Общественные обсуждения градостроительных решений в механизме защиты прав собственников недвижимости
В статье общественные обсуждения рассматриваются как один из инструментов согласования государственных, общественных и частных интересов. Сделан вывод о том, что право на участие в общественных обсуждениях заинтересованного лица - это субъективное публичное право, которое имеет свое содержание и обеспечивается защитой. Автор анализирует проблемы, возникающие при проведении обсуждений, и предлагает направления решения выявленных проблем.
Ключевые слова: общественные обсуждения градостроительных решений, общественные обсуждения как инструмент согласования интересов, ситуационное законодательство, механизм защиты прав собственников недвижимости.
The article examines public discussions as one of the instruments for coordinating state, public and private interests. It is concluded that the right of an interested person to participate in public discussions is a subjective public right that has its own content and is protected. The author analyzes the problems that arise during discussions and suggests ways to solve the identified problems.
Key words: public discussions of urban planning decisions, public discussions as a tool for coordinating interests, situational legislation, a mechanism for protecting the rights of property owners.
Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал на то, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в этой области <1>. Одним из таких механизмов согласования диаметрально (возможно) противоположных интересов являются общественные обсуждения или публичные слушания, имеющие во многом схожие правила проведения. Неслучайно специальная статья 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) называется "Общественные обсуждения, публичные слушания...".
--------------------------------
<1> См., например, Постановление от 28.03.2017 N 10-П, Определения от 25.02.2016 N 242-О, от 30.06.2020 N 1629-О, от 09.06.2022 N 1454-О.
Нормы о публичных слушаниях содержались в ГрК РФ с самого начала его действия, а положения об общественных обсуждениях были включены в 2017 году в целях "расширения способов влияния граждан на принятие градостроительных решений, возможности детального ознакомления граждан с проектами градостроительной документации, повышения комфортности участия жителей в общественных обсуждениях, привлечения к проведению общественных обсуждений максимального количества граждан с минимальными затратами времени и материальных ресурсов, что в конечном итоге позволит принимать более сбалансированные управленческие решения" <2>.
--------------------------------
<2> Из текста пояснительной записки к проекту федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Современное законодательство в качестве способов выявления общественного мнения по определенным вопросам в сфере градостроительства называет публичные слушания и общественные обсуждения. В силу ГрК РФ принципиальное отличие между этими формами общественного контроля <3> заключается в том, что публичные слушания предполагают непосредственное участие в собрании заинтересованных лиц, а общественные обсуждения проводятся с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет или регионального портала государственных и муниципальных услуг <4>. В то же время в пункте 3 статьи 24 Федерального закона от 21 июля 2014 года N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" указано, что "общественное обсуждение может проводиться (курсивным шрифтом выделено мной. - Е.Б.) через средства массовой информации, в том числе через информационно-телекоммуникационную сеть Интернет". С учетом специального характера норм ГрК РФ следует признать их приоритетность, и, соответственно, процедура общественных обсуждений градостроительных решений в качестве обязательного этапа включает размещение проекта с использованием интернет-технологий. Таким образом, по форме проведения такие общественные обсуждения являются заочными и осуществляются в электронной форме.
--------------------------------
<3> См. статью 18 Федерального закона от 21 июля 2014 года N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации". В статье 24 этого Закона впервые на федеральном уровне было дано легальное определение общественного обсуждения как используемого в целях общественного контроля публичного обсуждения общественно значимых вопросов, а также проектов решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, с обязательным участием в таком обсуждении уполномоченных лиц указанных органов и организаций, представителей граждан и общественных объединений, интересы которых затрагиваются соответствующим решением.
<4> Здесь также можно отметить ситуацию, когда в условиях действия режима COVID-19 акты отдельных органов местного самоуправления (что допускает федеральное законодательство) предусматривали проведение публичных слушаний онлайн.
