Принудительный выкуп недвижимого имущества в публичных интересах

• 

Обновлено 23.09.2025 08:41

Статья посвящена сравнительно-правовому анализу российского института изъятия для государственных или муниципальных нужд (ст. 279 ГК РФ) и американского принудительного выкупа (eminent domain). Принудительный выкуп представляет собой правовой институт, с помощью которого государство или частное лицо производит возмездное изъятие частной собственности в публичных интересах. В статье предпринимается попытка ответить на вопросы, однозначного ответа на которые нет ни в российской, ни в зарубежной доктрине, а именно: в каком случае можно поступиться правами собственника и допустимо ли это в принципе; какие условия должны соблюдаться в случае принудительного выкупа; как определить справедливый размер компенсации? В результате автор заключает, что, несмотря на риски, которые несет принудительный выкуп недвижимого имущества в публичных интересах, в некоторых случаях его применение необходимо. В то же время в процессе решения вопроса о возможности осуществления принудительного выкупа суд должен обращать внимание на совокупность содержательных и процедурных оснований. Кроме того, автор приходит к выводу, что при расчете компенсации, помимо рыночной стоимости изымаемой недвижимости и причиненных выкупом убытков, собственнику должна возмещаться так называемая плата за принуждение.

 

Ключевые слова: изъятие для государственных или муниципальных нужд, публичные интересы, компенсация собственникам недвижимости.

 

The article is devoted to a comparative legal analysis on the Russian 'Buyout of a Land Parcel for State and Municipal Needs' (art. 279 of the Russian Civil Code) and the American 'eminent domain'. Eminent domain is a legal institution through which the state or a private person buys out private property for compensation in the public benefits. The article attempts to answer the questions that are not unambiguously answered in Russian and foreign doctrine, namely: in what case it is possible to compromise the rights of the owner, and whether it is permissible in principle; what conditions should be observed in the case of forced redemption; how to determine a fair amount of compensation.

The structure of the article consists of two chapters, the first of which is devoted to the study of the grounds for compulsory redemption, the second of which is devoted to the calculation of compensation to the real estate owner. The purpose of the article is to theorise the institute of eminent domain, that has by far been little explored in Russia, and formulate specific proposals to improve the Russian legislation and judicial practice in this area.

As a result, the author comes to the following conclusions:

- despite the fact that eminent domain carries a large number of risks, in some cases its application is necessary;

- when deciding on the possibility of eminent domain, the court should pay attention to the following grounds: availability of public benefits; compensation of property owners; legislative regulation of compulsory redemption; compliance with the pre-trial and judicial procedure; information awareness of property owners;

- when calculating compensation to property owners, in addition to the market value of the property and the losses caused by the redemption, the so-called 'coercion fee' should be compensated.

 

Key words: eminent domain, public benefits, compensation to property owners.

 

Введение

 

"Уже психике примитивного человека свойственно чувство, что вещь, добытая или сделанная им (например, убитая дичь, пойманная рыба, сделанное оружие и т.д.), принадлежит ему; конечно, всякое посягательство на эту вещь будет ощущаться им как некоторая обида по его адресу и будет вызывать соответствующую реакцию" <2>, - так И.А. Покровский описывал общественные отношения, возникающие по поводу собственности в древности. Такое отношение лиц к своему имуществу было вызвано жизненной необходимостью: в первобытном обществе речь шла о присвоении вещей и охотничьих угодий соответствующим коллективом <3>. В обществе с незапамятных времен формировалось отношение к собственности как к чему-то священному и неприкосновенному. С возникновением развитых правопорядков вопрос собственности стало регулировать государство с целью соблюдения как частных, так и общественных интересов. Право одновременно декларирует неприкосновенность собственности и устанавливает основания, по которым собственник может быть правомерно лишен своего имущества по тем или иным причинам. Об одном из таких оснований пойдет речь в настоящей статье.

--------------------------------

<2> Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. М., 1998. С. 192.

<3> См.: Основные положения гражданского права: постатейный комментарий к статьям 1 - 16.1 Гражданского кодекса Российской Федерации / Отв. ред. А.Г. Карапетов. М., 2020 (авторы п. 1.6 комментария к ст. 1 - А.Г. Карапетов, С.В. Сарбаш, А.О. Рыбалов).

 

Институт принудительного выкупа недвижимого имущества в публичных интересах (eminent domain) (далее - принудительный выкуп, изъятие) в самом общем смысле можно определить как правовой институт, с помощью которого государство или частное лицо производит возмездное изъятие частной собственности в публичных интересах. Российский институт изъятия недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд, закрепленный в ст. 239.2 и 279 ГК РФ, ст. 49 и главе VII.1 ЗК РФ, ст. 32 ЖК РФ, не является точным аналогом американского eminent domain, однако выполняет сходные с ним функции.

В статье не будут анализироваться родственные принудительному выкупу институты, такие как регуляторные изъятия (regulatory takings) <4>, реквизиция, конфискация и национализация. Вместе с тем, на мой взгляд, необходимо коротко обозначить различия этих правовых конструкций. Так, доктрина regulatory takings, в отличие от eminent domain, распространяется на случаи, когда право собственности не прекращается, а лишь ограничивается в публичных интересах. Согласно ст. 242 ГК РФ реквизиция, в отличие от принудительного выкупа, осуществляется только при обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер. В силу ст. 50 ЗК РФ конфискация заключается в безвозмездном прекращении права собственности, поскольку служит санкцией за совершение преступления. В настоящей статье, напротив, речь пойдет об изъятии недвижимого имущества, компенсируемого лицом, которое становится его собственником (далее - бенефициар выкупа). Не до конца понятным и исследованным в доктрине остается вопрос разграничения понятий "изъятие для государственных или муниципальных нужд" и "национализация" <5>. Два этих института прежде всего стоит соотносить в зависимости от того, в чью пользу может быть изъято имущество. Национализация представляет собой обращение имущества в государственную собственность (абз. 14 п. 2 ст. 235 ГК РФ), изъятие для государственных или муниципальных нужд может быть осуществлено в том числе и в пользу частных лиц. Однако такое разграничение не является достаточным и полностью объясняющим природу обоих институтов, поэтому видится рациональным отдельно исследовать эту проблематику.

--------------------------------

<4> О доктрине regulatory takings см., напр.: Маркелова А.А., Карачун А.В. Регуляторные изъятия (regulatory takings) в России и за рубежом (часть 1) // Закон. 2021. N 11. С. 169 - 182.

<5> См.: Вилков Г.Е. Национализация и международное право. М., 1962. С. 7.

 

Институт принудительного выкупа применяется, если суд, оценивая конкретный казус, приходит к выводу, что общественный интерес в данном случае более значим, чем индивидуальный. Так, 23 июня 2005 года Верховный суд США вынес решение в пользу города Нью-Лондон. В этом деле истица оспаривала законность принудительного выкупа ее дома с целью использования земельного участка в рамках перепланировки территории, которую должен был осуществлять частный застройщик. Суд решил, что выгоды, которые получит общество от использования земельного участка истицы, преобладают над ее частным интересом в защите права собственности <6>. Решение было вынесено не единогласно (5 голосов против 4), что подтверждает неоднозначность исследуемой проблемы. Верховный суд США, по сути, сформировал правовую позицию, согласно которой выкуп собственности одного лица в пользу другого в целях экономического развития общества не нарушает положения пятой поправки Конституции США, в соответствии с которой частная собственность может быть изъята только с целью удовлетворения общественных нужд и со справедливым вознаграждением. Таким образом, цель института принудительного выкупа заключается в развитии общественной инфраструктуры за счет использования частной собственности.

--------------------------------

<6> См.: Kelo v. City of New London, 545 U.S. 469 (2005).

 

Стоит оговориться, что принудительный выкуп формально может применяться и в отношении движимого имущества <7>, однако на практике такие случаи довольно редки. По этой причине в статье будут рассмотрены только случаи использования принудительного выкупа в отношении недвижимости.

--------------------------------

<7> См., напр.: City of Oakland v. Oakland Raiders (1982).

 

Отдельно стоит отметить, что ошибочным было бы представление о том, что нормы об изъятии недвижимости для публичных нужд являются нормами публичного права <8>, поскольку публично-правовой здесь является лишь задача, которую решают нормы частного права с помощью гражданско-правового метода. Иначе необходимо было бы признать, что и, например, ст. 169 ГК РФ, говорящая о ничтожности сделок, совершенных с целью, противной основам правопорядка или нравственности, является нормой публичного права.

--------------------------------

<8> См.: Новиков Н.А., Михайлова Е.В. Внесудебное и судебное примирение: проблемы и перспективы // Российский судья. 2021. N 10. Авторы указывают, что "правоотношения, возникающие в связи с изъятием земельных участков для государственных и муниципальных нужд... имеют ярко выраженную публично-правовую природу". Такая точка зрения существует и в зарубежной литературе, см.: Batifol H. Droit International Priv. Paris, 1971. P. 149 - 152.

 

В России исследуемый институт достаточно активно применяется, вместе с тем теоретически он в должной мере не осмыслялся, научных работ на русском языке по теме крайне мало. В иностранных юрисдикциях проблемы, связанные с институтом принудительного выкупа, напротив, активно дебатируются. В частности, перед доктриной и практикой до сих пор стоят следующие вопросы:

1) в каком случае можно поступиться правами собственника и допустимо ли это в принципе?

2) какие условия должны соблюдаться в случае принудительного выкупа?

3) как определить справедливый размер компенсации?

Попытка ответить на них будет предпринята в настоящей статье.

 

1. Основания принудительного выкупа недвижимого имущества в публичных интересах

 

Принцип неприкосновенности собственности является основой существования института права собственности и вещно-правовых отношений в целом, поэтому легальное посягательство на него, коим является принудительный выкуп имущества, не может осуществляться без объективных тому предпосылок. В связи с этим в данной главе будет предпринята попытка, обобщив российский и зарубежный опыт, ответить на вопрос, можно ли в определенных случаях поступиться правами собственника, и при положительном ответе выявить универсальные основания принудительного выкупа недвижимого имущества.

 

1.1. Содержательные основания принудительного выкупа

 

1.1.1. Наличие публичного интереса

 

1.1.1.1. Политико-правовые аргументы за и против применения механизма изъятия

 

Ядро института принудительного выкупа составляет наличие публичного интереса в осуществлении изъятия. Поэтому вопрос о том, должен ли принудительный выкуп существовать в принципе, по существу, сводится к вопросу о том, может ли в определенных случаях публичный интерес быть достаточным основанием для нарушения принципа неприкосновенности собственности. При отрицательном ответе допущение изъятия будет блокироваться так называемым режимом абсолютной защиты, который заключается в том, что собственник получает возможность защищаться не путем взыскания с нарушителя денежной компенсации, а посредством буквального восстановления утраченного права или блокирования нарушения <9>. То есть возможность выкупа как такового не будет допускаться под предлогом принципа неприкосновенности собственности.

--------------------------------

<9> См.: Карапетов А.Г. Экономический анализ права. М., 2016. С. 339.

 

Перед тем как сделать выбор между допущением или недопущением применения механизма изъятия собственности в публичных интересах, необходимо рассмотреть аргументы за и против существования этого института. Во-первых, стоит согласиться с опасениями, высказанными судьей О'Коннор в рамках особого мнения по упоминавшемуся выше делу Kelo v. City of New London, рассмотренному Верховным судом США. Суть заявленных судьей опасений заключается в том, что публичный интерес рискует стать удобным инструментом в руках сильных участников гражданского оборота для прикрытия своих эгоистичных, не связанных с развитием общества экономических целей.

Во-вторых, нет гарантий, что в результате осуществленного изъятия тот самый публичный интерес будет достигнут. В частности, после вынесения решения по делу Kelo v. City of New London заявленная цель перепланировки территории так и не была достигнута. После решения суда частному застройщику было разрешено приступить к реализации своих планов, однако он не смог получить финансирование и отказался от проекта. Участок остался незастроенным <10>. Сложилась ситуация, в которой общественный интерес не был удовлетворен, в результате чего собственник был фактически безосновательно лишен имущества, поскольку главная цель, для которой он изымался (удовлетворение публичного интереса), так и осталась недостигнутой.

--------------------------------

<10> См.: Nelson K. Conn. land taken from homeowners still undeveloped // Seattle Times. 2009. 25 Sept.

 

В-третьих, еще в XVIII веке А. Смит сформулировал известное правило "невидимой руки рынка", согласно которому преследование участниками гражданского оборота частных интересов наилучшим образом ведет к достижению общественных целей. Этот принцип работает и здесь. Как справедливо заметил судья Стивенс, распределение экономических ресурсов в результате свободной игры рыночных сил с большей вероятностью приведет к позитивным результатам в долгосрочной перспективе, чем самые благие намерения государственных чиновников <11>. Иными словами, общественный интерес так или иначе составляет сумму частных интересов, поэтому именно частные лица, осуществляя свободную торговлю, имеют больше шансов выровнять весы, где на одной чаше стоит интерес отдельно взятого частного лица, а на другой - интерес общества.

--------------------------------

<11> См.: Eagle S.J. Assembling land for urban redevelopment. The case for owner participation // Benson B.L., ed. Property rights: eminent domain and regulatory takings re-examined. London, 2010. P. 12.

 

Однако существуют ситуации, в которых рынок все же оказывается бессильным (так называемые провалы рынка <12>). В качестве примера можно привести случаи, когда лицо, которое будет осуществлять застройку, для реализации своего проекта должно выкупить сразу несколько земельных участков разных частных лиц. В таких обстоятельствах собственники последних невыкупленных участков понимают, что могут сильно завысить их рыночную стоимость, поскольку иначе проект не будет реализован или издержки на его реализацию будут настолько велики, что согласиться на неадекватную цену, предлагаемую собственником, застройщику будет все равно более выгодно, чем изменять проект (например, придется прокладывать трассу в объезд этого участка) (так называемая проблема holdout <13>).

--------------------------------

<12> См., напр.: Ледьярд Дж. Несостоятельность (провалы) рынка / Ред. Дж. Итуэлл, М. Милгейт, П. Ньюмен. М., 2004. С. 501 - 508.

<13> Подробнее о проблеме holdout см. п. 1.1.1.4.

