Проблемы административной процедуры государственной регистрации недвижимости
В статье раскрываются административно-правовые основы государственной регистрации недвижимости как одной из разновидностей административных процедур. Целью статьи является анализ отказов государственных органов в предоставлении государственной услуги по регистрации прав собственности на недвижимое имущество, выявить причины отказов и определить тенденции судебной практики.
Автор производит анализ оснований для отказа в регистрации прав на недвижимое имущества на основании судебной практики Верховного Суда Российской Федерации, в которой оспаривались отказы Росреестра в регистрации прав на недвижимость.
Ключевые слова: регистрационные процедуры, регистрация прав на недвижимое имущество, принципы, государственная услуга, отказ в регистрации прав на недвижимое имущество.
The article reveals the administrative and legal basis of the state registration of real estate as one of the types of administrative procedures. The purpose of the article is to analyze the refusals of state bodies to provide a state service for registering property rights to real estate, to identify the reasons for refusals and to determine the trends in judicial practice. The author analyzes the grounds for refusing to register rights to real estate based on the judicial practice of the Supreme Court of the Russian Federation, in which Rosreestr's refusals to register rights to real estate were challenged.
Key words: registration procedures, registration of rights to real estate, principles, public service, refusal to register rights to real estate.
Государственная регистрация недвижимости является одной из разновидностей административно-регистрационных процедур <1>.
--------------------------------
<1> Административные процедуры: учеб. пособие / отв. ред. А.В. Сладкова. М.: Проспект, 2024. С. 32.
"Административные процедуры регистрации - это установленные актами законодательства регламентные нормы, определяющие основания, условия, последовательность и порядок рассмотрения и разрешения административных дел по государственной регистрации, а также обжалование и пересмотр решений по административным делам" <2>.
--------------------------------
<2> Трофимова И.А. Некоторые аспекты административно-правового регулирования регистрационной деятельности // Государственная служба и кадры. 2020. N 2. С. 183.
Для того чтобы оценить значимость административных процедур <3> в административно-правовом регулировании, необходимо остановиться на содержательной характеристике самой регистрационной процедуры, включающей в себя такие элементы, как цели регистрационных процедур, их правовая регламентация, принципы и стадии реализации.
--------------------------------
<3> В литературе административным процедурам уделяется большое внимание. Например, в главе 23 "Административные процедуры" учебника: Общее административное право: учебник: в 2 ч. Ч. 2. Административно-деликтное право (КоАП РФ). Административное судопроизводство (КАС РФ) / под ред. Ю.Н. Старилова; Воронежский государственный университет. 2-е изд., пересмотр. и доп. Воронеж: Издательский дом ВГУ, 2017 - раскрываются понятие, признаки, значение, виды, принципы административных процедур и т.д.
Ответы на эти вопросы затруднены по крайней мере двумя обстоятельствами: 1) отсутствием на федеральном уровне нормативного акта, определяющего основные начала и общие правила осуществления административных процедур; 2) различными подходами к определению понятия государственной регистрации в доктрине административного права.
В юридической литературе разнообразие мнений по поводу сущности государственной регистрации достаточно велико.
Известна точка зрения, согласно которой государственная регистрация является одной из разновидностей разрешительной системы <4>. Однако государственная регистрация по своей правовой природе в своей основе имеет не разрешительный, а уведомительный характер.
--------------------------------
<4> Субанова Н.В. Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. М.: Юриспруденция, 2012; Разрешительная система в Российской Федерации / под ред. А.Ф. Ноздрачева. М.: ИНФРА-М, 2015. С. 130, 183.
Ввиду этого верной представляется позиция Д.Н. Бахраха, который, несмотря на некоторую схожесть государственной регистрации с разрешительной системой, рассматривает их как "два разных способа, принадлежащие к разным методам административного воздействия" <5>.
--------------------------------
<5> Бахрах Д.Н. Административное право России. М.: Норма, 2000. С. 377.
Известно определение государственной регистрации и как одного из видов деятельности по оказанию государственных услуг.
Государственная регистрация недвижимости регулируется Федеральным законом от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее - Закон о регистрации) <6>.
--------------------------------
<6> Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости".
В соответствии с данным Законом регистрация является единственным подтверждением возникновения, перехода или прекращения прав на недвижимое имущество.
В.А. Порошков указывал, что "государственная регистрация недвижимых вещей является средством контроля государства за оборотом недвижимого имущества, а также выступает в роли юридического факта в гражданском праве" <7>.
--------------------------------
<7> Порошков В.А. Права на чужие недвижимые вещи по российскому гражданскому праву: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 1998. С. 7.
