Особенности формирования прав на природные участки: терминологический аспект
В статье анализируются терминологические аспекты природоресурсного законодательства: обосновывается необходимость введения в оборот термина "природный участок", обосновано его определение и предложена классификация. Автор также обосновывает признание природных участков недвижимым имуществом. Кроме того, обосновывается необходимость введения в оборот термина "природоресурсный комплекс", предложено его определение и классификация. Указано на соотношение правовых режимов природного участка, добываемых на нем природных ресурсов, а также учета правового режима природоресурсного комплекса. На основании изложенного автор предлагает закрепить соответствующую терминологию и классификацию в российском законодательстве.
Ключевые слова: природоресурсное законодательство, природный участок, природоресурсный комплекс, природные ресурсы, правовой режим.
The article analyzes the terminological aspects of natural resource legislation: The necessity of introducing the term "natural site" into circulation is substantiated, its definition is justified and a classification is proposed. The author also justifies the recognition of natural areas as immovable property. The necessity of introducing the term "natural resource complex" into circulation is also substantiated, its definition and classification are proposed. The correlation of the legal regimes of the natural site, the natural resources extracted on it, as well as the consideration of the legal regime of the natural resource complex is indicated. Based on the above, the author proposes to consolidate the relevant terminology and classification in Russian legislation.
Key words: natural resource legislation, natural site, natural resource complex, natural resources, legal regime.
Природные ресурсы, в отличие от обычного имущества, не создаются обществом, но образуют его материальную основу, что нашло закрепление в п. 1 ст. 9 Конституции РФ <1>: "земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории".
--------------------------------
<1> Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. N 31. Ст. 4398.
Природные ресурсы имеют две важные функции: во-первых, природоохранную - являясь составной частью окружающей природной среды, они определяют экологическую безопасность, от которой зависит степень сохранности природы для общества и его поколений, загрязненность жизненного пространства, здоровье населения, - эта функция получила закрепление в ст. 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <2> (далее - Закон об охране окружающей среды); во-вторых, природоресурсную, - природные ресурсы являются важнейшей основой функционирования общества и бизнеса, определяя его пространственный базис, выступая средством производства (в частности, для сельского и лесного хозяйства) и предоставляя собственно ресурсы для организации и ведения производства как основы существования человека, центральным звеном в котором выступает топливно-энергетический комплекс, - в указанном Законе данная функция должного закрепления не получила.
--------------------------------
<2> Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133; 2014. N 30 (ч. I). Ст. 4220.
Необходимо отметить, что в научной и методической литературе терминологические аспекты в своей основе игнорируются <3>.
--------------------------------
<3> Экологическое право: Учебник (8-е изд., перераб. и доп.) / С.А. Боголюбов, Ю.Г. Жариков, Н.В. Кичигин [и др.] М.: ООО "Издательство Юрайт", 2025; Экологическое право России: Учебник / А.К. Голиченков, Т.В. Петрова, С.Р. Багаутдинова [и др.] М.: Общество с ограниченной ответственностью "Проспект", 2025; Экологическое право: Учебник / З.Ф. Сафин, Е.Н. Абанина, Л.Е. Бандорин [и др.] М.: Общество с ограниченной ответственностью "Проспект", 2024; Правовое сопровождение природопользования: Учеб. пособие / Отв. ред. В.Б. Агафонов, Н.П. Воронина. М.: Прогресс, 2025; Актуальные проблемы земельного, градостроительного и природоресурсного права: Учебное пособие / Отв. ред. О.А. Зиновьева, Н.О. Ведышева. М.: Проспект, 2020.
Вместе с тем, как отмечается в науке, "терминологические особенности дефиниций "экологического права" отражают суть проблем (совокупности проблем), присущих предмету "природопользование". Фактически речь идет о серьезном ограничении или расширении сферы знаний, описывающих формы взаимодействия природы и общества. Поэтому, понимая определенную искусственность всех определений, мы останавливаемся на точке зрения тех юристов, которые считают право природопользования составной частью экологического права" <4>.
--------------------------------
<4> Жаворонкова Н.Г., Максимов Е.Л. Теоретические проблемы формирования природоресурсного права // Lex russica (Русский закон). 2011. Т. 70. N 5. С. 898 - 908.
Определения, которые представлены в Законе об охране окружающей среды, ориентированы на природоохранную функцию: например, согласно ст. 1 Закона "компонентами природной среды" являются земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле, или "природным объектом" выступает естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства.
