Отдельные вопросы оборотоспособности земельных участков как объектов гражданских прав
Статья посвящена проблемам определения правовой категории оборотоспособности земельных участков как объектов гражданских прав, сравнению правовых категорий оборотоспособности земельных участков и правового режима земельных участков, соотношению гражданского и земельного законодательства при регулировании оборотоспособности земельных участков.
Ключевые слова: земельный участок, оборотоспособность земельных участков, объекты гражданских прав, юридическое свойство вещи, правовой режим земельных участков, договор купли-продажи, свободное отчуждение земельного участка, гражданское законодательство, земельное законодательство.
The article is devoted to the problems of determining the legal category of transferability of land plots as objects of civil rights; comparison of legal categories of transferability of land plots and the legal regime of land plots; the relationship of civil and land legislation in regulating the transferability of land plots.
Key words: land plot, transferability of land plots, objects of civil rights, legal property of a thing, legal regime of land plots, sale and purchase agreement, free alienation of a land plot, civil legislation, land legislation.
Проблематика сферы оборота земельных участков в их объектном аспекте имеет как научно-теоретическое, так и практическое преломление в современном гражданском праве и обороте. Оборот земельных участков возможен в той мере, в какой он разрешен и допускается в рамках существующего правового регулирования. В силу ст. 9 Конституции РФ <1> допускается включение земельных участков в существующий оборот. Соответственно, земля и другие природные ресурсы могут быть как в частной, так и в иных формах собственности. В рамках анализа регулирования норм ст. 36 Конституции РФ все правомочия, как владение, так и пользование, и распоряжение землей осуществляются собственником свободно, если такое осуществление правомочий не наносит ущерб окружающей природной среде, а также не влечет нарушение прав и сопровождающих их законных интересов иных лиц. При этом порядок и условия реализации правомочий в отношении земельных участков определяются на основе федерального законодательного регулирования. Вместе с тем в рамках гражданского права необходимо говорить о земельном участке как объекте, правовая же категория земли остается на уровне конституционно-правового регулирования.
--------------------------------
<1> Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с поправками от 01.07.2020) (далее - Конституция РФ) // Российская газета. 2020. 4 июля.
Определение оборотоспособности как соответствующей способности объекта свободно отчуждаться и переходить от одного субъекта к другому характерно для Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) (ч. 1 ст. 129) <2>. В юридической литературе оборотоспособность в большинстве случаев "отождествляется со способностью того или иного предмета вообще быть объектом гражданских прав" <3>.
--------------------------------
<2> Гражданский кодекс Российской Федерации (ч. I) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ (ред. от 08.08.2024) // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
<3> Луковников З.А. К вопросу об особенностях правоотношений в области ограничения оборотоспособности земельных участков // Студенческое научное общество: научные достижения. 2023. N 1. С. 72.
Относительно понятия оборотоспособности земельных участков существует несколько точек зрения. Существенными являются позиции, обоснованные видными отечественными учеными, относительно понятия оборотоспособности вещей. Г.Ф. Шершеневич различал общие и частные ограничения оборотоспособности. Ученый признавал ограничение общим, если оно было установлено в пользу всех без изъятия, а частным, если оно устанавливалось "единственно и исключительно в пользу какого-либо постоянного лица" <4>.
--------------------------------
<4> Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1995. С. 266.
Исследуя оборотоспособность как правовую категорию, М.И. Брагинский отмечал, что объект гражданских прав характеризуется двумя следующими свойствами: во-первых, принципиальной возможностью находиться в гражданском обороте и, во-вторых, тем, что такой объект допущен в оборот <5>.
--------------------------------
<5> Брагинский М.И. Актуальные вопросы гражданского права / Исследовательский центр частного права. Российская школа частного права. М., 1998. С. 112.
Ряд ученых, в частности Н.С. Михайлова, критикует точки зрения, согласно которым понятие гражданского оборота сводится только к обороту вещей и сужающие оборотоспособность объектов гражданских прав до оборотоспособности лишь материальных объектов <6>. Также в цивилистической науке существует подход, согласно которому качество оборотоспособности имеют не все объекты гражданских прав, перечень объектов, ограниченных в обороте, достаточно мобилен, а термин "изъятые из оборота" необоснованно исключен из общегражданского законодательства <7>.
--------------------------------
<6> Михайлова Н.С. Оборотоспособность вещей в гражданском праве и роль актов органов внутренних дел Российской Федерации в ее реализации: Автореф. дис. ... кандидата юридических наук. СПб., 2007. С. 7.
<7> Гражданское право: Объекты прав для бакалавров: Учебное пособие / В.В. Долинская, Е.А. Моргунова, О.М. Шевченко, В.Л. Слесарев. М.: Проспект, 2017. С. 54.