 

Поскольку рыночные механизмы не способны решить эту проблему, применение принудительного выкупа здесь может быть оправданным. Как справедливо замечает А.Г. Карапетов, "применение в таких ситуациях режима абсолютной защиты будет означать, что позитивное право просто будет фактически блокировать оборот прав, намертво привязывая их к существующим правообладателям и мешая потенциальному приращению экономического благосостояния за счет взаимовыгодного обмена (т.е. возмездному переходу прав в руки тех, кто ценит их выше и в принципе готов заплатить больше)" <14>. Однако даже в ситуациях провала рыночной модели, когда собственник пытается манипулировать своей ситуативной монополией на рынке, у него не может быть безосновательно отобрано его имущество. Выкуп возможен исключительно при наличии определенных оснований, речь о которых пойдет в п. 1.1.1.3 и 1.1.1.4.

--------------------------------

<14> Карапетов А.Г. Указ. соч. С. 342.

 

Ни российская, ни зарубежная доктрина не дают однозначного ответа на вопрос о том, можно ли принудительно изымать частную собственность в публичных интересах. Поэтому даже в пределах одной страны на региональном уровне могут быть закреплены разные подходы к регулированию данного вопроса. Так, в США реакцией на решение по делу Kelo v. City of New London стало принятие некоторыми штатами законов, ограничивающих eminent domain <15>. Это право штатов легитимировал Верховный суд США <16>. Как указывает И. Сомин, 35 штатов внесли изменения в законодательство об изъятии после вынесения решения по делу Kelo v. City of New London. По состоянию на 2008 год в 21 штате из 35 принудительный выкуп в публичных интересах разрешен, в 14 - запрещен или существенно ограничен <17>. По мнению Т. Дж. Мичели, на решение штатов в этой сфере могли повлиять процент городских земель в штате и плотность городского населения, поскольку более высокие значения обеих переменных связаны с более фрагментированной собственностью на землю <18>. Таким образом, фрагментированная собственность может порождать потребность в изъятии для публичных нужд, которая не может игнорироваться, поскольку это мешало бы реализовывать крупные проекты по развитию социальной инфраструктуры, нуждающиеся в большой территории (например, аэропорты, вокзалы, торговые центры и т.п.). Это является дополнительным аргументом в пользу возможности существования института принудительного выкупа.

--------------------------------

<15> 

<16> См.: Portner J. The Continued Expansion of the Public Use Requirement in Eminent Domain // The University of Baltimore Law Review. 1988. Vol. 17. Iss. 3.

<17> См.: Somin I. The Limits of Backlash. Assessing the Political Response to Kelo // Property rights: eminent domain and regulatory takings re-examined / ed. by B.L. Benson. P. 110.

<18> См.: Miceli T.J. The Economic Theory of Eminent Domain. Private Property, Public Use. Cambridge, 2011. P. 51.

 

Таким образом, принудительный выкуп несет в себе большое количество рисков: посягает на принцип неприкосновенности права собственности, может порождать коррупцию или вовсе не приводить к достижению того результата, на который он был направлен. Вместе с тем, как было показано выше, в некоторых случаях его применение необходимо. Использование механизма изъятия служит следующим целям:

- борьба с провалами рынка;

- способствование приращению экономического благосостояния за счет перехода благ в руки тех, кто ценит их больше предыдущего собственника;

- развитие социальной инфраструктуры.

Чтобы минимизировать вероятность наступления вышеупомянутых рисков, должны быть сформулированы определенные критерии, которые ограничивали бы использование института принудительного выкупа исключительно теми целями, для которых он и предназначается. Попытка сделать это будет предпринята в п. 1.1.1.4.

 

1.1.1.2. Понятие публичного интереса для целей принудительного выкупа

 

Основанием, вытекающим из самой природы института принудительного выкупа, является публичный интерес. Как правило, в доктрине под ним понимается "признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития" <19> (иначе говоря, общественный интерес <20>). В судебной практике и доктрине могут встречаться и иные формулировки: "общественные цели" <21>, "государственные или муниципальные нужды" <22> и т.п.

--------------------------------

<19> Тихомиров Ю.А. Публичное право: Учебник. М., 1995. С. 55.

<20> См.: Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права (по изданию 1907 г.). М., 1995. С. 556.

<21> Strickley v. Highland Boy Gold Mining Co., 200 U.S. 527 (1906).

<22> Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2016), утв. Президиумом ВС РФ 13.04.2016.

 

Сложность для правоприменения состоит в том, что данная категория является оценочной, т.е. вопрос о наличии или отсутствии публичного интереса может быть решен только применительно к конкретному казусу с учетом всех фактических обстоятельств. Например, не допускается принудительный выкуп исключительно с целью пополнения государственной казны <23>, но возможно изъятие земельного участка с целью постройки на нем канатной дороги для транспортировки руды, поскольку горнорудная промышленность имеет большое значение для экономики <24>.

--------------------------------

<23> См.: Scheidler A. Die Voraussetzungen der Enteignung nach den §§ 85 ff. BauGB. Berlin, 2016. S. 125.

<24> См.: Strickley v. Highland Boy Gold Mining Co., 200 U.S. 527 (1906).

 

В судебной практике США можно отметить тенденцию, согласно которой понятие "публичный интерес" становится все более широким. Так, в соответствии с современной американской судебной практикой публичным интересом может объясняться изъятие не только в пользу публично-правовых образований, но и в пользу частных лиц <25>. С одной стороны, такой подход оправдан, поскольку публичные интересы могут быть удовлетворены не только публично-правовым образованием. С другой стороны, подобный подход вызывает вопросы, поскольку, как указывает И. Сомин, почти каждый может доказать, что предоставление ему права собственности на изъятое имущество каким-либо образом принесет пользу обществу <26>. О рисках такого подхода говорила и судья О'Коннор, выразившая особое мнение по делу Kelo v. City of New London, к которому присоединились и другие судьи. Судья О'Коннор полагала, что принудительный выкуп недвижимого имущества частного лица другим частным лицом в публичных интересах может породить негативную практику, когда граждане, обладающие определенным влиянием, а также крупные корпорации, пользуясь eminent domain, будут незаконно выкупать собственность в личных целях, прикрываясь общественным интересом. Поэтому в доктрине до сих пор не сложилось однозначное отношение к изъятию в пользу частных лиц.

--------------------------------

<25> См., напр.: Kelo v. City of New London; Strickley v. Highland Boy Gold Mining Co.

<26> См.: Somin I. Eminent Domain in United States // Kim I., H. Lee H., and I. Somin I., eds. Eminent Domain: A Comparative Perspective. Cambridge, 2017. P. 41.

 

На мой взгляд, принудительный выкуп в пользу частного лица может быть допущен, однако, как справедливо замечают А.Г. Карапетов, С.В. Сарбаш и А.О. Рыбалов, "критически важным в этом вопросе является определение справедливых границ публичного интереса, поскольку ложно понятый публичный интерес угрожает фундаментальному принципу [неприкосновенности права собственности]" <27>. Запрет изъятия в пользу частных лиц слишком сильно ограничит понятие публичной цели и во многих случаях сделает невозможным удовлетворение общественных интересов, поэтому данная проблема, представляется, может быть решена единственным способом - переложением на суды обязанности по выявлению истинного публичного интереса, а не притворства частных лиц с целью завладения чужими благами. Для этого доктрина должна наметить судам ориентиры оценки публичного интереса путем выработки определенных критериев.

--------------------------------

<27> Основные положения гражданского права: постатейный комментарий к статьям 1 - 16.1 Гражданского кодекса Российской Федерации (авторы п. 1.6 комментария к ст. 1 ГК РФ - А.Г. Карапетов, С.В. Сарбаш и А.О. Рыбалов).

 

Категория "публичный интерес" (public use) была расширена американской судебной практикой не только по кругу лиц, но и по конкретным целям, достижение которых можно приравнять к достижению публичного интереса. В деле Berman v. Parker <28> Верховный суд США указал на то, что концепция публичного интереса достаточно широка для того, чтобы разрешить ее использование для достижения прямо не прописанных в законе целей.

--------------------------------

<28> Berman v. Parker. 348 U.S. 26 (1954).

 

Таким образом, применительно к вопросу о принудительном выкупе публичный интерес является оценочной категорией. Его можно определить как признанный государством и обеспеченный правовыми средствами интерес социальной общности, осуществляемый публично-правовыми образованиями или частными лицами в целях существования и развития общества. В зарубежной доктрине складывается тенденция к все более широкой трактовке публичного интереса.

 

1.1.1.3. Предлагаемые доктриной критерии публичного интереса применительно к вопросу о принудительном выкупе

 

Попытка сформулировать такие критерии уже была предпринята в американской доктрине. С.Р. Стейли сформулировал следующие критерии <29>:

- использование принудительного выкупа как исключительной меры, т.е. только в том случае, если без его применения нет никакой возможности удовлетворить возникший публичный интерес и все разумные пути добровольной передачи собственности были опробованы;

- реальность и существенность проблем, которые возникают в результате нахождения имущества в руках определенного частного собственника и мешают достигнуть публичных целей. К ним, в частности, относится вышеописанная проблема holdout <30>, когда собственник в процессе переговоров о купле-продаже его недвижимости озвучивает непомерно высокую цену, и др.;

- возможность, вероятность и определимость достижения публичного интереса. Так, в деле Grand Rapids Board of Education v. Baczewski <31> Верховный суд Мичигана отказал правлению школы в изъятии земельных участков, которые могли потребоваться только минимум через тринадцать лет. Суд указал, что для соблюдения критерия публичного интереса бенефициар изъятия должен подтвердить, что участок необходим немедленно или в разумно обозримом будущем. Этот критерий отражен и в немецком законодательстве: в соответствии с абз. 2 § 87, § 102 Строительного кодекса ФРГ (Baugesetzbuch; далее - BauGB) бенефициар выкупа должен представить доказательства того, что проект будет реализован в разумный срок. Если выгодоприобретатель не добьется достижения заявленных им целей в установленный срок, то бывший собственник вправе требовать возврата своего участка <32>;

- информационная осведомленность собственника изымаемого недвижимого имущества. Как указывает С.Р. Стейли, информация об изъятии должна быть публичной и доступной (например, размещаться на веб-сайтах) <33>;

- оказание выкупаемой недвижимостью существенного негативного воздействия на располагающиеся рядом объекты. Так, в деле Berman v. Parker <34> власти Вашингтона, реализуя проект реконструкции деградирующих районов, выкупали у собственников земельные участки и застраивали их новыми современными зданиями. В рамках этого дела Верховный суд США разрешил выкуп универмага, который не нуждался в особом ремонте, и земельного участка, на котором он находился, оправдав это тем, что реконструкция проводится во всем районе, поэтому, если не осуществить изъятие, универмаг будет выбиваться из общей архитектуры района.

--------------------------------

<29> См.: Staley S.R. The proper uses of eminent domain for urban redevelopment. Is eminent domain necessary? // Property rights: eminent domain and regulatory takings re-examined / ed. by B.L. Benson. P. 40 - 44.

<30> В России эта проблема получила название "дом-гвоздь". Данное понятие пришло из китайского языка.

<31> Grand Rapids Board of Education v. Baczewski (1954).

<32>

<33> См.: Staley S.R. Op. cit. P. 43.

<34> См.: Berman v. Parker. 348 U.S. 26 (1954).

 

К критериям, предложенным С.Р. Стейли, на мой взгляд, можно добавить:

- критерий превалирования публичного интереса над частным. При применении механизма изъятия наличие публичного интереса является обязательным условием. Вместе с тем недостаточно доказать лишь само наличие публичного интереса. Необходимо, чтобы интерес общества преобладал над частным интересом собственника. Так, в ситуации с выкупом государством недвижимого имущества частного лица с целью пополнения государственной казны государству нужно отказать именно по этому основанию, поскольку интерес частного лица стоит выше, чем публичный интерес. В данном случае на одну чашу весов встает непополнение государственной казны, которая может найти другие источники дохода, например выпустить государственные облигации или повысить налоги, распределив тем самым бремя пополнения государственного бюджета на всех граждан, а на другую чашу весов - потеря частным лицом своего земельного участка, который, скажем, мог являться единственным источником его дохода (частное лицо высаживало на нем сельскохозяйственные культуры и продавало их). Как правильно отмечал Р. Познер, "для человека... риск потери значительной части благосостояния не может быть компенсирован экономией издержек государства..." <35>;

- критерий соразмерности принудительного выкупа. Он закреплен, например, в немецком законодательстве: § 92 BauGB устанавливает, что изъятие земельного участка осуществляется только в том объеме, который необходим для реализации целей изъятия.

--------------------------------

<35> Познер Р. Экономический анализ права: В 2 т. Т. 1. СПб., 2004. С. 76.

 

При решении вопроса о возможности принудительного выкупа должна учитываться совокупность всех вышеназванных критериев.

 

1.1.1.4. Понятие публичного интереса и его критерии в российском праве

 

В российском законодательстве для обозначения публичного интереса применительно к проблеме изъятия недвижимости используется термин "государственные или муниципальные нужды" (ст. 279, 280 ГК РФ, гл. VII.1 ЗК РФ, ст. 32 ЖК РФ). Под ними понимаются "потребности публично-правового образования, удовлетворение которых направлено на достижение интересов общества (общественно полезных целей), осуществить которые невозможно без изъятия имущества, находящегося в частной собственности. Соответственно, принудительное изъятие не может производиться только или преимущественно в целях получения выгоды другими частными субъектами, деятельность которых лишь опосредованно служит интересам общества" <36>. A contrario изъятие может осуществляться частными лицами, если их деятельность напрямую служит публичным интересам. Таким образом, в России, как и в США, закреплен широкий подход к понятию публичного интереса, согласно которому недвижимое имущество может отчуждаться в том числе и в пользу частных лиц, указанных в ст. 56.4 ЗК РФ. Однако в отличие от сформулированного американской судебной практикой правила, согласно которому под категорию публичного интереса могут быть подведены фактически любые общественные цели, в российском праве понятие "государственные или муниципальные нужды" включает в себя только цели, прописанные в федеральных законах. На это указывает ст. 49 ЗК РФ, закрепляя основания изъятия, а также то, что они могут дополняться лишь федеральными законами.

--------------------------------

<36> Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2016) (утв. Президиумом ВС РФ 13.04.2016).