Как указал Конституционный Суд РФ в Определении от 5 июля 2001 г. N 154-О, государственная регистрация - как формальное условие обеспечения государственной, в том числе судебной, защиты прав лица, возникающих из договорных отношений, объектом которых является недвижимое имущество, - призвана лишь удостоверить со стороны государства юридическую силу соответствующих правоустанавливающих документов. Тем самым государственная регистрация создает гарантии надлежащего выполнения сторонами обязательств и способствует упрочению и стабильности гражданского оборота в целом. Она не затрагивает само содержание указанного гражданского права <8>.
--------------------------------
<8> Определение Конституционного Суда РФ от 5 июля 2001 г. N 154-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы закрытого акционерного общества "СЭВЭНТ" на нарушение конституционных прав и свобод положениями пункта 1 статьи 165, пункта 3 статьи 433 и пункта 3 статьи 607 Гражданского кодекса Российской Федерации".
Основными принципами государственной регистрации являются:
- принцип единства системы регистрации недвижимости;
- принцип достоверности сведений, содержащихся в ЕГРН;
- принцип публичности реестра;
- принцип законности регистрации.
А.Б. Карлин <9> выделяет следующие принципы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в Российской Федерации:
- принцип оценки, означающий, что внесению записи должна предшествовать оценка соответствия заявленного для государственной регистрации титула или права на недвижимость (сделки, сервитута, ограничения (обременения)) требованиям законодательства, т.е. их действительности;
- принцип приоритетности, означающий, что, если заявленное для регистрации право несовместимо с уже зарегистрированным правом на этот же объект недвижимого имущества, такое право не подлежит государственной регистрации;
- принцип индивидуализации, состоящий в том, что объекты недвижимости получают при государственной регистрации такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить их из других объектов недвижимости;
- принцип независимости регистратора при осуществлении своих полномочий.
--------------------------------
<9> Карлин А.Б. Принципы регистрационной системы прав на недвижимость в условиях экономической интеграции // Вестник Министерства юстиции РФ. 2005. N 1. С. 39 - 40.
Процедура государственной регистрации включает в себя подачу заявления, проверку документов, правовую экспертизу и внесение записи в ЕГРН. Однако на каждом этапе могут возникнуть обстоятельства, препятствующие регистрации.
На практике нередко возникают ситуации, когда Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) отказывает в регистрации прав, что приводит к судебным спорам. Эти отказы могут быть обусловлены как объективными причинами, так и избыточной формализацией административных процедур. Верховный Суд РФ рассматривает такие дела, формируя правоприменительную практику и разъясняя спорные вопросы законодательства.
Одной из целей данной статьи является анализ конкретных дел Верховного Суда РФ, в которых оспаривались отказы Росреестра в регистрации прав на недвижимость, выявить причины отказов и определить тенденции судебной практики, а также провести анализ правовых оснований отказа в регистрации прав на недвижимость, выявить типичные проблемы и предложить пути совершенствования законодательства и правоприменительной практики.
Основания для отказа в регистрации закреплены в ст. 27 Закона о регистрации.
Наиболее распространенные причины отказов <10>:
- несоответствие представленных документов требованиям законодательства;
- ошибки в оформлении договоров купли-продажи, аренды, наследования и других документов;
- несоответствие данных в договоре и технических характеристик объекта;
- наличие противоречий в документах или выявленные ошибки;
- разночтения в сведениях, содержащихся в различных документах (например, кадастровый номер объекта указан неверно);
- ошибки в личных данных заявителей (Ф.И.О., ИНН, паспортные данные);
- отсутствие правоспособности у заявителя;
- недостаточная дееспособность заявителя;
- недействительность доверенности, если регистрационные действия проводятся представителем;
- наличие судебного спора или обременений на объект недвижимости;
- наложение ареста на имущество;
- судебный процесс, связанный с правом на объект;
- нарушение установленного законом порядка распоряжения имуществом;
- отсутствие согласия супруга при распоряжении общим имуществом;
- нарушение преимущественного права покупки при продаже доли в праве общей собственности;
- отсутствие кадастрового учета объекта недвижимости.
--------------------------------
<10> Письмо Росреестра от 9 июля 2021 г. N 14-5293-ГЕ/21 "О типовых формулировках причин приостановления государственной регистрации перехода права на квартиры".
