском обороте <12>.
--------------------------------
<12> См.: Варданян Л.Р. Понятие инфраструктуры и инфраструктурных проектов: правовой аспект // Право и экономика. 2021. N 9 (403). С. 13 - 18.
Каждый объект недвижимости имеет уникальные характеристики для идентификации и определения правового статуса, включая физические параметры, функциональное назначение и местоположение. Правильное определение этих характеристик важно для регистрации прав и экономического использования. Инфраструктурные объекты недвижимости, включающие сооружения и линейные объекты, играют ключевую роль в развитии общества и имеют свои особенности <13>.
--------------------------------
<13> См.: Фарков Д.О. Особенности правового статуса объектов инфраструктуры в градостроительном законодательстве // Вопросы российской юстиции. 2023. N 26. С. 307 - 314.
Сооружения в инфраструктуре - это комплексные системы, обеспечивающие жизнедеятельность общества и экономики. Они включают здания, технические системы и оборудование для предоставления общественно значимых услуг: объекты транспорта, телекоммуникаций, энергетики, водоснабжения, а также социального и культурно-бытового назначения. Эти объекты создают основу для устойчивого развития территорий <14>.
--------------------------------
<14> См.: Дудинова О.С. Технический и кадастровый учет инфраструктурных объектов недвижимости // Интерэкспо Гео-Сибирь. 2019. Т. 3. N 1. С. 102 - 108.
Понятие линейных объектов не имеет единого законодательного определения, что создает трудности в регулировании. К ним обычно относят протяженные сооружения: дороги, линии электропередач, трубопроводы. Отсутствие четкого определения понятия "линейный объект" порождает правовые и технические проблемы. Законы, включая Федеральный закон "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" <15> и Градостроительный кодекс РФ <16>, предлагают перечни линейных объектов, но не дают их исчерпывающего определения.
--------------------------------
<15> Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" // Собрание законодательства РФ. 2004. N 52 (часть 1). Ст. 5276.
<16> Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 16.
Необходима разработка единого законодательного акта, определяющего все аспекты создания, функционирования и правового статуса линейных объектов. Это устранит неопределенность и улучшит регулирование инфраструктурного строительства. Инфраструктурные объекты недвижимости критически важны для современной экономики и общества. Их правильное определение и регулирование значимо для устойчивого развития территорий и эффективного функционирования отраслей народного хозяйства <17>.
--------------------------------
<17> См.: Степанян А.Ж. Проблемы правового регулирования цифровой инфраструктуры в России и за рубежом // Журнал предпринимательского и корпоративного права. 2020. N 3 (19). С. 19 - 25.
При проведении технических и кадастровых работ, связанных с инфраструктурными объектами, важно руководствоваться широким спектром нормативных правовых актов. Это обеспечивает комплексный подход к решению задач и соблюдение всех необходимых требований законодательства. Основополагающими документами в этой сфере являются ключевые кодексы Российской Федерации:
- Градостроительный кодекс РФ, упомянутый выше, регулирующий отношения в сфере градостроительной деятельности;
- Земельный кодекс РФ, особенно ст. 89, 90 и 91, касающиеся земель специального назначения <18>;
- Лесной кодекс РФ, определяющий правовой режим лесных участков <19>;
- Водный кодекс РФ, регламентирующий использование водных объектов <20>;
- ГК РФ, в частности ст. 133 и 134, касающиеся неделимых вещей и сложных объектов.
--------------------------------
<18> Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
<19> Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.
<20> Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2006. N 23. Ст. 2381.
Помимо Кодексов, существенное значение имеют Федеральные законы, регулирующие различные аспекты работы с инфраструктурными объектами:
- ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", устанавливающий требования к безопасности объектов <21>;
- ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", упомянутый выше, важный для изменения целевого назначения земель;
- ФЗ "О землеустройстве", регулирующий отношения при проведении землеустроительных работ <22>.
--------------------------------
<21> Федеральный закон от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" // Собрание законодательства РФ. 2010. N 1. Ст. 5.
<22> Федеральный закон от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" // Собрание законодательства РФ. 2001. N 26. Ст. 2582.
При работе с конкретными видами инфраструктурных объектов необходимо учитывать специфические нормативные акты. Например, для автомобильных дорог ключевыми являются:
- ФЗ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в РФ, определяющий основы функционирования дорожной инфраструктуры <23>;
- Указ Президента РФ о придорожных полосах федеральных автомобильных дорог <24>;
- Постановление Правительства РФ о требованиях к обеспеченности автодорог объектами дорожного сервиса <25>.