 

Верховный Суд РФ дал свое определение данному понятию. Под публичными интересами он понимает интересы неопределенного круга лиц, обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, а также обороны и безопасности государства, охраны окружающей природной среды <37>. На мой взгляд, это определение создает перспективу подвижек в сторону американского подхода, поскольку под упоминаемые ВС РФ "интересы неопределенного круга лиц" можно подвести практически любые общественные нужды. На это же, как было сказано ранее, обращал внимание И. Сомин <38>. Однако на момент написания статьи суды не признают публичные интересы, прямо не закрепленные федеральным законом, основанием изъятия недвижимости. Это может быть связано с тем, что данное определение было дано ВС РФ применительно к оспариванию сделок (ст. 166, 168 ГК РФ) и не используется напрямую в отношении темы статьи. Думается, открытый перечень целей создает слишком большие риски для собственников и может повлечь злоупотребления в использовании механизма принудительного выкупа. Вместе с тем и перечень, который на сегодняшний момент существует в ЗК РФ и иных федеральных законах, не является оптимальным. Он мог бы быть расширен в сторону создания объектов социальной инфраструктуры (школ, больниц и т.д.).

--------------------------------

<37> См.: п. 75 Постановления Пленума ВС РФ от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

<38> См.: Somin I. Eminent Domain in United States. P. 41.

 

В случае, когда недвижимость отчуждается в пользу государства, как и в любом ином деле с участием публичного субъекта, возникает проблема независимости судей. Как отмечает Е.В. Михайлова, "...судья фактически является представителем одной из сторон правового конфликта (государства). В таких условиях ему трудно сохранять беспристрастность и независимость" <39>. На эту проблему обращал внимание и А.Г. Карапетов: "Чем интенсивнее становится вторжение государства в сферу свободного оборота, тем выше риски того, что государственное регулирование будет использоваться не во имя общего блага, а во имя блага самих чиновников или узких "групп специальных интересов". Это особенно важно учитывать при развитии права в странах с крайне низкой бюрократической культурой и высоким уровнем коррупции (например, в России)" <40>.

--------------------------------

<39> Михайлова Е.В. Проблемы реализации принципа независимости судей при рассмотрении дел публично-правового характера // Арбитражный и гражданский процесс. 2021. N 6. В своей работе автор раскрывает проблематику применительно лишь к делам публично-правового характера, однако эта проблема также актуальна и для темы настоящей статьи.

<40> Карапетов А.Г. Указ. соч. С. 199.

 

К сожалению, наличие этой проблемы можно подтвердить состоянием современной российской судебной практики по принудительному выкупу недвижимого имущества в публичных интересах. Так, правило, сформулированное Верховным Судом РФ в одном из обзоров, сложно назвать удовлетворяющим права собственников изъятого недвижимого имущества. ВС РФ указывает: "Если земельный участок, находящийся в частной собственности, был фактически изъят для государственных или муниципальных нужд, однако при этом процедура изъятия уполномоченными органами не соблюдена, решение об изъятии не принято, какого-либо возмещения за изъятое имущество собственнику участка не предоставлено, то собственник такого участка имеет право на возмещение убытков, причиненных таким изъятием" <41>.

--------------------------------

<41> Пункт 25 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2021) (утв. Президиумом ВС РФ 07.04.2021).

 

Непонятно, почему собственнику остается довольствоваться лишь возмещением убытков, ведь если процедура изъятия не была соблюдена, то сделка была совершена в нарушение требований закона. Такая сделка согласно п. 2 ст. 168 ГК РФ должна быть признана ничтожной. Последствием ничтожности сделки, как известно, является реституция - возврат всего полученного по ней. То есть в данном случае собственник должен иметь право не просто на возмещение убытков, а на восстановление status quo путем возврата незаконно изъятого недвижимого имущества. Поэтому более правильным представляется старый подход ВС РФ, согласно которому "несоблюдение процедуры изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд... является основанием для отказа в удовлетворении требования уполномоченного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления о выкупе земельного участка" <42>, а если изъятие уже было осуществлено, - основанием для признания изъятия недействительным. То есть в данном случае должен срабатывать режим абсолютной защиты.

--------------------------------

<42> Пункт 2 Обзора судебной практики по делам, связанным с изъятием для государственных или муниципальных нужд земельных участков в целях размещения объектов транспорта (утв. Президиумом ВС РФ 10.12.2015).

 

Явную несправедливость решения российских судов об изъятии имущества демонстрирует дело "Дахкильгов против Российской Федерации" <43>. В его рамках заявитель приобрел нефтебазу и участок, на котором она находилась. Комиссия Правительства Республики Ингушетия по земельным вопросам приняла решение выделить соседствующий с нефтебазой земельный участок для восстановления разрушенной школы. Прокурор, действуя в интересах Назрановского района и Российской Федерации, предъявил иск о признании договора купли-продажи нефтебазы и участка недействительным.

--------------------------------

<43> Постановление ЕСПЧ от 08.12.2020 по делу "Дахкильгов (Dakhkilgov) против Российской Федерации" (жалоба N 34376/16).

 

Назрановский районный суд Ингушетии оставил эти исковые заявления без рассмотрения. Суд счел, что оспариваемый договор затрагивает интересы Республики Ингушетия и села Кантышево, но не были представлены доказательства того, что были затронуты интересы Назрановского района или Российской Федерации. Глава Ингушетии дал поручение администрации и прокуратуре Назрановского района перенести на другой участок все оборудование нефтебазы, находящееся на территории новой школы. Нефтебаза и служебные помещения были снесены, а находившееся на земельном участке движимое имущество убрано. На территории бывшей нефтебазы была построена школьная спортивная площадка.

Заявитель направил в Магасский районный суд Ингушетии заявление о признании уничтожения нефтебазы незаконным, в чем ему было отказано. Верховный суд Ингушетии оставил без удовлетворения апелляционную жалобу заявителя. Верховный Суд РФ отказал в передаче кассационной жалобы заявителя для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам. Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) пришел к выводу, что вмешательство, осуществленное при полном игнорировании органами власти предусмотренной законом процедуры для изъятия земельного участка и в отсутствие какого-либо возмещения, позволило властям извлечь выгоду из своего противоправного поведения, и постановил, что имело место нарушение ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, согласно которой "никто не может быть лишен своего имущества иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права".

Таким образом, нельзя не заметить, что частные лица в рамках рассмотрения споров об изъятии имущества могут столкнуться с нарушением судами принципа равенства, а также превышением государственными органами своих полномочий (действиями ultra vires). Ситуация усугубляется тем, что с 16 марта 2022 года Россия не является членом Совета Европы, а значит, не находится под юрисдикцией ЕСПЧ. Поэтому в настоящее время стоит обратить особое внимание на эту проблему, способы решения которой, на мой взгляд, должны быть найдены в отдельном исследовании.

Следующая проблема заключается в неправильной интерпретации российскими судами ст. 49 ЗК РФ, которая называет следующие цели изъятия:

- выполнение международных договоров РФ;

- строительство, реконструкция объектов государственного (федерального и регионального) значения или объектов местного значения при отсутствии других возможных вариантов строительства;

- иные основания, предусмотренные федеральными законами. К таковым, в частности, относятся создание или расширение особо охраняемой природной территории (подп. 1 п. 2 ст. 56.3 ЗК РФ), осуществление пользования недрами (подп. 3 п. 2 ст. 56.3 ЗК РФ), признание расположенного на изымаемом земельном участке многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции (подп. 4 п. 2 ст. 56.3 ЗК РФ).

Иными словами, в российском законодательстве представлен открытый перечень оснований выкупа недвижимого имущества в публичных интересах. Однако эти основания должны быть отражены в федеральном законе.

Как следует из анализа российской судебной практики, суды не всегда могут правильно определить, действительно ли бенефициаром доказано наличие публичного интереса в выкупе. Так, любопытным представляется следующее дело <44>. Индивидуальный предприниматель и ряд обществ (далее - заявители) являлись собственниками земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости (нежилых помещений). Постановлением администрации муниципального образования было принято решение об изъятии принадлежащих заявителям земельных участков путем их выкупа за счет средств компании, с которой администрацией заключен договор о развитии застроенной территории в целях реализации муниципальной адресной программы. Ссылаясь на то, что это постановление администрации противоречит нормам действующего законодательства, заявители обратились в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.

--------------------------------

<44> См.: Определение СКЭС ВС РФ N 309-КГ15-5924.

 

Суд первой инстанции в удовлетворении заявленных требований отказал, поскольку исходил из того, что постановление администрации принято в пределах ее полномочий и при наличии правовых оснований для изъятия земельных участков для муниципальных нужд в рамках реализации муниципальной адресной программы по развитию застроенной территории. Арбитражный суд апелляционной инстанции и арбитражный суд округа поддержали выводы суда первой инстанции.

Лишь Судебная коллегия по экономическим спорам ВС РФ отменила судебные акты судов нижестоящих инстанций и отправила дело на новое рассмотрение, справедливо указав на то, что в данном споре в качестве обстоятельства, указывающего на наличие публичных нужд, требующих изъятия земельных участков у заявителей, суды признали сам факт принятия администрацией постановления о развитии застроенной территории и заключения с компанией договора о развитии застроенной территории. Однако по смыслу ч. 3 ст. 46.1 ГрК РФ <45> само по себе заключение договора о развитии застроенной территории не является основанием для изъятия земельных участков, поскольку такой договор только регламентирует порядок реализации решения о развитии территории, принятого администрацией, в то время как возможность изъятия земельного участка у собственника обусловлена наличием государственных или муниципальных нужд. Суды, не установив наличие правовых оснований для изъятия земельных участков, находящихся в частной собственности, имеющийся при этом публичный интерес, а также соразмерность вмешательства муниципальных органов в частные интересы для достижения публичных целей, не обеспечили тем самым необходимый баланс интересов и нарушили имущественные права, гарантированные ст. 35 Конституции РФ, что привело к неправильному разрешению дела.

--------------------------------

<45> Статья 46.1 ГрК РФ утратила силу в результате принятия Федерального закона от 30.12.2020 N 494-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения комплексного развития территорий" (п. 18 ст. 1).

 

Таким образом, наличие оснований выкупа, указанных в федеральном законе, само по себе не является достаточным для выкупа. Решая вопрос о возможности изъятия, суды должны отталкиваться от конкретных критериев, например предлагаемых в настоящей статье, поэтому представляется необходимым рассмотреть то, как с ними соотносится российское право.

Использование принудительного выкупа как исключительной меры. Как указывает С.Р. Стейли, этот критерий может считаться выполненным, если судом установлено, что без применения данного института нет никакой возможности удовлетворить возникший публичный интерес и все разумные пути добровольной передачи собственности были опробованы <46>. Как было отмечено выше, в российском законодательстве установлен открытый перечень оснований выкупа недвижимого имущества в публичных интересах. Дает ли это повод сомневаться в соответствии российского законодательства критерию использования принудительного выкупа лишь в качестве исключительной меры? На мой взгляд, нет, поскольку открытый перечень оснований изъятия обусловлен разнообразием публичных интересов. Злоупотребление этими основаниями исключается тем, что они могут быть установлены только федеральным законом, на что указывает п. 3 ст. 49 ЗК РФ, а также посредством судебного контроля, осуществляя который суд должен убедиться в соблюдении всех оснований принудительного выкупа.

--------------------------------

<46> См.: Staley S.R. Op. cit. P. 40 - 41.

 

Российская судебная практика не может похвастаться глубиной такого анализа. Например, в одном деле <47> департамент городского имущества предъявил иск об изъятии земельного участка для государственных нужд ввиду того, что он попадал в границы строительства магистрали. Суд удовлетворил требование об изъятии, указав, что это основание есть в законе (п. 2 ст. 49 ЗК РФ). Видимо, по мнению суда, наличие в законе основания для выкупа само по себе является единственным и достаточным условием для удовлетворения требования об изъятии имущества. Суд не исследовал вопрос о том, возможно ли было в разумных пределах изменить проект строительства магистрали, обогнув спорный участок, тем самым проигнорировав критерий использования принудительного выкупа как исключительной меры.

--------------------------------

<47> См.: Апелляционное определение Московского городского суда от 24.06.2022 по делу N 33-23211/2022.

 

В другом деле <48> истцы, требуя признать незаконным постановление об изъятии земельного участка для муниципальных нужд в целях строительства автомобильной дороги, указывали в том числе на то, что подтверждений крайней необходимости и невозможности осуществления строительства автомобильной дороги на территории, не затрагивающей объекты недвижимости, принадлежащие административным истцам, не представлено ни в проектной документации, ни в постановлении администрации муниципального округа. Однако суд отказал в удовлетворении требований истцов, указав, что "действующее законодательство допускает возможность изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, что при соблюдении установленного законом порядка не влечет за собой нарушение прав собственности их правообладателей с учетом компенсационного характера".

--------------------------------

<48> См.: решение Дивеевского районного суда Нижегородской области от 23.10.2023 по делу N 2а-258/2023.

 

Нельзя согласиться с продемонстрированным подходом судов к пониманию публичного интереса. На мой взгляд, в российской судебной практике сложилось неправильное понимание судами содержания критерия использования принудительного выкупа как исключительной меры (или он вовсе не признается необходимым и не исследуется). Суды ошибочно полагают, что один лишь факт, что перечень оснований изъятия устанавливается федеральными законами, уже удовлетворяет данный критерий и наличие в деле такого основания само по себе является достаточным для удовлетворения требования об изъятии.

Реальность и существенность проблем, которые возникают в результате нахождения имущества в руках определенного частного собственника и мешают достигнуть публичных целей. К числу таких проблем можно отнести так называемую проблему holdout. Ее уже описывал А.Г. Карапетов применительно к проблематике фрагментации патентных прав: "Проблема holdout возникает тогда, когда для реализации некоего экономического решения инициатору требуется выкупить согласие множества лиц и каждое из них может, не давая своего согласия, заблокировать решение (имеет право вето). Осознание каждым из владельцев патента на отдельные элементы необходимого технического решения того, что весь проект может сорваться из-за отказа любого из них от сотрудничества, стимулирует стратегическое поведение в форме "придерживания" (holdout) своего согласия, чтобы оказаться последним, чье согласие испрашивается. Положение такого последнего очень выгодно на индивидуальных переговорах. Ведь претендент уже затратил огромные средства на выкуп прав у других патентообладателей и оказывается заложником воли последнего, а следовательно, из-за угрозы понести огромные убытки занимает слабое положение на переговорах. Каждый из тех патентообладателей, чье согласие испрашивается, будет пытаться придерживать свое согласие, чтобы оказаться в выгодном положении последнего, чье согласие испрашивается, и затребовать за него львиную долю всего "кооперативного излишка" (т.е. потенциальной экономической выгоды от всего решения), искусственно завышая свою субъективную оценку принадлежащего ему права. В итоге драматически возрастают трансакционные издержки и риски срыва проекта" <49>.