При этом необходимо указать, что по своей правовой природе можно выделить два вида отказа, принимаемые Росреестром:
- отказ в рассмотрении представленных документов. Основанием для принятия Росреестром данного вида отказа является неуплата государственной пошлины за предоставление государственной услуги. В случае отсутствия уплаты государственной пошлины Росреестр не проводит правовую экспертизу представленных документов;
- отказ в регистрации прав на недвижимое имущество, принимаемый Росреестром по итогу рассмотрения представленных документов.
Анализ судебной практики показывает, что значительная часть отказов в регистрации признается незаконной.
Верховный Суд РФ неоднократно подчеркивал, что регистрационный орган не вправе оценивать экономическую целесообразность сделок или выходить за рамки правовой экспертизы документов <11>. Однако на практике регистраторы нередко отказывают в регистрации по формальным основаниям, не имеющим существенного юридического значения.
--------------------------------
<11> Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 5 (2017), утв. Президиумом Верховного Суда РФ 27.12.2017.
Рассмотрим примеры спорных ситуаций.
В одном из случаев Росреестр отказал в регистрации права собственности из-за отсутствия штампа на нотариально удостоверенном договоре, хотя наличие такого штампа действующим законом не предусмотрено <12>. Более того, с 29 июня 2022 г. специальная регистрационная надпись (называемая в обиходе "синий штамп") на договоре или иной сделке, являющейся основанием для регистрации собственности, не проставляется.
--------------------------------
<12> Определение Верховного Суда РФ от 20 февраля 2020 г. по делу N 305-ЭС19-22862.
В другом случае московский предприниматель Нерков Р.П. <13> приобрел доли в праве собственности на нежилое помещение и земельный участок в Москве. Сделка была нотариально удостоверена, и нотариус направил документы в Росреестр для государственной регистрации перехода права собственности. Однако Росреестр приостановил регистрацию, а затем отказал в регистрации, ссылаясь на то, что здание, в котором находится помещение, обладает признаками самовольной постройки, поскольку была произведена реконструкция, увеличившая его этажность, и здание включено в перечень объектов, созданных без соответствующих разрешений.
--------------------------------
<13> Решение Головинского районного суда г. Москвы по делу N 02а-0011/2022.
Предприниматель обжаловал данный отказ в государственной регистрации права собственности на объект в суде. В иске Нерков Р.П. просил суд признать отказ Росреестра незаконным и обязать его произвести государственную регистрацию права собственности на объект недвижимости.
Истец обосновал, что отказ в государственной регистрации перехода права собственности не соответствует закону, поскольку указание государственного инспектора на самовольно произведенную реконструкцию здания путем увеличения этажности производственного корпуса, а также пристройки дополнительных помещений не имеет отношения к нежилому помещению, в отношении которого заявлено об осуществлении учетно-регистрационных действий, и никоим образом не затрагивает его площадь и конфигурацию, о чем также свидетельствует и то обстоятельство, что данное нежилое помещение было поставлено Росреестром на кадастровый учет с присвоением ему кадастрового номера более пяти лет назад, а также наличие сделок с данным объектом. Кроме того, сведения о том, что земельный участок входит в перечень объектов недвижимого имущества, созданных на земельных участках, не предоставленных (не отведенных) для целей строительства (реконструкции), и (или) при отсутствии разрешения на строительство, в отношении которых зарегистрировано право собственности и (или) сведения о которых внесены в установленном порядке в государственный кадастр недвижимости.
Судом было верно определено, что права продавца нежилого помещения зарегистрированы в установленном порядке в ЕГРН, т.е. подтверждены и признаются в силу закона, могут быть оспорены только в судебном порядке (ст. 1 Закона о регистрации), а проведение Управлением Росреестра по г. Москве правовой экспертизы ранее проведенной государственной регистрации права собственности законом не предусмотрено, как и представление иных документов для регистрации перехода права собственности действующим законодательством не требуется. Следовательно, Росреестр вышел за пределы своих полномочий, так как правом признавать здание или спорные объекты недвижимости объектами самовольного строительства он не наделен, и в связи с этим отказ в регистрации права собственности за Нерковым Р.П. признан незаконным.
Другой причиной отказа в государственной регистрации права собственности на долю в недвижимом имуществе стало отсутствие согласия других участников долевой собственности.
Росреестр посчитал обязательным наличие согласия других собственников долей в праве на общее имущество.
Суд признал отказ необоснованным, указав на отсутствие такой обязанности в законодательстве.
Нередким становится отказ Росреестра в государственной регистрации права собственности на объект по причине несоответствия представленных документов требованиям законодательства. Это основание является достаточно широким в правоприменительной практике. Государственному органу необходимо конкретно указывать на выявленные несоответствия, чтобы заявителю, как неспециалисту в сфере недвижимости и права, было понятно, что необходимо исправить.