Согласно ГрК РФ публичные слушания или общественные обсуждения проводятся по проектам <5>:
- генеральных планов (в том числе единых документов территориального планирования и градостроительного зонирования);
- правил землепользования и застройки;
- планировки территории;
- межевания территории;
- правил благоустройства территорий;
- проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов;
- решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства;
- решений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.
--------------------------------
<5> Также см. часть 5 статьи 28 Федерального закона от 6 октября 2003 года 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Для указанных индивидуальных актов и решений об установлении, изменении, о прекращении существования зон с особыми условиями использования территории документы, обосновывающие проведение публичных слушаний или общественных обсуждений, названы в исчерпывающем перечне документов, сведений, материалов, согласований, требуемых при реализации проекта по строительству объекта капитального строительства <6>.
--------------------------------
<6> См. Постановление Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2021 года N 2490 "Об утверждении исчерпывающего перечня документов, сведений, материалов, согласований, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации и необходимых застройщику, техническому заказчику для выполнения предусмотренных частями 3 - 7 статьи 5.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации мероприятий при реализации проекта по строительству объекта капитального строительства, и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации".
Необходимость стадии общественного обсуждения перечисленных градостроительных документов может быть исключена федеральным законом. С учетом бурного развития "ситуационного" законодательства таких исключений достаточно много <7>.
--------------------------------
<7> Например, публичные слушания или общественные обсуждения не проводятся при утверждении документации по планировке территории опережающего социально-экономического развития (см. часть 3 статьи 26 Федерального закона от 29 декабря 2014 года N 473-ФЗ "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации"), инновационного научно-технологического центра (см. часть 2 статьи 19 Федерального закона от 29 июля 2017 года N 216-ФЗ "Об инновационных научно-технологических центрах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"), по развитию Арктической зоны (пункт 3 части 15 статьи 16 Федерального закона от 13 июля 2020 года N 193-ФЗ "О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации"). Такие исключения имеются и в нормах ГрК РФ (см. ч. 7 ст. 18, ч. 18 ст. 24, ч. 12 ст. 28.1, ч. 3 ст. 31, ч. 3.3 и 3.5 ст. 33, ч. 11 ст. 39, ч. 12 ст. 43, ч. 5.1 ст. 46).
Порядок проведения рассматриваемых форм общественного контроля должен устанавливаться уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Как показывает анализ законодательства, муниципальные образования регулируют соответствующие отношения специальными нормативными актами (положениями о порядке проведения общественных обсуждений). На уровне субъектов Российской Федерации действует постановление правительства Москвы <8>, в Санкт-Петербурге и Севастополе - закон субъекта Российской Федерации <9>.
--------------------------------
<8> Постановление правительства Москвы от 30 апреля 2019 года N 448-ПП "Об утверждении Порядка организации и проведения общественных обсуждений при осуществлении градостроительной деятельности в городе Москве и внесении изменений в правовые акты города Москвы".
<9> Смотри: Закон Санкт-Петербурга от 20 июля 2006 года N 400-61 "О порядке организации и проведения публичных слушаний и общественных обсуждений при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге"; Закон города Севастополя от 29 июля 2020 года N 593-ЗС "О порядке организации и проведения общественных обсуждений, публичных слушаний в области градостроительной деятельности в городе Севастополе".
Многообразие градостроительных проектов, подлежащих обсуждению, и наличие для некоторых из них специального правового регулирования определяют дополнительные требования к порядку проведения общественных обсуждений. Например, такие градостроительные документы, как схемы территориального планирования, отнесены к разновидности документов стратегического планирования, а при общественном обсуждении схем федерального уровня должны соблюдаться нормы Федерального закона от 28 июня 2014 года N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации", Правил общественного обсуждения проектов документов стратегического планирования по вопросам, находящимся в ведении Правительства Российской Федерации, с использованием федеральной информационной системы стратегического планирования, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2016 года N 1559 <10>. В отношении указанных схем территориального планирования проводят общественное обсуждение исключительно в электронной форме, и проект документа стратегического планирования обязательно размещается в федеральной информационной системе стратегического планирования. Формы общественного контроля уточняются и в иных нормативных актах. Например, в отношении территориальной схемы обращения с отходами производства и потребления предусмотрены исключительно общественные обсуждения, и сама схема включает не только текстовой документ, но и электронную модель территориальной схемы <11>.