--------------------------------

<49> Карапетов А.Г. Указ. соч. С. 221 - 222.

 

Аналогичная ситуация может иметь место в случае с принудительным выкупом недвижимого имущества в публичных интересах. Собственник земельного участка, видя, что участки его соседей уже выкуплены под какой-либо проект, понимает, что своим отказом продать участок сорвет все планы застройщика, поэтому он фактически может диктовать последнему условия сделки. Догматически такое поведение собственника, на мой взгляд, можно признать противоречащим абз. 2 п. 1 ст. 10 ГК РФ (злоупотребление доминирующим положением на рынке). Формально это мешает сделать только Постановление Пленума ВС РФ <50>, согласно которому данное положение применяется исключительно к конкурентному праву, субъектами которого могут являться лишь физические лица, являющиеся хозяйствующими субъектами, т.е. те, которые осуществляют "профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации" <51>. Поэтому физические лица, желающие продать свою недвижимость, не являются хозяйствующими субъектами. Однако если отбросить излишний формализм, очевидно, что в данном случае поведение собственника является не чем иным, как злоупотреблением своим положением на рынке. Не зря Р. Познер, описывая проблему holdout, возникающую в рамках принудительного выкупа, применил к ней термин именно из конкурентного права, назвав подобные ситуации "предотвращением монополии" <52>. В связи с этим абз. 2 п. 1 ст. 10 ГК РФ предлагается распространить в том числе и на проблему holdout.

--------------------------------

<50> См.: п. 11 - 19 Постановления Пленума ВС РФ от 04.03.2021 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства".

<51> Пункт 5 ст. 4 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ (ред. от 10.07.2023) "О защите конкуренции" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2024).

<52> Познер Р. Указ. соч. С. 76.

 

Таким образом, на сегодняшний день российское законодательство не учитывает политико-правовые аргументы применительно к проблеме holdout. С точки зрения политики права ситуация, когда собственник диктует бенефициару выкупа условия сделки (например, устанавливает неадекватно высокую цену на свою недвижимость, без приобретения которой проект не может быть реализован), является злоупотреблением своим положением на рынке. Однако de lege lata российское право не позволяет признать проблему holdout таким злоупотреблением. На мой взгляд, это должно быть скорректировано с учетом изложенных аргументов.

Вместе с тем бенефициаром выкупа могут быть озвучены и иные проблемы. В частности, то, что собственник ненадлежащим образом относится к своему имуществу и нарушает этим публичные интересы. Например, собственник земли сельскохозяйственного назначения использует ее не по целевому назначению (ст. 284 - 286 ГК РФ, ст. 54.1 ЗК РФ, ст. 6 Федерального закона от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения") или собственник объекта культурного наследия не следит за его состоянием (ст. 240 ГК РФ, ст. 54 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации"). В обеих ситуациях очевидно наличие публичного интереса в выкупе, поскольку в первом случае сельскохозяйственные земли могут быть использованы более ответственным собственником по назначению и в его руках принесут общественную пользу (выполнят продовольственную функцию), а во втором случае необходимость изъятия объясняется тем, что общество заинтересовано в сохранении исторических ценностей. Если собственник объекта не способен надлежаще заботиться о нем, этот объект должен быть у него изъят и передан более добросовестному лицу. Здесь принудительный выкуп будет являться санкцией за недобросовестное поведение собственника.

Думается, предлагаемый С.Р. Стейли в качестве самостоятельного критерий оказания выкупаемой недвижимостью существенного негативного воздействия на располагающиеся рядом объекты на самом деле является лишь частным случаем критерия реальности и существенности проблем, которые возникают в результате нахождения имущества в руках определенного частного собственника и мешают достигнуть публичных целей. Этот критерий хорошо прослеживается в Программе реновации жилищного фонда в г. Москве. К задачам реновации относятся в том числе "создание новой планировочной структуры городской среды со смешанной функцией, приспособленной для комфортного проживания, отдыха и работы... формирование современного архитектурного облика города Москвы" <53>. Поэтому тот факт, что недвижимость оказывает негативное воздействие на располагающиеся рядом объекты, может использоваться бенефициаром выкупа в качестве аргумента о необходимости ее принудительного выкупа, не исключая при этом необходимость доказать, что другие критерии публичного интереса также будут им соблюдены.

--------------------------------

<53> Пункты 3.2.2, 3.2.6 Постановления Правительства Москвы от 01.08.2017 N 497-ПП (ред. от 07.02.2023) "О Программе реновации жилищного фонда в городе Москве".

 

Необходимо разграничивать описанный ранее критерий использования принудительного выкупа как исключительной меры и критерий реальности и существенности проблем, которые возникают в результате нахождения имущества в руках определенного частного собственника и мешают достигнуть публичных целей. Первый относится к техническому вопросу реализации проекта (можно ли физически в разумных пределах изменить проект), второй касается содержательного вопроса (почему факт нахождения недвижимости в собственности определенного лица мешает реализовать публичный интерес).

Таким образом, критерий реальности и существенности проблем, которые возникают в результате нахождения имущества в руках определенного частного собственника и мешают достигнуть публичных целей, является собирательным понятием, согласно которому у собственника не может быть безосновательно изъято его имущество. К числу проблем, на мой взгляд, относится и проблема негативного воздействия имущества собственника на окружающую недвижимость. Поэтому не имеет смысла выделять ее в качестве самостоятельного критерия, как предлагает С.Р. Стейли. В противном случае непонятно, почему по такому же признаку не выделяется, например, проблема того, что собственник ненадлежащим образом обходится с принадлежащей ему недвижимостью. В законодательстве предлагается закрепить открытый перечень таких проблем, тем самым давая бенефициару выкупа возможность доказать, что возникшая проблема должна быть устранена в целях удовлетворения публичного интереса.

Возможность, вероятность и определимость достижения публичного интереса. Возможность достижения публичного интереса состоит в том, что бенефициаром выкупа прежде всего должно быть доказано, что цель удовлетворения публичного интереса в виде осуществления проекта в принципе может быть им достигнута. Помешать бенефициару осуществить проект могут различные обстоятельства.

Во-первых, чтобы иметь возможность достичь публичного интереса, в соответствии с требованием российского законодательства бенефициар выкупа должен иметь правовое основание, в силу которого он может осуществлять деятельность, направленную на достижение публичного интереса. Так, согласно подп. 2 п. 1 ст. 56.4 ЗК РФ решение об изъятии для государственных нужд может быть принято в том числе на основании ходатайства об изъятии, с которым обратилась организация:

- уполномоченная на осуществление деятельности, для обеспечения которой осуществляется изъятие, договором с органами государственной власти или органами местного самоуправления; либо

- имеющая лицензию на осуществление деятельности, для обеспечения которой осуществляется изъятие. Лицензия необходима, например, в случае изъятия для осуществления пользования недрами (подп. 3 п. 2 ст. 56.3 ЗК РФ).

Во-вторых, представляется, что к факторам, которые могут помешать бенефициару выкупа достичь публичного интереса, должно быть отнесено его банкротство. Однако ни один из кодексов, регулирующих процедуру изъятия, не устанавливает обязанность бенефициара выкупа перед осуществлением изъятия представить доказательства своей платежеспособности и достаточности имущества. На мой взгляд, учитывать этот риск необходимо, поскольку, как показали все разобранные выше примеры, проекты, в рамках которых удовлетворяется публичный интерес, как правило, являются крупными, т.е. требуют вложения больших финансов. Кроме того, факт несостоятельности бенефициара выкупа помешает ему не только достичь публичного интереса, но и компенсировать собственнику стоимость его недвижимости, а также дополнительно понесенные им расходы. Поэтому в платежеспособности бенефициара выкупа заинтересован также и собственник, который до заключения соглашения об изъятии <54> может сам проверить информацию о платежеспособности бенефициара выкупа, указываемую в Едином федеральном реестре сведений о банкротстве. В него в обязательном порядке вносятся сведения о начале банкротства и о наиболее существенных моментах проведения процедуры банкротства <55>. Также сведения о процедурах банкротства указываются в Едином государственном реестре юридических лиц (ЕГРЮЛ). Однако бенефициар выкупа вправе, но не обязан предоставить выписку из ЕГРЮЛ в качестве приложения к ходатайству об изъятии. Вместе с тем выписка и иные документы все же могут быть запрошены органом исполнительной власти или органом местного самоуправления, в который подано ходатайство об изъятии, в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" <56>. Таким образом, если бенефициар выкупа является банкротом, нет гарантии, что орган, принимающий решение об изъятии, получит доступ к сведениям из ЕГРЮЛ о заявителе и узнает о его банкротстве.

--------------------------------

<54> В соответствии с п. 6 ст. 279 ГК РФ условия, на которых осуществляется изъятие, определяются соглашением об изъятии земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости для государственных или муниципальных нужд. В случае принудительного изъятия такие условия определяются судом.

<55> См.: Латыев А.Н. Как купить жилье: советы юриста. М., 2017.

<56> См.: п. 3, 4 Приказа Росреестра от 19.04.2022 N П/0151 "Об утверждении требований к форме и содержанию ходатайства об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, состава прилагаемых к нему документов, а также порядка, и способов подачи ходатайства об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд и прилагаемых к нему документов в форме электронных документов с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет и требований к их формату" (зарегистрировано в Минюсте России 01.06.2022 N 68694).

 

Помимо самого банкротства, необходимо учитывать и возможность так называемого объективного банкротства бенефициара выкупа, т.е. состояния, в котором "должник стал неспособен в полном объеме удовлетворить требования кредиторов, в том числе об уплате обязательных платежей, из-за превышения совокупного размера обязательств над реальной стоимостью его активов" <57>, при этом заявление о банкротстве еще не было подано.

--------------------------------

<57> Пункт 4 Постановления Пленума ВС РФ от 21.12.2017 N 53 "О некоторых вопросах, связанных с привлечением контролирующих должника лиц к ответственности при банкротстве".

 

Однако если в случае с банкротством бенефициар выкупа теоретически может исполнить перед кредиторами свои обязательства и продолжить деятельность, то в случае если в отношении его принято решение о ликвидации или исключении из ЕГРЮЛ в административном порядке <58>, он уже никак не сможет достигнуть публичного интереса. Поэтому, в-третьих, органу, принимающему решение об изъятии, необходимо удостовериться, что в отношении бенефициара выкупа не принято опубликованное в "Вестнике государственной регистрации" решение о ликвидации, а также узнать, не принято ли в отношении его решение об исключении из ЕГРЮЛ.

--------------------------------

<58> См.: ст. 21.1 Федерального закона от 08.08.2001 N 129-ФЗ (ред. от 25.12.2023) "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей".

 

Вероятность достижения публичного интереса служит цели минимизировать риски нереализации проекта. Даже если бенефициар выкупа на момент изъятия не находится в процессе банкротства, сама реализация проекта может привести его к несостоятельности. Если это произойдет, то права собственников будут ущемлены напрасно, ведь публичный интерес так и не будет достигнут. В связи с этим суд должен убедиться, что бенефициар сможет справиться с реализацией такого проекта. В качестве доказательств этого суд может потребовать от бенефициара выкупа предоставить, например, выписку по операциям на его счете, справку об отсутствии у него задолженности по налоговым платежам и т.п. Если в отношении бенефициара выкупа ведется судебное разбирательство или исполнительное производство, это также понижает вероятность достижения им публичного интереса. В случае, когда учет всех перечисленных признаков не дает однозначного ответа на вопрос о том, насколько вероятно достижение публичного интереса бенефициаром выкупа, суд может назначить финансово-экономическую экспертизу. Помимо этого, суд также может удостовериться в том, что у бенефициара выкупа есть квалифицированный персонал и необходимое оборудование для реализации проекта. Поскольку на бенефициара выкупа ложится большая ответственность в виде реализации им проекта в целях достижения публичного интереса, к нему должен применяться повышенный стандарт доказывания того, что проект с большой долей вероятности будет реализован.

Определимость достижения публичного интереса означает, во-первых, что бенефициар выкупа в случае изъятия обязан предоставить конкретный план, в соответствии с которым будет реализовываться проект, направленный на достижение публичного интереса и основанный на актах, названных в законе. В соответствии с п. 1 и 2 ст. 56.3 ЗК РФ к ним относятся:

- в случае изъятия земельных участков в целях строительства, реконструкции объектов федерального, регионального или местного значения - документы территориального планирования и проекты планировки территории;

- в остальных случаях - решение о создании или расширении особо охраняемой природной территории, международный договор Российской Федерации, лицензия на пользование недрами, решение о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции.

Во-вторых, определимость достижения публичного интереса также подразумевает, что сроки реализации проекта, который направлен на достижение публичного интереса, должны быть определенными или определимыми. В качестве определенного срока может выступать дата сдачи объекта строительства. К этому сроку бенефициар выкупа должен закончить реализацию своего проекта и получить разрешение на ввод в эксплуатацию. С этого момента в соответствии с ч. 2 ст. 55.24 ГрК РФ будет возможна эксплуатация объекта, а значит, публичный интерес будет достигнут.

Определимым сроком в соответствии со ст. 190 ГК РФ является срок, определяемый истечением периода, который исчисляется годами, месяцами, неделями, днями или часами. Так, если бенефициар выкупа реализует объект, для строительства, реконструкции которого не требуется выдача разрешения на строительство (в нем указывается дата сдачи объекта строительства), то в соответствии с ч. 3 ст. 55.24 ГрК РФ эксплуатация такого объекта допускается после окончания его строительства, реконструкции.

Как указывает А.В. Асосков, "о неопределенных сроках говорят в ситуациях, когда правоотношение по своей природе должно иметь временной предел, однако ни закон, ни договор не фиксируют параметры соответствующего срока" <59>. Установление бенефициаром выкупа неопределенного срока на реализацию проекта невозможно, поскольку это делает удовлетворение публичного интереса весьма туманным событием. Вместе с тем удовлетворение публичного интереса является главной целью и единственной причиной изъятия, поэтому не может откладываться на неопределенный срок.

--------------------------------

<59> Гражданское право: Учебник в 4 т. / Отв. ред. Е.А. Суханов. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2023. С. 594 (автор главы 15 - А.В. Асосков).