Так, в одном из дел гражданка Кучкина В.М. <14> в судебном порядке произвела раздел общей долевой собственности со Стоковым А.Т.: ей была выделена часть жилого дома. Таким образом, судебным решением было прекращено право общей совместной собственности на жилой дом. Кучкина В.М. обратилась в Росреестр с заявлениями об осуществлении государственного кадастрового учета и регистрации права в отношении жилого дома, образованного на основании решения суда, представив с заявлением копию названного решения, а также технический план здания.
--------------------------------
<14> Апелляционное определение Ставропольского краевого суда от 16 февраля 2021 г. по делу N 33а-191/2021.
Кучкина В.М. обжаловала данный отказ государственного органа. Суд встал на сторону Росреестра. На этапе апелляционного обжалования истцу отказали в удовлетворении его требований о признании отказа в государственной регистрации незаконным в связи с тем, что технический план не соответствует требованиям, однако сам технический план не был предметом судебного исследования, и соответственно, не ставился вопрос о его соответствии необходимым требованиям.
Суд указал, что "форма технического плана, требования к его подготовке, требования к подготовке плана части здания и определению площади здания, строения, сооружения устанавливаются соответствующим органом. В материалах дела имеется технический план помещения, подготовленный в результате выполнения кадастровых работ в связи с созданием здания", однако если был произведен раздел жилого дома, то должен быть подготовлен технический план в связи с образованием объектов недвижимости в результате раздела объекта недвижимости.
На основе данного тезиса суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что представленный заявителем с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета и государственной регистрации права технический план не соответствует требованиям ст. 21 Федерального закона N 218-ФЗ, поскольку не отражает информацию, необходимую для государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав на недвижимое имущество в ЕГРН.
Кучкина В.М. не согласилась с выводами судебной коллегии и снова обжаловала судебный акт.
Верховный Суд встал на сторону заявителя, указав на наличие ошибок, допущенных нижестоящими судами.
Главное, что не учли суды: прекращение права общей долевой собственности на жилой дом в связи с его разделом в судебном порядке само по себе не свидетельствует об изменении технических характеристик такого объекта недвижимого имущества, приведшем к прекращению существования жилого дома и созданию нового объекта недвижимого имущества, подлежащего постановке на кадастровый учет (индивидуального жилого дома либо блока дома блокированной застройки, понятие которых содержится в п. 39 и 40 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации соответственно) <15>.
--------------------------------
<15> Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 14 декабря 2022 г. N 19-КАД22-12-К5.
Таким образом, технический план представляется с заявлением о государственном кадастровом учете и государственной регистрации прав наряду с решением суда, поскольку в данном случае решение суда не содержит всех необходимых сведений об образованном на основании этого решения объекте недвижимости. Несоответствие требованиям законодательства Российской Федерации формы и (или) содержания документа, представленного для осуществления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав, является основанием для отказа в государственной регистрации и государственном учете объекта недвижимости (п. 7 ч. 1 ст. 26 Федерального закона N 218-ФЗ).
Как верно подчеркнул Верховный Суд РФ, разрешая дело, суд не дал оценку соответствия представленного в Росреестр заявителем технического плана форме технического плана и требованиям к подготовке технического плана и составу содержащихся в нем сведений, утвержденным Приказом Минэкономразвития России от 18 декабря 2015 г. N 953 "Об утверждении формы технического плана и требований к его подготовке, состава содержащихся в нем сведений, а также формы декларации об объекте недвижимости, требований к ее подготовке, состава содержащихся в ней сведений", действовавшим в период его подготовки. Ссылка судов на положения ч. 1 ст. 41 Федерального закона N 218-ФЗ сама по себе, без такой проверки, не свидетельствует о законности и обоснованности судебных актов <16>.
--------------------------------
<16> Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 14 декабря 2022 г. N 19-КАД22-12-К5.
Анализ рассмотренных дел показывает, что отказы Росреестра в регистрации прав на недвижимость нередко становятся предметом судебных споров.
Судебная практика свидетельствует о том, что причины отказов часто являются формальными, основанными на неверном толковании норм материального права или превышении полномочий регистрирующего органа.
Это подчеркивает необходимость совершенствования правоприменительной практики и повышения квалификации сотрудников Росреестра для обеспечения законности и обоснованности принимаемых решений. Для минимизации необоснованных отказов в регистрации необходимы комплекс мер, включающий повышение правовой грамотности заявителей и специалистов Росреестра, автоматизация процесса регистрации и создание единой электронной базы правовых актов и судебных решений, исключающей разночтения.