--------------------------------
<10> Эти Правила не распространяются на схемы территориального планирования Российской Федерации в области обороны страны и безопасности государства.
С учетом установленных полномочий форма, порядок и сроки общественного обсуждения проектов иных документов стратегического планирования определяются Президентом Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления.
<11> См. Правила разработки, рассмотрения, общественного обсуждения, утверждения, корректировки территориальных схем обращения с отходами производства и потребления, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 июня 2024 года N 775. Документ вступил в силу с 1 января 2025 года.
Еще одним предметом обсуждения в сфере градостроительства могут быть закупки. Статьей 20 Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" предусмотрено общественное обсуждение закупок. Такая процедура проводится заказчиком в целях публичного обсуждения соответствия планируемой закупки требованиям законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок и обязательна при начальной (максимальной) цене контракта два миллиарда рублей и более, за исключением следующих случаев:
1) осуществление закупок посредством проведения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
2) осуществление закупок для обеспечения федеральных нужд в рамках государственного оборонного заказа. Правительство Российской Федерации, высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации, местная администрация вправе снизить размер начальной (максимальной) цены контракта.
С учетом того что строительные работы могут выполняться поэтапно и поочередно, не исключены злоупотребления в части "дробления" общей цены результата работ с целью исключения процедуры общественных обсуждений. Сегодня наибольший стоимостный объем закупок составили именно договоры на выполнение работ по строительству.
Общественные обсуждения являются формой обязательного общественного контроля, и они проводятся с использованием единой информационной системы в сфере закупок (www.zakupki.gov.ru). Как и в иных случаях, общественные обсуждения закупок имеют исключительно рекомендательный характер. Так, по одному из дел Федеральная антимонопольная служба на довод заявителя о неправомерности объявления конкурса, поскольку в результате общественного обсуждения все обращения содержали отрицательную позицию в отношении места размещения объекта капитального строительства, указала, что "у заказчика, уполномоченного органа отсутствует императивная обязанность вносить изменения в план-график, извещение об осуществлении закупки, документацию о закупке или отменить определение поставщика в случае наличия отрицательной позиции, изложенной в ходе проведения общественного обсуждения" <12>.
--------------------------------
<12> См. Решение Федеральной антимонопольной службы от 10 ноября 2021 года по делу N 28/06/105-1160/2021.
В 2022 году по сравнению с предыдущим годом общее количество общественных обсуждений увеличилось на 61 процент, и исходя из статистических данных при отсутствии в целом интереса сообщества в участии в общественных обсуждениях граждане присутствовали на обсуждениях только в отдельных случаях, в том числе на обсуждениях закупок на выполнение работ по строительству школы, поликлиники, жилых домов, объектов железнодорожной инфраструктуры под ключ, по инженерной подготовке территории, по строительству и реконструкции автомобильных дорог, искусственных дорожных сооружений, объектов улично-дорожной сети, систем водоснабжения, а также об оказании услуг по аренде нежилого помещения <13>.
--------------------------------
<13> Сводный аналитический отчет о результатах мониторинга закупок за 2022 год.
В 2023 году произошло незначительное уменьшение количества проводимых процедур общественного обсуждения закупок (см. Сводный аналитический отчет о результатах мониторинга закупок за 2023 год.