 

Как показывает судебная практика, суды не всегда обращают внимание на сроки реализации проекта. Так, в одном деле <60> долевые собственники земельного участка обратились с требованием о признании незаконным постановления об изъятии земельного участка для муниципальных нужд. Муниципальной нуждой выступала реализация проекта по благоустройству территории и строительству автомобильной дороги, однако конечные сроки реализации проекта на момент изъятия не были утверждены, строительного проекта автодороги не имелось, государственную экспертизу строительный проект не проходил. Несмотря на это, в удовлетворении требования судом было отказано.

--------------------------------

<60> См.: решение Дивеевского районного суда Нижегородской области от 23.10.2023 по делу N 2а-258/2023.

 

Таким образом, в рамках реализации критерия возможности, вероятности и определимости достижения публичного интереса существуют определенные проблемы как на уровне закона, так и в судебной практике. Они должны быть скорректированы в соответствии с высказанными выше предложениями.

Информационная осведомленность собственника изымаемого недвижимого имущества. С.Р. Стейли отнес ее к критериям публичного интереса, который является содержательным основанием принудительного выкупа <61>. На мой взгляд, информационную осведомленность собственников изымаемого недвижимого имущества более корректно отнести к процедурным, а не содержательным основаниям, поскольку она не влияет на сам вопрос о наличии или отсутствии публичного интереса, однако является важнейшей гарантией соблюдения прав собственников изымаемого недвижимого имущества. В связи с этим данный критерий будет рассмотрен в соответствующем пункте статьи.

--------------------------------

<61> См.: Staley S.R. Op. cit. P. 43.

 

Превалирование публичного интереса над частным. Применительно к этому критерию публичным интересом будет интерес общества, который по политико-правовым соображениям встает выше интереса собственника. Превалирование публичного интереса над частным должно учитываться в процессе принятия судом решения о допущении принудительного выкупа. Вместе с тем, думается, крайне сложно, если не невозможно, выработать универсальные признаки, позволяющие для всех ситуаций показать преобладание одного интереса над другим. Поэтому здесь все должно решаться судом case by case, в зависимости от обстоятельств конкретного дела. В связи с этим приведу примеры, способные, на мой взгляд, показать, из каких посылов должны исходить суды при решении ими вопроса о превалировании публичного интереса над частным или наоборот.

Так, собственник последней (!) оставшейся в аварийном пятиэтажном доме квартиры несколько лет отвергал предложения одного из московских застройщиков и о компенсации, и о переселении, оставаясь жить в квартире с отключенными коммуникациями. Застройщик планировал снести дом и на его месте обустроить общественную зону <62>. Маловероятно, что, существуя в таких условиях, собственник квартиры имел приемлемое качество жизни, поэтому, представляется, в такой ситуации сложно уловить частный интерес. Впрочем, если он там и есть, то вряд ли можно сказать, что он будет превалировать над публичным интересом, который в данном случае отчетливо виден.

--------------------------------

<62> См.: ПИК наткнулся на пятиэтажку // Коммерсантъ. 2023. 16 мая.

 

Напротив, нельзя усмотреть превалирование публичного интереса над частным в ситуации, когда бенефициар выкупа считает, что будет управлять неким бизнес-предприятием лучше, чем это делает текущий собственник, поэтому изъятие в данном случае не должно допускаться. Во-первых, предпринимательская деятельность носит рисковый характер, поэтому никто (даже государство) не может дать гарантии, что он будет вести бизнес успешно. Во-вторых, если допустить выкуп в таких ситуациях, то этот механизм станет удобным способом прикрытия для осуществления рейдерских захватов и деприватизации экономики.

Таким образом, в каждом конкретном случае орган, принимающий решение об изъятии, должен отвечать на вопрос, какой интерес в данном случае заслуживает большей защиты - частный или публичный. Судье полагается руководствоваться политико-правовыми соображениями, а также, как устанавливает ч. 1 ст. 67 ГПК РФ, - своим внутренним убеждением.

Соразмерность принудительного выкупа означает, что недвижимое имущество должно быть выкуплено лишь в той части, которая необходима для достижения публичного интереса.

В отношении объектов недвижимого имущества, расположенных на земельных участках, подлежащих изъятию, п. 2 ст. 56.6 ЗК РФ закрепляет, что решение об их изъятии принимается в отношении всех таких объектов, за исключением сооружений (в том числе сооружений, строительство которых не завершено), размещение которых на изымаемых для государственных или муниципальных нужд земельных участках не противоречит цели изъятия. То есть собственники сооружений на выкупаемом земельном участке должны сохранять свое право собственности на те сооружения, которые не мешают удовлетворить публичный интерес. Однако, как показывает судебная практика, этот критерий не всегда выполняется.

Так, в одном деле <63> истцы обратились в суд с иском к департаменту городского имущества о признании незаконным распоряжения об изъятии для государственных нужд объектов недвижимого имущества ввиду того, что проект планировки территории линейного объекта участка улично-дорожной сети, из-за которого производилось изъятие, практически не затрагивал территорию гаражно-строительного кооператива, включая гаражи истцов. Департамент городского имущества мог потребовать изъять только ту часть участка, которая необходима для осуществления проекта. Тем не менее суд отказал истцам в удовлетворении их требований, указав, что "изъятие земельного участка и объектов недвижимого имущества для размещения инженерной инфраструктуры линейных объектов требованиям действующего законодательства не противоречит".

--------------------------------

<63> См.: Апелляционное определение Московского городского суда от 04.12.2020 по делу N 33а-5285/2020.

 

Применительно к изымаемым земельным участкам п. 3 ст. 56.6 ЗК РФ закрепляет, что решение об изъятии может быть принято в отношении всех или некоторых земельных участков, расположенных в границах зоны планируемого размещения объектов федерального, регионального или местного значения, для строительства, реконструкции которых осуществляется такое изъятие. Этот пункт закрепляет критерий соразмерности для земельных участков, однако, представляется, он сформулирован неточно. Законодательная формулировка "всех или некоторых земельных участков" наталкивает на мысль, что не может быть изъята часть земельного участка, но догматически и практически это не так. Если для удовлетворения публичного интереса требуется изъять лишь часть земельного участка, то должна быть выкуплена ровно та часть, которая будет способствовать его удовлетворению.

Несмотря на данную формулировку, на практике уполномоченные органы действительно заявляют об изъятии лишь частей недвижимого имущества. Так, в одном деле <64> истец пытался оспорить распоряжения уполномоченного органа, согласно которым части двух земельных участков подлежат изъятию для нужд Российской Федерации в целях обеспечения строительства, реконструкции автомобильной дороги. Однако, на мой взгляд, в этот пункт все же стоит внести соответствующие изменения, указав на то, что изъяты могут быть не только "все или некоторые земельные участки", но и их части. Вместе с тем при изъятии части земельного участка суды должны принимать во внимание доводы собственников относительно затруднительности использования оставшейся в их собственности после выкупа части участка. Как указывают М.А. Вакула и О.Б. Гасанов, подобные аргументы собственников отвергаются судами как несостоятельные <65>.

--------------------------------

<64> См.: Постановление АС Московского округа от 30.05.2016 по делу N А40-174980/2015.

<65> См.: Вакула М.А., Гасанов О.Б. О достижении публичных целей при изъятии земельных участков и проблемах защиты прав заинтересованных лиц // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2023. N 9.

 

Следовательно, принудительный выкуп недвижимого имущества должен осуществляться лишь в той части, в которой он оправдан публичным интересом.

Таким образом, невозможно полностью отказаться от изъятий. Однако при применении исследуемого механизма страдает фундаментальный принцип неприкосновенности собственности, поэтому принудительный выкуп требует серьезной проверки на предмет наличия публичного интереса. Существующая на текущий момент в российском праве процедура такой проверки, как видится, во многих аспектах нарушает права собственников, поэтому она должна быть скорректирована в соответствии со сделанными выше предложениями.

 

1.1.2. Компенсация собственнику

 

Вторым содержательным основанием принудительного выкупа недвижимого имущества является компенсация собственнику. Это означает, что бенефициар выкупа, осуществляя изъятие, должен выплатить собственнику определенную соглашением или решением суда <66> цену или предоставить ему аналогичное имущество.

--------------------------------

<66> Пункт 6 ст. 279 ГК РФ: сроки, размер возмещения и другие условия, на которых осуществляется изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд, определяются соглашением об изъятии. В случае принудительного изъятия такие условия определяются судом.

 

Необходимость компенсации. Помимо того что даже простому обывателю prima facie кажется очевидной справедливость подобного условия по отношению к собственнику изымаемого имущества, существуют и экономические причины компенсации изъятия. Если изъятие осуществлялось бы без компенсации собственнику, принудительный выкуп стал бы способом пополнения государственной казны. Поэтому Р. Кутер и Т. Улен сравнивают гипотетическую ситуацию изъятия без компенсации с налоговым бременем и делают вывод, что государственный бюджет должен пополняться при помощи налогов, а не изъятий. Это связано с тем, что объектом налогообложения, как правило, является широкая база (например, налог на продукты питания). Напротив, при изъятии определенное имущество изымается у определенного лица. Поэтому изъятия можно сравнить с налогами с узкой базой (например, налог не на все продукты питания, а только на морковь). В таком случае, чтобы избежать налога на продукты питания, надо меньше есть, тогда как чтобы избежать налога на морковь, можно есть другие овощи <67>. Таким образом, широкие налоги меньше искажают поведение людей, чем узкие, и в том числе чем изъятия, поэтому широкие налоги являются экономически более эффективными.

--------------------------------

<67> См.: Кутер Р., Улен Т. Право и экономика / Пер. с англ. под науч. ред. Д. Раскова при участии М. Тимофеева. М., 2018. С. 249 - 250.

 

Догматически необходимость компенсации можно объяснить так: осуществлением изъятия собственнику имущества был причинен имущественный вред, поскольку его имущественная масса уменьшилась, поэтому причинитель вреда (бенефициар выкупа) обязан возместить этот вред. В соответствии с абз. 1 п. 1 ст. 1064 ГК РФ вред, причиненный имуществу гражданина или юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. Закон также устанавливает обязанность возмещения вреда, причиненного правомерным поведением (абз. 1 п. 3 ст. 1064 ГК РФ), в частности вреда, причиненного действиями государственного органа (ст. 16.1 ГК РФ) <68>.

--------------------------------

<68> Верховный Суд РФ прямо указал на то, что изъятие для государственных или муниципальных нужд является вредом, причиненным правомерными действиями (см.: п. 16 Постановления Пленума ВС РФ от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").

 

Таким образом, в случае принудительного выкупа недвижимого имущества бенефициар выкупа обязан выплатить собственнику компенсацию за него.

Форма компенсации. Существуют три формы компенсации собственнику. Как будет показано в разделе 2, зарубежная и российская судебная практика на данный момент отталкивается от того, что компенсация собственнику принудительно выкупаемого имущества включает в себя справедливую рыночную цену недвижимого имущества, установленную на момент изъятия, и убытки, причиненные изъятием (денежная форма). Однако с согласия собственника бенефициар выкупа может предоставить ему другое недвижимое имущество взамен изымаемого (п. 3 ст. 281 ГК РФ, п. 3 ст. 56.9 ЗК РФ) (натуральная форма). В таком случае при достижении собственником и бенефициаром выкупа соглашения об изъятии речь будет идти о договоре мены. При смешанной форме компенсации в рамках смешанного договора размер денежного возмещения за изымаемое недвижимое имущество будет уменьшен на величину, равную рыночной стоимости передаваемых объектов недвижимого имущества (п. 5 ст. 56.9 ЗК РФ).

М.А. Вакула и О.Б. Гасанов считают, что у собственника должно быть приоритетное право выбора формы компенсации <69>. Однако Верховный Суд РФ отмечает, что суд не вправе обязать государственный орган, принявший решение об изъятии, обеспечить собственника изымаемого жилого помещения другим жилым помещением, поскольку ввиду прямого указания закона на него возлагается обязанность лишь по выплате выкупной цены изымаемого жилого помещения <70>. На мой взгляд, стоит согласиться с позицией М.А. Вакулы и О.Б. Гасанова, поскольку при добровольном вступлении собственника в договорные отношения контрагент не смог бы навязывать ему условия, касающиеся встречного предоставления. При этом в случае невозможности исполнения бенефициаром выкупа своего обязательства по компенсации именно в натуре он может исполнить его в денежной форме, однако должен доказать невозможность исполнения.

--------------------------------

<69> См.: Вакула М.А., Гасанов О.Б. Указ. соч.

<70> См.: абз. 15 п. 20 Постановления Пленума ВС РФ от 02.07.2009 N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации".

 

Таким образом, в случае принудительного выкупа недвижимого имущества бенефициар выкупа обязан выплатить собственнику компенсацию за него. По российскому законодательству денежная форма компенсации может быть заменена натуральной с согласия собственника. Однако, на мой взгляд, право выбора формы компенсации должно оставаться за собственником.

Наибольший интерес в этом вопросе представляет расчет компенсации собственнику принудительного выкупаемого недвижимого имущества в публичных интересах, который будет рассмотрен во втором разделе.

 

1.2. Процедурные основания принудительного выкупа

 

Как было показано в предыдущем подразделе, содержательными основаниями принудительного выкупа являются наличие публичного интереса и компенсация собственнику выкупаемого недвижимого имущества. Вместе с тем это не единственные основания, делающие изъятие возможным. Важны и процедурные основания, без соблюдения которых принудительный выкуп не может быть осуществлен, поскольку они также защищают права собственника изымаемого недвижимого имущества. Речь идет о таких процедурных основаниях, как:

- законодательная регламентация принудительного выкупа;

- соблюдение досудебного и судебного порядка принудительного выкупа;

- информационная осведомленность собственника изымаемого недвижимого имущества.

 

1.2.1. Законодательная регламентация

 

Согласно устоявшемуся в доктрине и подтвержденному развитыми правопорядками <71> правилу частная собственность может быть изъята только в тех случаях, когда это разрешено законом и с соблюдением его процедур. В России на конституционном уровне закреплено, что право частной собственности охраняется законом (ч. 1 ст. 35 Конституции РФ). Это означает, что никто не может быть лишен собственности без основания, закрепленного в законе. ЗК РФ уточняет, что такие основания могут закрепляться только федеральным законом (п. 3 ст. 49).