Ученые О.А. Рожкова, С.В. Воронина рассматривают оборотоспособность земельных участков как их свойство, которое в отношении земельных участков позволяет совершать определенные сделки, "либо как свойство субъектов передавать друг другу земельные участки по сделкам, либо как способность служить объектом гражданского оборота" <8>. В свою очередь, Д.А. Жуль отмечает, что "оборотоспособность земельных участков - это свободное отчуждение земельного участка, а также его переход от одного лица к другому лицу в порядке универсального правопреемства" <9>, что можно считать обоснованным.
--------------------------------
<8> Рожкова О.А., Воронина С.В. Оборотоспособность земельных участков как объектов гражданских прав // Российско-азиатский правовой журнал. 2021. N 1. С. 33.
<9> Жуль Д.А. Правовые особенности оборотоспособности земельных участков // Студенческая наука - взгляд в будущее. 2023. N 1. С. 118.
Таким образом, традиционно оборотоспособность вещей рассматривается в научной литературе как юридическое свойство вещей как соответствующих объектов гражданских прав, и с этим представляется необходимым согласиться.
Проблематика совершенствования действующего гражданского законодательства в рамках исследуемой сферы длительное время является предметом пристального внимания ученых и практиков. В связи с исключением положений об объектах, изъятых из оборота, из ст. 129 ГК РФ возникли дискуссии о целесообразности таких изменений в регулировании. По мнению Е.Н. Красиной, И.А. Овчинниковой, неверно отождествление объектов, изъятых из оборота, и объектов, ограниченных в гражданском обороте: во-первых, из-за различного правового режима и, во-вторых, из-за явного несоответствия специальному законодательству (земельному в данном случае. - Прим. авт.), которое все же предусматривает их разграничение. В связи с этим ученые поднимают закономерный вопрос о целесообразности исключения положения об объектах, изъятых из оборота, из гражданского законодательства <10>.
--------------------------------
<10> Красина Е.Н., Овчинникова И.А. Оборотоспособность земельных участков // Заметки ученого. 2020. N 6. С. 103.
А.В. Лащенов, В.А. Морозов, рассматривая проблематику оборотоспособности земельных участков, как представляется, обоснованно обращают внимание, что "земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством" <11>.
--------------------------------
<11> Лащенов А.В., Морозов В.А. Определение оборотоспособности земельных участков в целях налогообложения: проблемные вопросы, варианты решения // Налоговая политика и практика. 2020. N 3. С. 37.
В доктрине отсутствует единый подход в сфере понимания правовой категории оборотоспособности земельных участков в соотношении с понятием правового режима земельных участков, вопрос о соотношении данных понятий остается дискуссионным.
Наиболее обоснованным видится сложившийся подход, согласно которому "оборотоспособность характеризует сам объект, наличие или отсутствие у него естественного свойства быть предметом оборота, в то время как правовой режим объединяет в себе установленные законом дозволения и запреты в отношении данного объекта" <12>.
--------------------------------
<12> См., например, Виниченко Ю.В. Категория "гражданский оборот" в частном праве России и иных постсоветских государств // Вестник Пермского ун-та. Юридические науки. 2015. N 4. С. 37.
Оборотоспособностью земельных участков представляется необходимым признавать свойство земельных участков, которое выражается в возможности их соответствующего перехода от одного субъекта к другому по договору либо в рамках универсального правопреемства. При этом правовая категория изъятых из оборота земельных участков видится объективно существующей. Такие участки не могут передаваться в частную собственность и быть объектами сделок.
Сфера оборотоспособности соответствующих земельных участков порождает вопрос о соотнесении и верном применении земельного и гражданского законодательства.
Земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах (п. 3 ст. 129 ГК РФ). Данное положение логично развивается далее в п. 3 ст. 209 ГК РФ, в рамках которой правомочия конкретного собственника осуществляются им свободно, а ограничением будет являться лишь возможное нанесение ущерба окружающей природной среде либо нарушение прав и определенных законных интересов третьих лиц.
Представляется, что позиция о приоритетности норм гражданского законодательства над нормами земельного законодательства является обоснованной. Гражданский кодекс отсылает к земельному законодательству, при этом нормы земельного законодательства являются в данном отношении специальными. Это обусловлено логичностью специфики регулирования данного вопроса, а также отнесением гражданского законодательства к исключительной федеральной компетенции, а земельного законодательства - к совместному ведению России и ее субъектов. Таким образом, ГК РФ относит определение оборотоспособности таких объектов, как земельные участки, непосредственно к предмету регулирования действующего земельного законодательства. При этом оборот конкретных земельных участков происходит в соответствии как с гражданским, так и земельным законодательством. Устанавливаются ограничения оборота земельных участков нормами ст. 27 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ) <13>.