В целях прикрепления природных объектов к природоресурсным правовым режимам в науке природные объекты рассматривают в широком смысле, как природные участки, и в узком смысле, как добываемые полезные ископаемые и иные природные ресурсы <5>.
--------------------------------
<5> Правовые механизмы и процедуры защиты экологических прав: национальный и международный аспекты. Ч. 1: Коллективная монография / Кол. авторов; Под ред. С.А. Боголюбова, Т.В. Волковой. М.: Русайнс, 2019. С. 145.
Несмотря на то что термин "природные участки" в Законе об охране окружающей среды отсутствует, он (термин) напрашивается из анализа отдельных направлений (отдельных отраслей) природоресурсного законодательства: в частности, в Земельном кодексе РФ <6> используется термин "земельный участок"; в Лесном кодексе РФ <7> - "лесной участок"; в Законе РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" <8> (далее - Закон о недрах) - "участок недр"; в Федеральном законе от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" <9> (далее - Закон о рыболовстве) - "рыболовный участок"; в Федеральном законе от 2 июля 2013 г. N 148-ФЗ "Об аквакультуре (рыбоводстве)" <10> (далее - Закон о рыбоводстве) - "рыбоводный участок".
--------------------------------
<6> Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147; 2024. N 31. Ст. 4457.
<7> Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278; 2024. N 53 (ч. I). Ст. 8501.
<8> Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" // СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823; 2024. N 33 (ч. I). Ст. 4928.
<9> Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" // СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5270; 2024. N 23 (ч. I). Ст. 3039.
<10> Федеральный закон от 2 июля 2013 г. N 148-ФЗ "Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2013. N 27. Ст. 3440; 2024. N 1 (ч. I). Ст. 55.
Термин "природные участки" нуждается в его раскрытии, что усматривается из анализа отдельных отраслей природоресурсного законодательства: так, согласно п. 3 ст. 6 Земельного кодекса РФ земельным участком как объектом права собственности и иных прав на землю признается недвижимая вещь, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи. При этом в соответствии с п. 1.1 Инструкции по межеванию земель <11> межевание земель представляет собой комплекс работ по установлению, восстановлению и закреплению на местности границ земельного участка, определению его местоположения и площади.
--------------------------------
<11> Инструкция по межеванию земель, утв. Роскомземом 08.04.1996.
Согласно ч. 2 ст. 2 Закона о недрах Государственный фонд недр составляют используемые участки, представляющие собой геометризованные блоки недр, и неиспользуемые части недр в пределах территории Российской Федерации и ее континентального шельфа.
Подпункт 1 ст. 1 Водного кодекса РФ <12> использует термин "акватория", под которым понимается водное пространство в пределах естественных, искусственных или условных границ.
--------------------------------
<12> Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381; 2024. N 1 (ч. I). Ст. 38.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" <13> атмосферный воздух - жизненно важный компонент окружающей среды, представляющий собой естественную смесь газов атмосферы, находящуюся за пределами жилых, производственных и иных помещений, т.е. Закон пространственного определения не дает. Но п. 1 ст. 2 Воздушного кодекса РФ <14> под "воздушным пространством" понимает воздушное пространство над территорией страны, в том числе воздушное пространство над внутренними водами и территориальным морем, - нет препятствий ввести в оборот термин "участок воздушного пространства" и не только в целях установления, например, коридоров авиации и беспилотных летательных аппаратов или в целях выбросов вредных веществ, но и в случаях забора воздуха в качестве сырья для промышленного производства.
--------------------------------
<13> Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2222; 2024. N 33 (ч. I). Ст. 4928.
<14> Воздушный кодекс Российской Федерации от 19 марта 1997 г. N 60-ФЗ // СЗ РФ. 1997. N 12. Ст. 1383; 2024. N 33 (ч. I). Ст. 4985.
Подпункт 2 ст. 1 Федерального закона от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов" <15> (далее - Закон об охоте) под "охотничьим хозяйством" понимает сферу деятельности по сохранению и использованию охотничьих ресурсов и среды их обитания, по созданию охотничьей инфраструктуры, оказанию услуг в данной сфере, а также по закупке, производству и продаже продукции охоты. Пункт 1 ст. 7 в границы охотничьих угодий включает земли, правовой режим которых допускает осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства.
--------------------------------
<15> Федеральный закон от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 30. Ст. 3735.