Считается, что одной из причин низкой активности участия граждан в общественных обсуждениях является отсутствие информированности о планируемых и проводимых крупных государственных закупках. Так, О.А. Ибрагимов для повышения такой активности разумно предлагает проведение местными органами власти брифингов и совещаний о развитии экономики с участием населения, публикацию информации о крупных закупках на официальных сайтах органов и учреждений муниципалитетов, освещение в средствах массовой информации сведений о крупных закупках, бюджетном планировании, стратегиях развития и т.д. <14>. Проблема низкой "явки" характерна для всех общественных обсуждений (публичных слушаний) в сфере градостроительства. С одной стороны, это обусловлено в целом отсутствием активной жизненной позиции многих граждан, и вряд ли в обозримом будущем публичное образование может на это повлиять. С другой стороны, такая причина "неявки", как недостаточное информирование, может быть устранена при соответствующей заинтересованности в этом государства.
--------------------------------
<14> См. Ибрагимов О.А. Обязательное обсуждение как перспективная форма общественного контроля муниципальных закупок // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2021. N 2. С. 7.
Очевидно, что градостроительные решения на длительный период определяют характер землепользования непосредственного места проживания граждан и, как рубашка, "ближе к телу". Возможно, популяризация самой процедуры общественных обсуждений (публичных слушаний) позволит в определенной степени активизировать участие граждан. Сейчас не все граждане знают о существовании такой процедуры и о том, что они могут повлиять на принимаемые градостроительные решения, - несмотря на то что результат таких обсуждений имеет рекомендательный характер, при неодобрении решения значительной частью населения шанс непринятия проекта увеличивается. Например, в 2022 году на сайте "Активный гражданин" (город Москва) <15> был проведен опрос, в котором приняли участие свыше 243 тысяч человек. 44 процента граждан отрицательно ответили на вопрос "Знаете ли вы, что по закону вы можете участвовать в обсуждении градостроительных проектов города?". Если учесть, что опрос потенциально охватывал жителей столицы, использовалось электронное голосование, то можно предположить, что по России результат опроса (в том числе проведенного без электронных средств) был бы ниже. Безусловно, наличие сайтов "Активный гражданин", "Активный житель" является положительным политико-правовым явлением, но при этом требуется, чтобы на этих платформах также размещалась информация о планируемых к принятию соответствующих градостроительных решениях и разъяснялись возможности и последствия участия в их обсуждении.
--------------------------------
<15>
Процедура проведения обсуждений начинается с оповещения о начале общественных обсуждений. Такое информирование по конкретному вопросу должно быть доступным и понятным. К сожалению, на практике информация о проекте, подлежащем рассмотрению на общественных обсуждениях, ограничивается названием предмета обсуждения. Представляется справедливым предложение Фонда "Институт экономики города" <16> о включении в оповещение о проведении публичных слушаний, общественных обсуждений пояснений о предмете обсуждения, необходимых для понимания непрофессионалами обсуждаемого градостроительного документа.
--------------------------------
<16>
В период размещения проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, их участники имеют право вносить предложения и замечания, касающиеся такого проекта, посредством официального сайта или информационных систем (см. статью 5.1 ГрК РФ). С учетом общего характера обсуждаемых градостроительных нормативных правовых актов, большинство из которых затрагивают право на комфортное проживание, злободневным становится понимание гражданами их реального содержания. Соответственно, на период экспозиции требуется, чтобы грамотное консультирование граждан проходило в том числе в выходные дни и (или) вечернее время. Также в период размещения обсуждаемого проекта и проведения экспозиции заинтересованные лица могут вносить предложения и замечания посредством записи в книге (журнале) учета посетителей экспозиции. На уровне нормативных правовых актов, регулирующих порядок проведения публичных слушаний, общественных обсуждений, желательно закрепить консультационное время (хотя бы раз в неделю), которое не совпадает с рабочим временем большинства граждан (понедельник - пятница с 9 до 18 часов). Также консультирование должно проводиться по телефонам на основании статьи 7 Федерального закона от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления".