--------------------------------

<71> В соответствии с ч. 3 ст. 14 Основного закона ФРГ "оно [отчуждение собственности] может производиться только законом или на основе закона, регулирующего вид и размеры возмещения". Согласно ст. 17 Конституции Франции "так как собственность является неприкосновенным и священным правом, никто не может быть лишен ее иначе, как в случае установленной законом несомненной общественной необходимости и при условии справедливости и предварительного возмещения". В силу ч. 3 ст. 33 Конституции Испании "никто не может быть лишен собственности и прав на нее, кроме как по причине, оправданной публичной пользой или социальными интересами при условии соответствующего возмещения на основе положений закона".

 

1.2.2. Соблюдение досудебного и судебного порядка

 

Досудебный порядок выкупа недвижимого имущества в России выглядит следующим образом. Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления самостоятельно или на основании ходатайства об изъятии от лица, указанного в ст. 56.2 ЗК РФ, принимает решение об изъятии недвижимости у собственника. Если решение принято или ходатайство удовлетворено, собственник недвижимости уведомляется об этом в течение 10 дней (п. 10 ст. 56.6 ЗК РФ). После этого собственник недвижимого имущества и лицо, осуществляющее изъятие, заключают соглашение об изъятии (ст. 56.9 ЗК РФ). Собственник вправе вести переговоры об условиях изъятия (подп. 6 п. 1 ст. 56.7 ЗК РФ).

Таким образом, в случае заключения соглашения речь идет об обычном договоре купли-продажи, мены или смешанном договоре (в зависимости от того, что получает собственник - возмещение, другое недвижимое имущество или и то и другое пропорционально), поскольку элемент принуждения собственника к передаче его недвижимости отсутствует. Поэтому к соглашению об изъятии применяются правила гражданского законодательства об одном из этих договоров (п. 7 ст. 56.9 ЗК РФ). В связи с этим было бы ошибочным полагать, что досудебный порядок выкупа недвижимого имущества противоречит ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, согласно которой никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда, поскольку в данном случае речь идет не о лишении собственности, а о добровольном заключении договора. На это указывал Конституционный Суд РФ, уточняя, что "термин "лишен" означает принудительный характер прекращения права частной собственности и предполагает наличие спора, что в обязательном порядке требует судебного контроля" <72>.

--------------------------------

<72> Абзац 5 п. 5.2 Постановления КС РФ от 24.02.2004 N 3-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 74 и 77 Федерального закона "Об акционерных обществах", регулирующих порядок консолидации размещенных акций акционерного общества и выкупа дробных акций, в связи с жалобами граждан, компании "Кадет Истеблишмент" и запросом Октябрьского районного суда города Пензы".

 

Судебный порядок выкупа недвижимого имущества возможен, если собственник в течение 90 дней не подписал соглашение об изъятии. В таком случае лицо, осуществляющее изъятие, имеет право обратиться в суд с иском о принудительном выкупе недвижимого имущества (п. 10 ст. 56.10 ЗК РФ). При удовлетворении иска собственник лишится своего имущества принудительно. Это является исключением из принципа неприкосновенности собственности, поэтому, как верно указал Конституционный Суд РФ, суд должен осуществлять эффективный контроль над тем, чтобы бенефициар выкупа доказал, что с помощью изъятия публичный интерес действительно будет достигнут. Однако в соответствии с позицией КС РФ в данном случае возможен не только ex ante, но и ex post контроль <73>. На мой взгляд, с возможностью в том числе ex post контроля нельзя согласиться, поскольку это напрямую противоречит Конституции РФ, а именно уже упоминаемой ч. 3 ст. 35 ("Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда (курсив мой. - А.О.)"), что означает возможность только ex ante контроля в данном случае. Кроме того, в ЗК РФ описана процедура именно предварительного судебного контроля, когда собственник лишается имущества исключительно по решению суда. Поэтому такая позиция КС РФ противоречит Конституции и земельному законодательству. Здесь невозможно оправдать Конституционный Суд толкованием contra legem, поскольку это явно нарушает права собственников изымаемой недвижимости.

--------------------------------

<73> См.: Там же.

 

Таким образом, судебный порядок изъятия имущества в публичных интересах может быть реализован исключительно посредством предварительного судебного контроля. Иное противоречит законодательству РФ и ущемляет права собственников изымаемого недвижимого имущества.

 

1.2.3. Информационная осведомленность собственника

 

С.Р. Стейли относит информационную осведомленность собственника изымаемого недвижимого имущества к критериям публичного интереса, который является содержательным основанием принудительного выкупа <74>. Думается, информационную осведомленность более корректно относить к процедурным, а не содержательным основаниям выкупа, поскольку она не влияет на сам вопрос о наличии или отсутствии публичного интереса, однако является важнейшей гарантией соблюдения прав собственников изымаемого недвижимого имущества.

--------------------------------

<74> См.: Staley S.R. Op. cit. P. 43.

 

Собственник должен быть письменно уведомлен об изъятии органом, принявшим такое решение (п. 5 ст. 279 ГК РФ, подп. 3 п. 10 ст. 56.6 ЗК РФ). Уклонение или отказ собственника недвижимости от получения направленного по его месту жительства письменного уведомления о принятом решении об изъятии не является основанием для отказа в изъятии <75>. Это положение не нарушает право собственника изымаемой недвижимости на информацию, поскольку ненадлежащий контроль за поступающей ему корреспонденцией относится к сфере его риска и не свидетельствует о ненадлежащим исполнении органом, принявшим решение об изъятии, своих обязанностей по уведомлению собственника. Вместе с тем орган, принявший решение об изъятии, должен разместить его на своем официальном сайте и опубликовать в порядке, установленном уставом муниципального образования, на котором находится изымаемое недвижимое имущество (п. 1 и 2 п. 10 ст. 56.6 ЗК РФ). Порядок уведомления собственников изымаемого имущества в случае, если в Едином государственном реестре недвижимости отсутствуют сведения о зарегистрированных правах на изымаемое недвижимое имущество, установлен в ст. 56.5 ЗК РФ.

--------------------------------

<75> См.: п. 3 Обзора судебной практики по делам, связанным с изъятием для государственных или муниципальных нужд земельных участков в целях размещения объектов транспорта (утв. Президиумом ВС РФ 10.12.2015).

 

Если право собственника на информацию было нарушено из-за несоблюдения процедуры уведомления, то в соответствии с позицией ВС РФ "собственник такого участка имеет право на возмещение убытков, причиненных таким изъятием" <76>. Как было указано выше, на мой взгляд, в данном случае Верховный Суд избрал для собственника ненадлежащий способ защиты. Соблюдение права собственника на информацию должно служить "основанием для отказа в удовлетворении требования уполномоченного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления о выкупе земельного участка" <77>, а если изъятие уже было осуществлено, - основанием для признания изъятия недействительным. Данный способ защиты должен применяться в этом случае еще и потому, что право на информацию является настолько существенным, что ненадлежащее уведомление собственника органом, принявшим решение об изъятии, может помешать собственнику реализовать другие свои права, в частности право на судебную защиту (например, собственник не был надлежащим образом уведомлен об изъятии участка, поэтому пропустил объективный срок исковой давности в десять лет (п. 2 ст. 196 ГК РФ)). В связи с этим непонятно, почему риск несоблюдения процедуры перекладывается на собственника и он в этом случае вправе рассчитывать лишь на возмещение убытков.

--------------------------------

<76> Пункт 25 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2021) (утв. Президиумом ВС РФ 07.04.2021).

<77> Пункт 2 Обзора судебной практики по делам, связанным с изъятием для государственных или муниципальных нужд земельных участков в целях размещения объектов транспорта (утв. Президиумом ВС РФ 10.12.2015).

 

Таким образом, российское законодательство довольно подробно регулирует процедуру обеспечения права собственника на информацию, но предоставляет ненадлежащий способ защиты в случае его нарушения - возмещение убытков. Поэтому видится необходимым вернуться к старому подходу Верховного Суда РФ, т.е. признавать недействительным решение об изъятии в случае процедурных нарушений его принятия.

В результате можно заключить, что при осуществлении принудительного выкупа должна соблюдаться совокупность не только содержательных, но и процедурных оснований, в российском регулировании которых существуют описанные проблемы. Среди них, в частности, допущение Конституционным Судом РФ ex post контроля принудительного выкупа и предоставление собственнику изымаемой недвижимости ненадлежащего способа защиты в случае нарушения его информационной осведомленности.

 

2. Расчет компенсации собственнику принудительно выкупаемого в публичных интересах недвижимого имущества

 

Компенсация собственнику при изъятии у него недвижимого имущества в публичных интересах является обязательным условием. Зарубежная и российская судебная практика на данный момент отталкивается от того, что компенсация собственнику принудительно выкупаемого имущества включает в себя два показателя: справедливую рыночную цену недвижимого имущества, установленную на момент изъятия (так называемый стандарт Халла <78>), и убытки, причиненные изъятием <79>. В этом разделе я постараюсь ответить на вопрос, справедлив ли такой подход к расчету компенсации.

--------------------------------

<78> См.: Depenheuer O., Shirvani F., Hrsg. Die Enteignung. Historische, vergleichende, dogmatische und politische Perspektiven auf ein Rechtsinstitut. Berlin, 2018. S. 79.

<79> См.: Niemann P., Shapiro P. Compensation for Taking When Both Equity and Efficiency Matter // Property rights: eminent domain and regulatory takings re-examined / ed. by B.L Benson. P. 56.

 

2.1. Вопрос о достаточности рыночной стоимости

 

Некоторые юристы настаивают на том, что при расчете компенсации собственнику в случае принудительного выкупа недвижимого имущества во внимание должна приниматься его субъективная оценка стоимости этого имущества. Р. Познер приводил следующий пример: "Если я отказываюсь продать меньше чем за 250 000 долл. дом, за который никто не заплатит больше 100 000 долл., это не значит, что я иррационален, даже если нет "объективных" факторов (таких, как расходы на переезд), оправдывающих мое упорство в запрашивании этой цены. Из этого лишь следует, что для меня этот дом ценен больше, чем для других людей. Эта дополнительная ценность имеет в экономическом анализе такой же статус, как и любая другая ценность" <80>. Субъективная оценка стоимости изымаемого имущества практически всегда будет выше рыночной цены. Экономисты объясняют это феноменом неприятия потерь <81>, согласно которому люди больше склонны к взвешиванию потерь, чем приобретений, и гораздо более болезненно воспринимают потерю своего, чем утрату возможности приобретения чужого, поэтому оценивают свое имущество выше, чем аналогичное чужое.

--------------------------------

<80> Познер Р. Указ. соч. С. 75.

<81> См., Hanp.: Jolls C., Sunstein C., Thaler R. A Behavioral Approach to Law and Economics. Cambridge, 1988. P. 13 - 58.

 

Однако проблема, из-за которой нельзя полностью ориентироваться лишь на субъективную оценку, уже была описана в первом разделе - это проблема holdout. К такому же выводу приходит Т. Дж. Мичели, предупреждая, что в случае учета субъективной оценки стоимости у собственников возникнет соблазн исказить истинную стоимость, в которую они оценивают свое недвижимое имущество <82>.

--------------------------------

<82> См.: Miceli T.J. Op. cit. P. 59.

 

В связи с этим некоторые авторы предлагали методы выявления истинной субъективной оценки собственниками стоимости своего недвижимого имущества. В качестве фактора, сдерживающего собственников от завышения субъективной оценки, Ф. Плассманн и Т.Н. Тайдман предложили схему, при которой собственники недвижимого имущества объявляют его стоимость, которая будет использоваться не только в качестве меры компенсации в случае изъятия, но и в качестве базы для налогообложения недвижимости <83>. Сюда же, на мой взгляд, можно отнести и страхование от изъятий. Если применять логику Плассманна и Тайдмана, то можно сказать, что страхование также может служить аргументом в пользу компенсации рыночной стоимости. Собственник может застраховаться от изъятия на любую угодную ему сумму. Если он этого не делает, можно считать, что он принимает на себя риск изъятия по рыночной стоимости. Однако, думается, такие схемы не смогут привести к тому, чтобы собственники давали действительно истинную субъективную оценку своей недвижимости, поскольку, как правильно указывает Т. Дж. Мичели <84>, это связано с вероятностью изъятия. На практике она крайне мала, при этом налог на недвижимость, как и страховые выплаты, уплачиваются ежегодно. В таких условиях собственникам невыгодно сообщать истинную субъективную оценку своей недвижимости и платить повышенный налог или страховые выплаты каждый год ради того, чтобы быть полностью удовлетворенным в маловероятном случае принудительного выкупа <85>.

--------------------------------

<83> См.: Plassmann F., Tideman T.N. Accurate Valuation in the Absence of Markets // Public Finance Review. 2005. Vol. 36. P. 334 - 358.

<84> См.: Miceli T.J. Op. cit. P. 65.

<85> С.К. Степанов также обозначил и другие проблемы страхования на случай государственного вмешательства, в результате чего пришел к следующему выводу: "Проблематично организовать частную систему страхования в этом случае, что предопределяет потребность создания эффективного государственного механизма возмещения вреда на случай изъятия" (Степанов С.К. Обязательства по возмещению вреда, причиненного правомерными действиями, по праву России и зарубежных стран: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2021. С. 174 - 177).

 

Таким образом, субъективная оценка стоимости представляет собой обусловленную лишь представлениями собственника цену, а методы, сдерживающие собственников от завышения субъективной оценки, не видятся эффективными.

Другая крайность - учет только рыночной стоимости при расчете компенсации собственнику в случае принудительного выкупа - также не представляется справедливым решением.

Во-первых, при добровольном заключении договора купли-продажи стороны чаще всего отталкиваются именно от предлагаемой продавцом цены. То есть в случае с приведенным выше примером Р. Познера переговоры о цене, вероятно, начались бы с 250 000 долл., поскольку ничто не запрещает продавцу выдвинуть такие условия. В связи с этим непонятно, почему тот факт, что стороной соглашения об изъятии является государство, должен влиять на возможность собственника заявить о желании продать свое имущество по определенной цене.

Во-вторых, в случае с выплатой лишь рыночной стоимости принужденное лицо ставится в одну линию с лицом, добровольно вступившим в договорные отношения. Однако очевидно, что первый субъект является более слабой стороной, поэтому он должен быть лучше защищен. Иначе говоря, достижение в отношении этих двух лиц одного и того же экономического результата противоречит справедливости.

В-третьих, не учитывать субъективную оценку стоимости означает не соблюдать критерий эффективности по Парето, в соответствии с которым приращение общего экономического благосостояния (улучшение по Парето) будет наблюдаться всякий раз, когда кто-то из граждан или их группа в результате тех или иных изменений (в том числе в результате совершения сделки, установления тех или иных правовых институтов) увеличивает свое личное экономическое благосостояние при условии, что никто другой не несет никаких потерь <86>. При изъятии без учета субъективной оценки стоимости лицу, по сути, будет навязываться трансакция, по которой его право отчуждается с выплатой по суду компенсации размером ниже, чем то, как он сам субъективно оценивает обладание данным правом <87>.