--------------------------------
<13> Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (ред. от 26.12.2024) (далее - ЗК РФ) // Российская газета. 2001. 30 октября.
Как отмечалось выше, с принятием изменений в 2013 г. произошло исключение положений об объектах гражданских прав, изъятых из оборота. Представляется возможным сделать вывод, что они в настоящем регулировании отнесены к объектам, ограниченным в обороте.
В результате, как представляется, возникло противоречие общего и специального законодательного регулирования. Так, земельное законодательство (п. 4 ст. 27 ЗК РФ) предусматривает такие земельные участки, которые выступать предметом сделок не могут. Видится, что соответствующие ограниченные в обороте объекты и объекты, из оборота изъятые, имеют различный правовой режим. Думается, возможно согласиться с мнением И.И. Пустомолотова и П.О. Киселева о том, что следует устранить коллизии, имеющиеся между общим и специальным законодательством, путем выделения групп необоротоспособных объектов <14>.
--------------------------------
<14> Пустомолотов И.И., Киселев П.О. Отдельные сложности оборотоспособности земельных участков как объектов гражданских прав // Современные тенденции и перспективы развития частного и публичного права в России. 2020. N 1. С. 149.
Следует обратить внимание на существующие подходы Верховного Суда РФ к вопросу об оборотоспособности конкретных категорий земельных участков <15>. Так, в одном из судебных дел, представляющем интерес в рамках настоящего анализа, московский городской военный прокурор в интересах Российской Федерации обратился с иском в арбитражный суд к Министерству обороны Российской Федерации и ООО "ПромРесурс" о признании недействительным заключенного договора купли-продажи высвобождаемого земельного участка. Прокурор утверждал, что спорный участок является ограниченным в обороте, а потому на продажу выставлен быть не может. Верховный Суд РФ указал на неправомерность утверждения судов о том, что нарушение прав Минобороны России отсутствует, так как право на спорный участок в момент заключения оспариваемой сделки было зарегистрировано в отношении его. Нижестоящие суды лишили учреждение Минобороны России статуса истца, а также исключили его участие как третьего лица. Судебные акты нижестоящих инстанций основывались на отнесении спорного земельного участка к категории земель: земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения, имеющего вид разрешенного использования - для нужд обороны. Важно, что в кассационной жалобе истец отмечает наличие государственной регистрации права, в свидетельстве есть сведения об отнесении спорного объекта (земельного участка) к землям населенных пунктов с указанием вида разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства. Верховный Суд РФ указывает, что "данные обстоятельства имеют существенное значение для правильного рассмотрения спора и решения вопроса о наличии оснований для признания спорной сделки недействительной и истребования земельного участка из владения общества" <16>. Таким образом, Верховный Суд РФ в данном случае разъяснил, что суды при рассмотрении подобных споров обязаны давать необходимую подробную оценку доводам об изменении категории спорных земель, что является ключевым аспектом при определении оборотоспособности таких участков. Решения нижестоящих судов в данном случае были отменены, и дело было направлено на новое рассмотрение.
--------------------------------
<15> Определение Верховного Суда Российской Федерации от 28 ноября 2017 г. по делу N 305-КГ15-2118.
<16> Там же.
Ограничены в обороте земельные участки, которые находятся в границах объекта культурного наследия. Такие земельные участки ограничиваются в обороте согласно подп. 4 п. 5 ст. 27 ЗК РФ. Интерес представляют выводы судебной практики в данной сфере. Так, земельный участок, содержащий объект культурного наследия, был предметом спора по делу N А40-20001/2023, рассмотренного Арбитражным судом города Москвы. Истец подал заявление о выкупе земельного участка из публичной собственности, но получил отказ. Предъявляя требование в суд, истец назвал отказ ответчика необоснованным, сославшись на то, что сам по себе факт включения земельного участка в границы соответствующего объекта культурного наследия не говорит о том, что данный земельный участок ограничен в обороте и участок не может быть передан в частную собственность лицу. Ответчик же ссылался на то, что не предполагается продажа такого земельного участка, так как в его границах расположен объект археологического наследия. Так как обстоятельства, указанные в законе в качестве исключений (в рамках регулирования норм п. 4 ст. 28 ЗК РФ) в деле не наличествовали, суд удовлетворил заявленные требования истца <17>.
--------------------------------
<17> Решение Арбитражного суда города Москвы от 28 июня 2023 г. по делу N А40-20001/2023.