Решению задачи доступности предмета общественного обсуждения может способствовать и изменение законодательства в части расширения электронно-информационных возможностей участников общественных обсуждений. В большинстве случаев органы местного самоуправления ограничиваются размещением информации об общественных обсуждениях на сайте администрации населенного пункта, но такие интернет-источники неактивно используются населением. В пункте 2 части 4 статьи 5.1 ГрК РФ как альтернативные источники размещения информации предусмотрены официальный сайт органа местного самоуправления, специальная государственная или муниципальная информационная система, региональный портал государственных и муниципальных услуг. С учетом направленности государственной политики на цифровизацию для максимального распространения информации правильным было бы использование трех систем не альтернативно, а в совокупности. Более того, возможно, требуется проработать вопрос о размещении информации об общественных обсуждениях градостроительных решений и в иных информационных системах как "системах-агрегаторах" (которые только обеспечивают доступ к сведениям о проведении общественных обсуждений, содержащимся в указанных государственных, региональных, местных интернет-ресурсах). Как представляется, такой подход не исключает и создание специальной единой платформы по общественным обсуждениям и публичным слушаниям <17> по градостроительным вопросам, информация на которой должна быть максимально структурирована на основании административно-территориального деления Российской Федерации с учетом муниципального устройства. Создание такой структурированной платформы позволит заинтересованному лицу оперативно получать и отслеживать соответствующую информацию, облегчить ориентирование в ней, максимально точно (территориально) определять наличие (отсутствие) интереса в ее обсуждении.
--------------------------------
<17> Определенные действия в этом направлении реализуются в отдельных городах. Например, в городе Казани функционирует информационная система "Общественные обсуждения", где можно ознакомиться с информационными материалами проектов при условии идентификации с помощью учетной записи ЕСИА (Госуслуги Российской Федерации).
Указанные меры позволят создать условия для доступности градостроительной информации, содержание которой специфично и крайне сложно для восприятия. Любой "среднестатистический гражданин" является слабой стороной в градостроительных отношениях, и задача публичного образования - сбалансировать зачастую противоположные интересы, возникающие при застройке, и с помощью в том числе этих мер исключить (уменьшить) недостаточность информации заинтересованных лиц о развитии территории как одну из детерминант такой слабости.
В специальных исследованиях указывается, что на практике предпочтение все чаще отдается формату общественных обсуждений перед публичными слушаниями. С учетом развития цифровых технологий и определенных трудностей, возникающих при организации публичных слушаний, общественные обсуждения будут превалировать над публичными слушаниями. Для максимального "охвата" заинтересованных лиц и размещения информации о проведении общественных обсуждений (так же как и публичных слушаний) по градостроительным нормативным правовым актам, принимаемым на уровне органов местного самоуправления, можно предложить законодательно возложить обязанность такого информирования на управляющую компанию, если такой способ управления выбран собственниками помещений в многоквартирном доме, либо непосредственно на сам орган местного самоуправления (или организатора общественных обсуждений - частное лицо) при иных способах управления многоквартирным домом или при отсутствии на охватываемой обсуждением территории многоквартирных домов. Оповещение о предстоящих общественных обсуждениях может быть не только направлено индивидуально (через почтовые ящики), но и размещено на информационных стендах домов. Здесь можно использовать опыт информирования о предстоящих выборах.
Общественные обсуждения представляют собой определенную процедуру, это не юридический факт, а юридический состав, и только последовательное совершение предусмотренных законодательством действий приводит к необходимому юридическому последствию. Таким образом, обмен мнениями происходит в определенный промежуток времени, и срок проведения общественных обсуждений исчисляется с момента оповещения заинтересованных лиц об их проведении до дня опубликования заключения о результатах общественных обсуждений. Например, по генеральным планам такой срок не может превышать одного месяца (см. часть 8 статьи 28 ГрК РФ).