--------------------------------

<86> См.: Карапетов А.Г. Указ. соч. С. 122.

<87> Там же. С. 294 - 295.

 

Таким образом, расчет компенсации собственнику изымаемого недвижимого имущества не может основываться ни на исключительно субъективной оценке, ни на исключительно рыночной стоимости.

 

2.2. Пути решения проблемы недостаточности рыночной стоимости

 

На мой взгляд, наиболее рациональным решением было бы все же отталкиваться от объективной оценки недвижимости в виде рыночной стоимости, при этом устанавливая надбавку за принуждение. Однако в таком случае остается открытым вопрос размера этой надбавки. В соответствии с проведенным опросом респонденты в среднем соглашались на возмещение размером в 130% <88>. Таким образом, в условиях невозможности прибегнуть к каким-либо иным способам вычисления справедливого размера надбавки за ориентир можно взять 30%. Подобный подход может показаться излишне благоприятствующим собственнику, но, чтобы доказать обратное, обратимся к следующему примеру.

--------------------------------

<88> См.: Nadler J., Diamond Sh. Eminent Domain and the Psychology of Property Rights: Proposed Use, Subjective Attachment, and Taker Identity // Journal of Empirical Legal Studies. 2008. Vol. 5. P. 713.

 

Представим, что бенефициар выкупа хочет изъять у собственника его земельный участок для прокладки по нему железнодорожной линии. По подсчетам на это у него уйдет 100 руб. Физическая возможность обогнуть участок собственника есть, но линию придется делать гораздо длиннее, поэтому в таком случае на реализацию проекта у него уйдет 500 руб. <89> Собственник хочет продать участок за 300 руб. при его рыночной стоимости в 30 руб.

--------------------------------

<89> Пятикратное увеличение стоимости проекта не является его изменением в разумных пределах, поэтому изъятие такого участка не будет противоречить критерию использования принудительного выкупа как исключительной меры.

 

При ориентации исключительно на субъективную оценку стоимости недвижимости бенефициар выкупа будет вынужден купить участок за 300 руб. и потратить 100 руб. на реализацию проекта. Тем самым он понесет расходы на 256 руб. больше, чем мог бы, если бы он выкупил земельный участок по рыночной цене с 30%-ной надбавкой (30 руб. + 30% от 30 руб. = 39 руб.), поскольку в случае выкупа он вложил бы в реализацию проекта 100 руб. и заплатил бы собственнику за участок 39 руб., а также возместил убытки в 5 руб. Собственник земельного участка в случае заключения с ним договора купли-продажи на его условиях обогатился бы на 256 руб. только потому, что оказался в нужное время в нужном месте (поскольку при выкупе получил бы 39 + 5 = 44 руб., а по договору купли-продажи - 300). Если же дать бенефициару выкупа изъять земельный участок, то он понесет расходы в 144 руб., а собственник получит даже больше рыночной стоимости его земельного участка.

Так, альтернативные издержки бенефициара при использовании механизма выкупа будут на 64% меньше, чем при заключении договора купли-продажи земельного участка на условиях собственника, и на 71,2% меньше, чем в случае изменения им проекта.

В соответствии с критерием Калдора - Хикса решением, влекущим рост экономического благосостояния, будет признано любое решение, которое приносит тем, кто от него выигрывает, большую материальную выгоду, чем размер общих потерь для тех, кто от этого решения проигрывает. В результате этой разницы те, кто выигрывает, могут теоретически компенсировать тем, кто проигрывает, весь их убыток и при этом остаться с определенной долей выигрыша <90>. При описанных выше обстоятельствах согласно критерию Калдора - Хикса разрешить бенефициару выкупа изъятие с доплатой за принуждение является экономически более эффективным решением. Такое решение выгодно не только собственнику, но и бенефициару выкупа, поскольку из данного примера видно, что даже при выплате собственнику компенсации в размере большем, чем рыночная стоимость, его альтернативные издержки будут на 71,2% меньше, чем в случае изменения им проекта. То есть бенефициар все же экономит от выкупа, пусть и не столько, сколько мог бы при выкупе по рыночной цене. Конечно, возможны варианты, когда бенефициар не будет получать выгоды от выкупа по рыночной стоимости с надбавкой в 30%. Однако в таком случае ничто не мешает ему не осуществлять выкуп и изменить свой проект. Если и это является финансово непосильным для бенефициара, то, представляется, это не должно быть риском собственника. В таком случае должен быть поставлен вопрос о вероятности достижения публичного интереса, который обсуждался ранее.

--------------------------------

<90> См.: Карапетов А.Г. Указ. соч. С. 126.

 

Аналогичного подхода придерживаются С. Стерн <91> и Р.К. Элликсон. Последний оправдывает данную надбавку тем, что она будет являться ограничителем посягательства на собственность, а также тем, что это реальный способ исправить недооценку собственности в тесте рыночной стоимости <92>.

--------------------------------

<91> См.: Stern S. Residential Protectionism and the Legal Mythology of Home // Michigan Law Review. 2009. Vol. 107. P. 1093, 1109 - 1120.

<92> См.: Ellickson R.C. Alternatives to Zoning: Covenants, Nuisance Rules, and Fines as Land Use Controls // U. Chi. L. Rev. 1973. Vol. 40. P. 736 - 737.

 

Этот подход закреплен на уровне закона в некоторых штатах США. В § 2 ст. 10 Конституции штата Мичиган установлено возмещение в размере 125% от рыночной стоимости, в § 32-24-4.5-8 (2) титула 32 Кодекса Индианы - в размере 150%. Также в штате Нью-Хэмпшир в соответствии с законом о мельницах строители мельниц имеют право затапливать чужие земли выше по течению без согласия их собственников, однако при условии, что строители выплатят установленную судом компенсацию в размере рыночной стоимости затопленного недвижимого имущества и 30%-ной премии <93>. На мой взгляд, в целом нет препятствий к тому, чтобы применять такой же механизм и к расчету компенсации в случае принудительного выкупа.

--------------------------------

<93> См.: Epstein R. Takings: Private Property and the Power of Eminent Domain. Cambridge, Mass., 1985.

 

Конечно, 30%-ная надбавка является в большой степени произвольной, как и любой критерий, выраженный в точной цифре, за что она может критиковаться. Она не гарантирует полной компенсации всем собственникам, поскольку игнорирует их субъективную оценку. В одних случаях это приведет к сверхкомпенсации, в других - к недокомпенсации. Тем не менее с учетом всех перечисленных выше факторов, думается, такое решение является компромиссным.

Вместе с тем стоит оговориться, что применение надбавки в 30% обоснованно только в отношении лиц, которые используют свое недвижимое имущество в некоммерческих целях (например, для проживания). Здесь следует рассмотреть точку зрения С.К. Степанова, который вслед за М. Кларком <94> задается вопросом: "Чем отличается психологическая привязанность собственника жилого помещения от привязанности предпринимателя к недвижимости, которая используется для семейного бизнеса в течение многих столетий?" <95> Действительно, коммерсант, как и обычный собственник недвижимости, использование которой связано с личными, а не с коммерческими целями, может испытывать чувство психологической привязанности к своему бизнесу. Отличие этих ситуаций заключается лишь в том, что привязанность коммерсанта не должна учитываться при выплате компенсации за изъятие, поскольку такой риск должен быть отнесен к обычному предпринимательскому риску. Представляется, для коммерсантов наиболее оптимальным будет расчет компенсации исходя из рыночной стоимости изъятого недвижимого имущества, а также возмещение причиненных выкупом убытков, т.е. сохранение регулирования de lege lata.

--------------------------------

<94> См.: Clark M. Reconstructing the World Trade Center: An Argument for the Applicability of Personhood Theory to Commercial Property Ownership and Use // Penn State Law Review. 2005. Vol. 109. P. 815.

<95> Степанов С.К. Указ. соч. С. 170.

 

Применительно к вопросу расчета компенсации собственнику принудительно выкупаемого в публичных интересах недвижимого имущества заслуживает внимания точка зрения М.И. Лухманова, который указывает, что описанный выше интерес является не чем иным, как интересом особого пристрастия, т.е. неимущественным правом <96>, которое, соответственно, должно защищаться с помощью механизмов, используемых для защиты неимущественных прав. К таковым М.И. Лухманов относит прежде всего компенсацию морального вреда, отмечая при этом, что "компенсация интереса особого пристрастия не распространена на практике не потому, что это принципиальная позиция законодателя, высших судов или доктрины, а по причине того, что эта частная проблема упирается в более общую и без решения этой последней двинуться далее невозможно. Проблема морального вреда - предмет отдельного исследования, однако решить ее - значит сделать большой шаг вперед на пути к компенсации ценности особого пристрастия. И наоборот, указать... на компенсацию морального вреда и этим ограничиться - значит сохранить положение в его нынешнем виде и оставить потерпевшего без правовой защиты". После чего автор указывает на причины, породившие печальное состояние института морального вреда в российском праве, поскольку, по его мнению, точное выявление этих причин предопределит пути преодоления сложившихся затруднений.

--------------------------------

<96> См.: Лухманов М.И. Интерес особого пристрастия: защита субъективной неимущественной ценности в имущественном благе // Опыты цивилистического исследования: Сб. ст. / Рук. авт. кол. и отв. ред. А.М. Ширвиндт, Н.Б. Щербаков. М., 2019.

 

Я позволю себе выразить несогласие с таким подходом к решению проблемы. На мой взгляд, нельзя ставить догматическую стройность выше справедливости, тем более что и сама эта догматическая стройность небесспорна. Для защиты потерпевшего автор, по всей видимости, предлагает следующую цепочку: закрепить институт интереса особого пристрастия в российском законодательстве, после чего - для того, чтобы данный интерес мог защищаться, - каким-то образом решить проблемы компенсации морального вреда, озвученные самим же автором (отсутствие культуры компенсации морального вреда, несогласованность правил о компенсации морального вреда с другими мерами гражданско-правовой ответственности, de facto закрытый перечень случаев компенсации морального вреда). При этом совершенно непонятно, сколько времени займут обсуждение догматической верности введения института, при котором вред причинен имуществу, но защищается право неимущественное (1), реформирование гражданского законодательства и последующее внедрение нового института в судебную практику (2), а также как это будет работать при наличии перечисленных проблем или как они будут решены (3). До решения всех этих теоретических и технических сложностей собственники выкупаемого недвижимого имущества останутся не полностью защищенными. В случае с введением платы за принуждение, которая отталкивается от рыночной стоимости, мы избавляемся от большинства описанных выше затруднений, так как:

1) нет проблем с догматикой, поскольку мы не попадаем в ситуацию, в которой имущественный вред возмещается неподходящими средствами;

2) мы не сталкиваемся с проблемами, которые несет в себе возмещение морального вреда;

3) российское право знакомо с предлагаемым мной способом защиты права в виде установления платы за принуждение размером в 30% от рыночной стоимости изымаемого недвижимого имущества, поскольку по правовой природе он является законной штрафной неустойкой, а потому не будет возникать сложностей с внедрением нового института в российское правовое поле.

Сам М.И. Лухманов называет среди возможных способов компенсации интереса особого пристрастия в том числе и неустойку. Думается, такой механизм защиты прав собственника является наиболее оптимальным. В существующем российском регулировании предлагаемый мной способ расчета возмещения собственнику изымаемого недвижимого имущества больше всего напоминает компенсацию, устанавливаемую в случаях нарушения исключительного права на произведение (абз. 3 и 4 ст. 1301 ГК РФ), лишь с тем отличием, что последняя взыскивается вместо возмещения убытков. Современная судебная практика настаивает на том, что "правовая природа компенсации за нарушение исключительных прав аналогична правовой природе неустойки, которая также носит штрафной характер" <97>. В случае признания вреда, причиненного правомерным изъятием недвижимости, имущественным и использования конструкции штрафной неустойки отпадает еще одна проблема, на которую указывает М.И. Лухманов: "Практика при отсутствии четкого указания закона пошла по пути принятия во внимание только имущественных потерь кредитора от нарушения обязательства должником".

--------------------------------

<97> Решения АС Московской области от 29.06.2023 по делу N А41-12650/2023, от 08.02.2023 по делу N А41-50213/2022; Постановления Десятого ААС от 01.08.2023 по делу N А41-12650/2023, Девятого ААС от 09.07.2021 по делу N А40-40018/2021.

 

Таким образом, на мой взгляд, в основу расчета компенсации собственнику изымаемого недвижимого имущества, не являющемуся коммерсантом, должна быть положена сумма рыночной стоимости изымаемого имущества и 30%-ной надбавки от рыночной стоимости изымаемого имущества. На данный момент с учетом всех существующих в российском регулировании нюансов такой способ расчета возмещения собственнику принудительно выкупаемого в публичных интересах недвижимого имущества является наиболее оптимальным.

Зарубежная и российская судебная практика на текущий момент отталкивается от того, что компенсация собственнику принудительно выкупаемого имущества основывается на рыночной цене недвижимого имущества, установленной на момент изъятия. Например, в соответствии с пятой поправкой к Конституции США "частная собственность не должна изыматься для общественных нужд без справедливого вознаграждения". Поскольку в этой поправке не уточнено, что именно можно считать "справедливым вознаграждением", суды, как указывают П. Ниманн и П. Шапиро <98>, определяют размер компенсации рыночной стоимостью имущества на момент изъятия.

--------------------------------

<98> См.: Niemann P., Shapiro P. Op. cit. P. 56.

 

В соответствии с ч. 3 ст. 35 Конституции РФ "принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения". Процедуре определения размера возмещения в связи с изъятием посвящены отдельные статьи ГК РФ, ЗК РФ и ЖК РФ, согласно которым при расчете возмещения учитывается рыночная стоимость недвижимого имущества, определяемая на день, предшествующий дню принятия решения об изъятии земельного участка (п. 2 ст. 281 ГК РФ; п. 2, п. 5 ст. 56.8 ЗК РФ; ч. 7 ст. 32 ЖК РФ). Поэтому и суды, ориентируясь на эти законодательные нормы, при заявлении требования об установлении суммы возмещения отталкиваются именно от рыночной стоимости изымаемого имущества <99>.