Пункт 1 ст. 18 Закона о рыболовстве рассматривает "рыболовный участок" как водный объект или его часть. При этом в соответствии с п. 2 и 7 Правил определения границ рыболовных участков <16> границы рыболовного участка определяются в пределах акватории водного объекта или ее части и определяются по точкам, описываемым в географических координатах (с указанием системы используемых координат).
--------------------------------
<16> Постановление Правительства РФ от 14 июня 2018 г. N 681 "Об утверждении Правил определения границ рыболовных участков" // СЗ РФ. 2018. N 26. Ст. 3850; 2020. N 44. Ст. 7007.
Подпункт 5 ст. 2 Федерального закона от 2 июля 2013 г. N 148-ФЗ "Об аквакультуре (рыбоводстве)" <17> под рыбоводным участком признает водный объект и (или) его часть, участок континентального шельфа Российской Федерации, участок исключительной экономической зоны Российской Федерации, используемые для осуществления аквакультуры (рыбоводства).
--------------------------------
<17> Федеральный закон от 2 июля 2013 г. N 148-ФЗ "Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2013. N 27. Ст. 3440; 2024. N 1 (ч. I). Ст. 55.
Говоря о природоресурсном законодательстве, нельзя не остановиться на объектах флористического законодательства, которое, ориентируясь на объекты отрасли, получило развитие только на региональных уровнях. Взяв за основу Закон Республики Крым от 25 декабря 2014 г. N 50-ЗРК/2014 "О растительном мире" <18>: таким объектом в соответствии с п. 1 ст. 3 Закона выступает "растительный мир, как совокупность всех видов высших сосудистых растений, мхов, лишайников, водорослей и грибов как дикорастущих, так и культивируемых". В соответствии с п. 3 указанной нормы "местом произрастания" выступает наземное, водное пространство, обеспечивающее необходимые экологические условия для существования и развития объектов растительного мира, что позволяет рассматривать в качестве природного участка либо земельный участок, либо водный объект (акваторию), - такой подход в установлении особого вида природного участка не нуждается.
--------------------------------
<18> Закон Республики Крым от 25 декабря 2014 г. N 50-ЗРК/2014 "О растительном мире".
Вышеуказанное позволяет сформулировать определение природного участка как объекта прав на него, под которым следует понимать однородное природное пространство (наземное, подземное, водное, подводное, воздушное), в отношении которого установлены искусственные, естественные или условные границы в соответствии с законодательством Российской Федерации и подлежащее государственной регистрации (к факту государственной регистрации обратимся позднее).
Наличие прав на природные участки в соответствии с законодательством Российской Федерации, договором или на иных основаниях позволяет правообладателю добывать, управлять, владеть, пользоваться и распоряжаться находящимся на (в, над, под) природном участке природными ресурсами на возмездной или безвозмездной основе.
Представленными положениями целесообразно дополнить Закон об охране окружающей среды.
Природные участки достаточно разнообразны, и, опираясь на вышеуказанное законодательство отдельных отраслей природоресурсного права, можно выделить: земельные участки, лесные участки, участки недр, водные объекты и их части (акватории), охотничьи угодья, рыболовные (рыбопромысловые) участки, рыбоводные участки и воздушное пространство, правовой режим которых устанавливается отраслевым природоресурсным законодательством, с этих позиций следует вести речь о классификации природных участков.
Несложно заметить, что из перечисленных природных участков в соответствии с п. 1 ст. 130 ГК РФ <19> недвижимостью выступают земельные участки, участки недр, а также лесные участки (поскольку в соответствии со ст. 7 ЛК РФ лесной участок является земельным участком). При этом необходимо обратить внимание, что, в отличие от земельных участков, участки недр не подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре недвижимости (ЕГРН): в соответствии со ст. 28 Закона о недрах государственный учет участков недр осуществляется посредством ведения государственного реестра участков недр, предоставленных в пользование, и лицензий на пользование недрами.
--------------------------------
<19> Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301; 2024. N 33 (ч. I). Ст. 4933.
Согласно ст. 7 Закона об охоте в границы охотничьих угодий включаются земли, правовой режим которых допускает осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства, что указывает на тот факт, что охотничьи угодья также являются недвижимостью.
Возвращаясь к указанной выше норме ГК РФ, следует отметить, что к недвижимым вещам относится все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, - по указанным признакам к недвижимости должны относиться водные объекты и их части (акватории), рыболовные (рыбопромысловые) участки, рыбоводные участки и участки воздушного пространства. При этом согласно п. 1 ст. 31 Водного кодекса РФ все водные объекты всех видов собственности регистрируются в Государственном водном реестре, а все рыболовные участки в соответствии с ч. 5 ст. 18 Закона о рыболовстве должны быть включены в Перечень рыболовных участков, утверждаемый органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства, - в целях реализации данной нормы издан Приказ Росрыболовства от 10 ноября 2022 г. N 643 "О согласовании перечней рыболовных участков" <20>.