В теории конституционного права общественные обсуждения рассматриваются как проявление публичной власти - институты прямой демократии <18>. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" общие нормы о публичных слушаниях и общественных обсуждениях размещены в специальной главе "Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении". С учетом того что в рамках названных процедур население только привлекается для обсуждения определенных вопросов, но не принимает решение, это не форма народовластия, а форма участия населения в осуществлении государственной власти и местного самоуправления. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации <19>, публичные слушания (на тот момент градостроительное законодательство не предусматривало общественных обсуждений. - Е.Б.) призваны обеспечивать реализацию гарантий права на местное самоуправление, преследуя цель выявления именно коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих коллективный, а не индивидуальный характер. Конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта <20>.
--------------------------------
<18> Смотри: Иванов И.В. Общественное обсуждение как конституционно-правовой институт в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2016. с. 36, 37, 49, др.; Иванов И.В. Феномен власти в конституционном праве: публичная власть, государственная власть, муниципальная власть, народовластие // Юрист. 2023. N 10. С. 18.
<19> См. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 2010 года N 931-О-О "По жалобе гражданки Андроновой Ольги Олеговны на нарушение ее конституционных прав положениями статей 39 и 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 13 Закона Санкт-Петербурга "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге", статей 7 и 8 Закона Санкт-Петербурга "О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге".
<20> См. Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 15.07.2010 N 931-О-О, от 22.03.2011 N 381-О-О, от 26.02.2021 N 211-О.
В целом общественные обсуждения предусмотрены для участия заинтересованных лиц в открытом обсуждении принимаемых уполномоченными органами решений по градостроительным вопросам, которые могут затронуть права граждан на благоприятные условия жизнедеятельности, права и законные интересы правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. "В то же время, - как подчеркнул арбитражный суд при рассмотрении дела, - ответственность за правильность принимаемого решения лежит на органе местного самоуправления. Результаты публичных слушаний являются одним из факторов, подлежащих учету при принятии такого решения" <21>. "Заключение о результатах общественных обсуждений по своей правовой природе не может носить ни рекомендательного, ни императивного характера, а является основанием для подготовки рекомендаций и им предшествует" <22>.
--------------------------------
<21> Постановление Арбитражного суда Московского округа от 22.12.2023 N Ф05-32254/2023.
<22> См. Апелляционные определения Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 29.06.2023 по делу N 66а-1792/2023 и от 04.04.2024 по делу N 66а-778/2024, решение Верховного суда Республики Татарстан от 01.03.2024 N 3а-41/2024.
Круг заинтересованных лиц - участников общественных обсуждений определяется в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими вопросы, связанные с проведением общественных обсуждений, с учетом характеристик проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях. Участие в общественных обсуждениях осуществляется при условии прохождения процедуры идентификации и аутентификации. Если заинтересованность предопределена правообладанием на недвижимое имущество, то участники общественных обсуждений представляют сведения соответственно о земельных участках, объектах капитального строительства, помещениях из Единого государственного реестра недвижимости и иные документы, устанавливающие или удостоверяющие их права на такие объекты. Например, по проектам решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства такими заинтересованными лицами являются граждане, постоянно проживающие в пределах территориальной зоны, в границах которой расположен соответствующий земельный участок или объект капитального строительства, граждане, постоянно проживающие в границах земельных участков, прилегающих к земельному участку, в отношении которого подготовлены проекты. В то же время правоприменитель максимально широко подходит к определению круга заинтересованных лиц, не ограничивая их строго установленным перечнем (см. статью 39 ГрК РФ).
Так, по одному из дел Верховный Суд Российской Федерации поддержал позицию судов нижестоящих инстанций об отклонении довода о незаконном участии в общественных обсуждениях физических лиц, не проживающих в границах земельных участков, прилегающих к спорному. Поскольку "организатор общественных обсуждений не может ограничить право граждан на участие в общественных обсуждениях, а само по себе возможное участие в общественных обсуждениях граждан, проживающих за пределами территориальной зоны, в границах которой расположен земельный участок, не является безусловным основанием для признания недействительным принятого по результатам их проведения ненормативного правового акта, если при этом не было допущено ограничение возможности всех заинтересованных граждан в доведении мнения по соответствующему вопросу до сведения уполномоченного органа. Иное означало бы отмену правомерно принятого ненормативного правового акта только по формальным основаниям" <23>. В другом деле не был принят довод административного истца о нарушении процедуры, а именно то, что при проведении общественных обсуждений было учтено мнение физических лиц - жителей домов, не входящих в территорию проектирования. В судебном акте указано, что "права собственников близлежащих домов также затрагиваются указанным проектом планировки, поскольку предлагаемые изменения влияют на условия их жизнедеятельности, а также на обеспечение реализации жителями права на благоприятную окружающую среду, с учетом чего их мнение правомерно учтено при разрешении вопроса относительно документации о внесении изменений в проект планировки территории" <24>.