Проблематика правового режима земельных участков, отнесенных в соответствии с законом (п. 4 ст. 27 ЗК РФ) к изъятым из оборота, широко обсуждается в юридической литературе. На первый взгляд ответ на данный вопрос содержится в гражданском законе <18>, по смыслу норм которого такие участки теперь считаются ограниченными в обороте, но установленный для них правовой режим сохраняется. Однако данная формулировка, как представляется, не лишена определенных недостатков.
--------------------------------
<18> Федеральный закон от 2 июля 2013 г. N 142-ФЗ "О внесении изменений в подраздел 3 разд. I ч. I Гражданского кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2013. N 27. Ст. 3434.
Как подчеркивает В.В. Устюкова, можно допустить, что для уже существующих участков, отнесенных к изъятым из оборота, сохраняется правовой режим, который был установлен ранее, то есть такие участки не передаются в частную собственность и не могут быть объектами сделок (исключение составляют случаи, регламентированные ст. 95 ЗК РФ). Но если, например, заповедник создается после изменений ст. 129 ГК РФ, то предоставляемый ему земельный участок будет уже считаться ограниченным в обороте, то есть на него в силу п. 2 ст. 27 Земельного кодекса РФ распространяется только первое из названных ограничений (непредоставление в частную собственность), а совершение сделок с таким участком возможно. Однако здесь допустимо и иное толкование, согласно которому и для вновь предоставляемых земельных участков, ранее считавшихся изъятыми из оборота, сохраняются оба ограничения. Тогда приходится признать, что сохраняется и сама категория объектов, изъятых из оборота, несмотря на ее отсутствие в Гражданском кодексе РФ <19>. С таким обоснованием представляется возможным согласиться.
--------------------------------
<19> Устюкова В.В. К вопросу о правовом режиме земельных участков, изъятых из оборота // Управление земельными и иными природными ресурсами: проблемы правового регулирования и судебной практики. 2019. N 1. С. 377.
Думается, что было бы логичным не распространять ограничения на изъятые из оборота объекты, в данном случае земельные участки, режим объектов, ограниченных в обороте, а признать, что такие объекты не входят в круг объектов гражданских прав. При этом ряд авторов обосновывают, что в ст. 129 Гражданского кодекса РФ применительно к земельным участкам должна быть сделана оговорка о том, что в земельном законодательстве, наряду с категорией земельных участков, ограниченных в обороте, может сохраняться и категория земельных участков, изъятых из оборота. В противном случае если Федеральный закон о внесении изменений в подраздел 3 разд. I ч. I Гражданского кодекса РФ остается в прежней редакции, то можно констатировать существование двух категорий или видов ограниченных в обороте земельных участков: которые могут быть предметом сделок и земельных участков, сделки с которыми не допускаются.
Возможность приватизации соответствующих публичных земельных участков также важно относить к правовой категории оборотоспособности данных объектов. Так, в частности, установлен категорический запрет приватизации земельных участков в пределах береговой полосы, определенной Водным кодексом РФ <20>. Земли, покрытые поверхностными водами, также не предполагают по закону формирование и регистрацию земельных участков (п. 2 ст. 102 ЗК РФ). Лесной кодекс РФ <21> определяет правовой режим соответствующего лесного фонда, а в рамках регулирования указывает, что на отношения в сфере оборота лесных участков распространяется как лесное, так и гражданское, и земельное законодательство. Итак, в пределах береговой линии определенного водного объекта не представляется возможным сформировать в рамках закона земельный участок как объект гражданских прав.
--------------------------------
<20> Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ (ред. от 08.08.2024) (далее - ВК РФ) // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381.
<21> Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ (ред. от 26.12.2024) // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.
Таким образом, можно прийти к определенным выводам, что под оборотоспособностью земельных участков важно понимать определенное юридическое свойство земельных участков, оно выражается в возможности их перехода от одного субъекта к другому по договору (в том числе договорам о передаче имущества в собственность в порядке приватизации) либо в рамках универсального правопреемства. Правовая неопределенность, возникающая в результате существования недостатков юридической техники законодательства, может отрицательно сказываться на стабильности гражданского оборота. Представляется необходимым устранить коллизии, имеющиеся между общим и специальным законодательством, путем закрепления в земельном законодательстве групп необоротоспособных объектов.
Сущностное понимание оборотоспособности в качестве правовой категории, как представляется, имеет свое проявление в рамках как общего, так и специального законодательного регулирования; видится важным соответствие и общее непротиворечие такого регулирования на всех уровнях. Устранение сложившихся конструкций оборотоспособности и их изменение всегда должны сопровождаться отслеживанием непротиворечия специальных норм общим. Если же такие противоречия в законодательстве возникают, это не только вызывает сложности в правоприменительной деятельности, но и может влиять на уровень правовой защищенности субъектов права.