--------------------------------
<20> Приказ Росрыболовства от 10 ноября 2022 г. N 643 "О согласовании перечней рыболовных участков".
Что же касается рыбоводных участков, то они, в соответствии со ст. 4 Закона о рыбоводстве, подлежат государственной регистрации по правилам рыболовства.
Указанные рассуждения позволяют сделать вывод о том, что все природные участки следует признавать недвижимостью, что целесообразно закрепить в ст. 130 ГК РФ (отдельные виды природных участков), а также в Законе об охране окружающей среды, дополнив тем самым норму, предложенную выше.
Оформление права на природные участки в соответствии с отраслевым природоресурсным законодательством позволяет соответствующим лицам (юридическим и физическим), во-первых, пользоваться этими природными участками в соответствии с разрешенным использованием, во-вторых, добывать природные ресурсы, находящиеся на соответствующих природных участках, в собственность.
Однако формирование правового режима природного участка будет неполным, если не принимать во внимание более крупное природное образование - природоресурсный комплекс <21>.
--------------------------------
<21> Экологическое право: Учебник / Отв. ред. В.Б. Агафонов, Н.П. Воронина. М.: Издательский центр Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), 2023. С. 82.
К природоресурсным комплексам относятся: земли особо охраняемых территорий, в том числе особо охраняемые природные территории и лечебно-оздоровительные местности и курорты; земли природоохранного назначения, в том числе территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов; континентальный шельф; исключительная экономическая зона Российской Федерации.
Природоресурсные комплексы, составной частью которых выступают различные и разнородные природные участки, имеют специальный правовой режим, который налагает дополнительные ограничения на правовой режим входящих в него природных участков.
В целях формирования определения природоресурсного комплекса следует рассмотреть его отдельные виды: так, по п. 1 ст. 94 Земельного кодекса РФ к землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.
Согласно преамбуле Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" <22> к "особо охраняемым природным территориям" относятся участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, объекты растительного и животного мира, естественные экологические системы, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.
--------------------------------
<22> Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" // СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024; 2024. N 33 (ч. I). Ст. 4957.
Пункт 1 ст. 1 Федерального закона от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" <23> "лечебно-оздоровительной местностью" признает территорию, обладающую природными лечебными ресурсами и пригодную для организации санаторно-курортного лечения и медицинской реабилитации; равно как и "курорт", которым признается территория, обладающая природными лечебными ресурсами, пригодная для организации санаторно-курортного лечения и медицинской реабилитации и располагающая необходимой курортной инфраструктурой.
--------------------------------
<23> Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" // СЗ РФ. 1995. N 9. Ст. 713; 2024. N 53 (ч. I). Ст. 8564.
Часть 1 ст. 1 Федерального закона от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" <24> "континентальным шельфом Российской Федерации" считает морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря Российской Федерации на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка.
--------------------------------
<24> Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4694; 2023. N 43. Ст. 7602.
Пункт 1 ст. 1 Федерального закона от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" <25> под "исключительной экономической зоной Российской Федерации" признает морской район, находящийся за пределами территориального моря Российской Федерации и прилегающий к нему, с особым правовым режимом.
--------------------------------
<25> Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 51. Ст. 6273; 2022. N 27. Ст. 4630.
Статья 1 Федерального закона от 7 мая 2001 г. N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" <26> "территорией традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" признает особо охраняемые территории, образованные для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
--------------------------------
<26> Федеральный закон от 7 мая 2001 г. N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" // СЗ РФ. 2001. N 20. Ст. 1972; 2020. N 50 (ч. III). Ст. 8074.
Вышеуказанные рассуждения позволяют сформулировать определение природоресурсного комплекса, под которым следует понимать неоднородное природное пространство (территорию, район, дно, акваторию), включающее различные и (или) разнородные природные участки, в отношении которого (имеется в виду природоресурсного комплекса) установлены искусственные, естественные или условные границы в соответствии с законодательством Российской Федерации, и подлежащее государственной регистрации, - указанное определение, равно как и классификацию природоресурсного комплекса, представленную выше, целесообразно закрепить в законодательстве, например в Законе об охране окружающей среды.