--------------------------------
<23> Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 21.03.2023 N 308-ЭС22-25486.
<24> Кассационное определение Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 23.01.2024 N 88а-1902/2024.
В рамках принадлежащего заинтересованному лицу права участия в общественных обсуждениях ему должны быть обеспечены возможность выразить свою позицию в отношении предполагаемых градостроительных решений и довести ее до сведения уполномоченного органа (принять участие, в том числе подать замечания и возражения), а также возможность учета его мнения уполномоченным органом государственной власти или местного самоуправления <25>.
--------------------------------
<25> Также см. Кассационное определение Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 15.12.2022 N 88а-11118/2022, Апелляционное определение Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 30.08.2022 N 66а-888/2022, Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 18.04.2024 N Ф06-1495/2024.
В субъективное право участия в общественных обсуждениях входит и право участника общественных обсуждений, который внес предложения и замечания, касающиеся рассматриваемого проекта, получить выписку из протокола общественных обсуждений, содержащую внесенные этим участником предложения и замечания. Такая возможность непосредственно закреплена в части 20 статьи 5.1 ГрК и продублирована в актах регионального, местного правотворчества, обеспечивающих регулирование рассматриваемых отношений (городов Астрахани, Барнаула, Белгорода, Москвы, Набережных Челнов, Самары, Санкт-Петербурга, Томска и других).
Защита и восстановление нарушенного субъективного публичного права участия в общественных обсуждениях заинтересованного лица как участника публичных правоотношений обеспечивается административным иском и нормами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. При этом наличие или отсутствие согласия участников общественных обсуждений, публичных слушаний с рассматриваемым проектом является одним из решающих факторов при принятии уполномоченным органом соответствующего решения. В связи с этим возражения участников не могут подвергаться проверке в ходе судебного разбирательства на предмет их соответствия требованиям закона, поскольку они являются средством реализации ими предоставленного законом права на выражение своего мнения. Предметом судебного разбирательства может быть только установленная законом процедура проведения общественных обсуждений, публичных слушаний <26>.
--------------------------------
<26> См. Кассационное определение Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 03.04.2024 N 88А-6898/2024.
Заключение
Таким образом, общественные обсуждения (так же как и публичные слушания) по вопросам выработки градостроительных решений являются инструментом реализации информационной обязанности соответствующего органа государственной власти или органа местного самоуправления, призванного обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования. В зависимости от их предмета в сфере градостроительства проводятся федеральные, региональные и местные обсуждения. В то же время, учитывая в большей степени локальный характер такой деятельности, обсуждения чаще имеют местный характер.
В содержательном аспекте право гражданина, юридического лица на участие в общественных обсуждениях представляет собой их право участвовать в этой процедуре и самостоятельно на основе собственных убеждений высказываться о предмете общественных обсуждений в определенном социуме (как правило, с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет и (или) государственной информационной системы). По правовой природе это право является субъективным публичным правом, при реализации которого гражданин является слабой стороной возникающего правоотношения.
Максимальная вовлеченность в процесс обсуждения заинтересованных лиц - это не только гарантия реализации их права и обеспечение частного интереса собственника недвижимости или проживающего в населенном пункте лица, но и снижение риска принятия "непопулярного" решения органом власти, органом местного самоуправления, необеспечения общественного интереса.