--------------------------------
<23> Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2007. N 46. Ст. 5553.
<24> Указ Президента РФ от 27 июня 1998 г. N 727 "О придорожных полосах федеральных автомобильных дорог общего пользования" // Собрание законодательства РФ. 1998. N 26. Ст. 3065.
<25> Постановление Правительства РФ от 29 октября 2009 г. N 860 "О требованиях к обеспеченности автомобильных дорог общего пользования объектами дорожного сервиса, размещаемыми в границах полос отвода" // Собрание законодательства РФ. 2009. N 45. Ст. 5358.
Важно отметить, что для каждого типа инфраструктурного объекта может существовать свой набор специфических нормативных актов. Поэтому при проведении работ необходимо тщательно изучить всю релевантную законодательную базу, чтобы обеспечить полное соответствие требованиям закона и техническим стандартам.
Анализ правового режима строительства невозможен без рассмотрения ключевых положений ГК РФ, в частности ст. 740 <26>, регулирующей договор строительного подряда. Согласно данной статье подрядчик обязуется в оговоренный срок выполнить строительные работы по заданию заказчика, а заказчик, в свою очередь, должен обеспечить необходимые условия, принять результат и оплатить работу. Однако важно отметить, что содержание ст. 740 ГК РФ не устанавливает прямой связи с нормами Градостроительного кодекса РФ о планировке территорий.
--------------------------------
<26> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1996. N 5. Ст. 410.
Отдельного внимания заслуживает ст. 222 ГК РФ, посвященная самовольным постройкам. Эта норма вызывает ряд вопросов. Во-первых, она не учитывает принцип единства правового регулирования и не увязывает самовольное строительство с правилами планировки территорий. Во-вторых, сложная структура указанной статьи затрудняет ее применение на практике. Спорным является положение о том, что постройки, возведенные с нарушением ограничений использования участка, не считаются самовольными, если собственник не знал об ограничениях. Однако даже при отсутствии осведомленности собственника это не легализует постройку автоматически. Собственнику все равно необходимо узаконить строение в установленном порядке <27>.
--------------------------------
<27> См.: Куницкая О.М. Указ. соч.
Правовое регулирование создания объектов недвижимости требует пересмотра. Ключевое решение - расширение применения ст. 51 Градостроительного кодекса РФ на все виды строительства, что делает получение разрешения обязательным. Это упростит регулирование самовольного строительства и договоров подряда. Единый термин "разрешение" заменит множество нечетких формулировок, ориентируя на необходимость официального одобрения перед началом строительства <28>.
--------------------------------
<28> См.: Макаров О.В. Указ. соч.
Обязательное получение разрешения повысит правовую грамотность граждан и переложит ответственность за соблюдение норм на муниципальных служащих, снижая риск нарушений. Экономически это целесообразно, так как предотвратит потери от сноса незаконных построек. Такой подход обеспечит баланс между частными и общественными интересами, направляя частную инициативу в строительстве с учетом общественной пользы <29>.
--------------------------------
<29> См.: Семенова Е.Г. Указ. соч.
В результате проведенного исследования можно сделать вывод о сложности и многогранности правового регулирования инфраструктурных объектов недвижимости в Российской Федерации. Выявлены пробелы в законодательстве, в частности отсутствие четкого определения понятия "линейный объект" на федеральном уровне, что порождает ряд правовых и технических проблем. Отмечена необходимость гармонизации различных нормативных правовых актов, в том числе Гражданского и Градостроительного кодексов РФ. Для совершенствования правового регулирования в данной сфере предлагается:
1) разработать и законодательно закрепить четкое определение понятия "линейный объект";
2) усилить взаимосвязь между нормами Гражданского и Градостроительного кодексов РФ в вопросах регулирования строительства и планировки территорий;
3) упростить структуру ст. 222 ГК РФ о самовольных постройках для облегчения ее практического применения.
4) расширить применение ст. 51 Градостроительного кодекса РФ, сделав получение разрешения на строительство обязательным для всех субъектов.
Реализация этих мер позволит создать более эффективную и прозрачную систему правового регулирования инфраструктурных объектов недвижимости, что будет способствовать развитию экономики и улучшению городской среды.