--------------------------------

<99> См., напр.: Постановления АС Московского округа от 31.01.2024 по делу N А40-258165/2022, от 10.10.2023 по делу N А40-70616/2022; решение АС г. Москвы от 30.05.2023 по делу N А40-153913/2022-6-1151.

 

На мой взгляд, такой подход по указанным выше причинам нарушает права собственников и, следовательно, является недопустимым. Он должен быть изменен в сторону повышения ответственности бенефициаров выкупа путем взыскания, помимо рыночной стоимости, также штрафной неустойки размером в 30% от рыночной стоимости изымаемого недвижимого имущества.

 

2.3. Размер возмещения при компенсации в натуре

 

Поскольку бенефициар выкупа может предоставить собственнику другое недвижимое имущество взамен изымаемого лишь с его согласия (п. 3 ст. 281 ГК РФ, п. 3 ст. 56.9 ЗК РФ), в случае с компенсацией в натуре элемент принуждения собственника отсутствует. В связи с этим я полагаю, что размер возмещения при компенсации в натуре должен быть равен той стоимости предоставляемого участка, на которую согласны обе стороны соглашения об изъятии (договорная цена). Если собственник не согласен с ценой, размером, расположением или иными характеристиками недвижимого имущества, предоставляемого взамен изымаемого, соглашение нельзя считать достигнутым, поэтому возмещение возможно только в денежной форме. Появляется элемент принуждения, который должен быть восполнен 30%-ной надбавкой, суммируемой с рыночной стоимостью изымаемой недвижимости.

 

2.4. Размер возмещения при смешанной форме компенсации

 

Исходя из буквального прочтения закона вариант со смешанной компенсацией, когда размер денежного возмещения за изымаемое недвижимое имущество уменьшается на величину, равную рыночной стоимости передаваемых объектов недвижимого имущества (п. 5 ст. 56.9 ЗК РФ), также возможен только при согласии собственника. Поэтому в данном случае должна работать аналогичная логика: если собственник согласен на смешанную форму компенсации, размер возмещения равен договорной цене, если же нет, то допускается только денежное возмещение с 30%-ной надбавкой.

 

2.5. Возмещение убытков, причиненных изъятием

 

При оценке вида и объема убытков, помимо гражданского законодательства (ст. 15, 280 - 282 ГК РФ), следует опираться на Постановление Правительства РФ от 27 января 2022 года N 59 "Об утверждении Положения о возмещении убытков при ухудшении качества земель, ограничении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, а также правообладателей расположенных на земельных участках объектов недвижимости и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" (далее - Постановление N 59).

Реальный ущерб. В соответствии со ст. 15 ГК РФ реальным ущербом являются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества. То есть в нашем случае реальный ущерб составляют расходы, которые собственник произвел или должен будет произвести в связи с изъятием его недвижимости. Согласно Постановлению N 59 к реальному ущербу при изъятии недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд можно отнести несколько видов убытков.

Во-первых, убытки, связанные с реконструкцией, которая была начата с соблюдением градостроительных норм до дня наступления ограничения прав или иной причины, повлекшей возникновение убытков (в нашем случае - до дня изъятия), а также убытки, связанные с проведением капитального ремонта, начатого до дня наступления причин, повлекших возникновение убытков (в нашем случае - до дня изъятия), если эти реконструкция и ремонт не могут быть завершены в связи с ограничением прав или наступлением иной причины, повлекшей возникновение убытков. Это положение противоречит ст. 280 ГК РФ, в соответствии с которой лица, права которых на земельный участок прекращаются в силу его изъятия для государственных или муниципальных нужд, несут риск отнесения на них затрат и убытков, связанных со строительством, с реконструкцией зданий, сооружений, осуществлением неотделимых улучшений, со дня уведомления их о принятом решении об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд в соответствии с земельным законодательством. При этом в данной статье ничего не сказано про капитальный ремонт, однако суды часто относят капитальный ремонт к реконструкции <100>, поэтому, по-видимому, ст. 280 ГК РФ можно распространить и на него. Иначе говоря, Постановление N 59 предлагает возмещать собственникам убытки, связанные с проведением реконструкции и капитального ремонта, вплоть до момента изъятия, а ГК РФ - лишь до момента уведомления об изъятии.

--------------------------------

<100> См., напр.: решения Истринского городского суда Московской области от 15.01.2019 по делу N 2-1085/2019; Октябрьского районного суда г. Саранска от 13.01.2016 по делу N 2-14/2016 (2-4032/2015;)~М-3940/2015.

 

На мой взгляд, эта коллизия должна быть разрешена в пользу подхода, закрепленного в Постановлении N 59. Представим следующую ситуацию: принято решение об изъятии земельного участка в связи с расположением на нем аварийного многоквартирного дома, который подлежит сносу (подп. 4 п. 2 ст. 56.3 ЗК РФ). Собственники нескольких квартир в этом доме не согласны с изъятием и хотят продолжать жить в своих квартирах, осуществив в них капитальный ремонт. При этом необходимо учитывать, что со дня уведомления об изъятии до дня самого изъятия может пройти достаточное количество времени, поскольку (1) само решение об изъятии действует в течение трех лет со дня его принятия (п. 13 ст. 56.6 ЗК РФ), (2) принятое решение об изъятии может быть обжаловано собственником в суде (п. 14 ст. 56.6 ЗК РФ), что в данном случае, вероятнее всего, и будет сделано. В такой ситуации ст. 280 ГК РФ оставляет собственникам два варианта: либо жить в квартире, нуждающейся в капитальном ремонте, но не делать его, либо сделать ремонт и принять на себя риск того, что квартира все же будет изъята, а расходы, потраченные на ремонт, не будут возмещены. Оба варианта не являются благоприятными для собственников. Если же применить подход, указанный в Постановлении N 59, то ничто не мешает собственникам сделать ремонт в квартире и знать, что в случае изъятия их расходы все равно будут возмещены.

Во-вторых, убытки за неотделимые улучшения, в том числе насаждения, которые были повреждены или иным образом стали недоступны для использования правообладателем земельного участка. Улучшением можно считать повышение эффективности или удобства использования имущества. В отношении таких убытков Постановление N 59 не уточняет, что они возмещаются вплоть до момента изъятия, поэтому на их компенсацию распространяется ст. 280 ГК РФ. Это также ущемляет права собственников по указанным выше причинам. Поэтому в отношении данных убытков должна быть аналогичная оговорка о том, что они подлежат возмещению вплоть до момента изъятия.

В-третьих, убытки, которые пользователь жилого помещения несет в связи с изменением места проживания, временным пользованием иным жилым помещением до приобретения в собственность другого жилого помещения (если соглашением, заключенным с собственником жилого помещения, не предусмотрено сохранение права пользования им до приобретения в собственность другого жилого помещения), переездом, поиском другого жилого помещения для приобретения права собственности на него, оформлением прав на другое жилое помещение. В отношении этого вида убытков в практике российских судов нет проблем с ущемлением прав собственников. В подавляющем большинстве случаев возмещение данных убытков удовлетворяется судами. Например, при рассмотрении иска собственника к администрации района об установлении и взыскании выкупной цены жилого помещения суд признал обоснованным включение в эту цену расходов собственника на переезд, оплату услуг агентства недвижимости по подбору жилого помещения, оформление договора купли-продажи <101>.

--------------------------------

<101> См.: Определение СКГД ВС РФ от 11.12.2012 N 18-КГ12-88.

 

В-четвертых, убытки в связи с невозможностью исполнения обязательств перед третьими лицами. Если в результате принудительного выкупа у собственника изымаемой недвижимости возникают такие убытки, он обязан представить лицу, выполняющему работы по оценке изымаемой недвижимости, документы, подтверждающие возникновение у него убытков в связи с невозможностью исполнения обязательств (п. 6 ст. 56.8 ЗК РФ). Так, апелляционный суд оставил без изменения решение суда первой инстанции, в котором требования заявителя об изъятии были удовлетворены в полном объеме. Размер компенсации был рассчитан оценочным экспертом, который включил в размер возмещения убытки, связанные с невозможностью исполнения собственником обязательств перед третьими лицами. Суд апелляционной инстанции посчитал экспертное заключение надлежащим доказательством по делу, в связи с чем цена сделки была определена в соответствии с оценкой заключения эксперта <102>.

--------------------------------

<102> См.: Постановление Девятого ААС от 05.12.2022 по делу N А40-260729/2021.

 

В-пятых, иные убытки. Постановление N 59 закрепляет открытый перечень убытков, которые могут быть причинены изъятием, поскольку для каждого объекта недвижимости он может быть совершенно разным. Это зависит от вида имущества, его назначения, способов использования и других факторов <103>.

--------------------------------

<103> См.: Терентьев А. Особенности оценки убытков при изъятии недвижимости для госнужд: как получить справедливое возмещение // Закон.ру. 2022. 11 авг.

 

Упущенная выгода. В соответствии со ст. 15 ГК РФ упущенной выгодой являются неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено. То есть в нашем случае - доходы от недвижимого имущества, которые собственник получил бы, если бы изъятие не было осуществлено. Как указывает Верховный Суд РФ <104>, при установлении размера упущенной выгоды суды учитывают деятельность собственника, в ходе которой используется участок, предпринятые им до принятия решения об изъятии меры для получения дохода от использования участка и сделанные с этой целью приготовления. Например, сельскохозяйственное предприятие в результате изъятия земельного участка для государственных нужд лишилось возможности использовать его в предпринимательской деятельности.

--------------------------------

<104> См.: абз. 6 п. 6 Обзора судебной практики по делам, связанным с изъятием для государственных или муниципальных нужд земельных участков в целях размещения объектов транспорта (утв. Президиумом ВС РФ 10.12.2015).

 

Как пишут О.А. Васючкова и К.М. Семерджи, когда недвижимость приобретается с целью перепродажи, в связи с чем не используется напрямую, собственники терпят некомпенсируемые убытки, поскольку упущенную выгоду представляется возможным доказать в большинстве случаев лишь при использовании земельного участка <105>. При этом отказ во взыскании убытков ввиду невозможности установления их размера с разумной степенью достоверности неправомерен (п. 5 ст. 393 ГК РФ). Поэтому судебную практику, на которую обращают внимание авторы, следует признать незаконной. Долгосрочные инвестиции, на которые рассчитывали собственники, приобретая изъятое недвижимое имущество, должны учитываться при расчете убытков в качестве упущенной выгоды.

--------------------------------

<105> См.: Васючкова О.А., Семерджи К.М. Проблемы компенсации при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд // Государственная власть и местное самоуправление. 2023. N 5.

 

Заключение

 

Во введении была сформулирована задача ответить на следующие вопросы:

1) в каком случае можно поступиться правами собственника и допустимо ли это в принципе?

2) какие основания должны соблюдаться в случае принудительного выкупа?

3) как определить справедливый размер компенсации?

Проведенное исследование позволило сделать ряд выводов.

1. Несмотря на то, что принудительный выкуп недвижимого имущества в публичных интересах несет в себе большое количество рисков (посягает на принцип неприкосновенности права собственности, может порождать коррупцию или вовсе не приводить к достижению того результата, на который он был направлен), в некоторых случаях его применение необходимо. Таким образом, изъятие будет способствовать приращению экономического благосостояния за счет перехода благ в руки тех, кто ценит их больше предыдущего собственника, развитию социальной инфраструктуры.

2. Основания принудительного выкупа были разделены мною на содержательные и процедурные. К содержательным основаниям относятся публичный интерес и компенсация собственнику. К процедурным - законодательная регламентация принудительного выкупа, соблюдение досудебного и судебного порядка и информационная осведомленность собственника.

Первым содержательным основанием является публичный интерес. Существуют разные подходы к его определению. Например, в США закреплен более широкий подход к понятию публичного интереса. Верховный суд США считает, что принудительный выкуп можно использовать для достижения целей, прямо не указанных в законе. В российском праве понятие "государственные или муниципальные нужды" включает в себя только цели, закрепленные федеральными законами.

Чтобы установить наличие публичного интереса, наиболее оптимальным, на мой взгляд, является следующее сочетание критериев:

- использование принудительного выкупа как исключительной меры;

- реальность и существенность проблем, которые возникают в результате нахождения имущества в руках определенного частного собственника и мешают достигнуть публичных целей;

- возможность, вероятность и определимость достижения публичного интереса;

- превалирование публичного интереса над частным;

- соразмерность принудительного выкупа.

Однако не все они на данный момент закреплены в российском законодательстве, а использование на практике тех, которые закреплены, во многом оставляет желать лучшего. Поэтому в настоящей статье мной были сделаны предложения по совершенствованию российского законодательства и судебной практики в отношении использования этих критериев.

Вторым содержательным условием является компенсация собственнику.

К процедурным основаниям относятся:

- законодательная регламентация принудительного выкупа, которая подразумевает, что частная собственность может быть изъята только в тех случаях, когда это разрешено законом, и с соблюдением его процедур;

- соблюдение досудебного и судебного порядка. Конституционный Суд РФ верно указал на то, что суд должен осуществлять эффективный контроль над тем, чтобы бенефициар выкупа доказал, что с помощью изъятия публичный интерес действительно будет достигнут. Однако в соответствии с позицией КС РФ в данном случае возможен не только ex ante, но и ex post контроль. С этим нельзя согласиться, поскольку ex post контроль здесь будет напрямую противоречить ч. 3 ст. 35 Конституции РФ и земельному законодательству;

- информационная осведомленность собственника изымаемого недвижимого имущества. Российское законодательство довольно подробно регулирует процедуру обеспечения права собственника на информацию, но предоставляет ненадлежащий способ защиты в случае его нарушения - возмещение убытков. Несоблюдение права собственника на информацию должно являться основанием для отказа в удовлетворении требования о выкупе земельного участка, а если изъятие уже было осуществлено - основанием для признания изъятия недействительным.

3. Расчет компенсации собственнику, не являющемуся коммерсантом, должен включать рыночную стоимость, а также так называемую надбавку за принуждение, являющуюся по правовой природе штрафной неустойкой, размером в 30% от рыночной стоимости недвижимости, так как собственнику навязывается сделка. Подобный подход уже используется некоторыми иностранными правопорядками (например, американскими штатами Мичиган и Индиана). В случае, когда собственник является коммерсантом либо когда между собственником и бенефициаром выкупа было достигнуто соглашение, т.е. элемент принуждения отсутствует, возмещение должно включать в себя только рыночную стоимость изъятого недвижимого имущества.