Перспективы формирования института мастер-планирования федеральных круглогодичных курортов
В статье рассматривается проектирование федеральных круглогодичных курортов на побережьях морей и озера Байкал в рамках национального проекта "Туризм и гостеприимство". Основным инструментом создания курортов с нуля выступает такой документ планирования, как мастер-план. Однако его легальная дефиниция в настоящее время только вырабатывается законодателем.
Настоящая статья носит характер предложений, направленных на формирование института мастер-планирования для целей курортологического развития территорий, и предлагает авторское понимание отличий мастер-плана от иных возможностей стратегического планирования территориального развития. Фундаментальной особенностью мастер-плана должна стать ответственность за его неисполнение.
Ключевые слова: круглогодичные курорты, национальный проект "Туризм и гостеприимство", мастер-план, поручения Президента России.
The article discusses the design of federal year-round resorts on the coasts of the seas and Lake Baikal within the framework of the national project "Tourism and Hospitality". The main tool for creating resorts from scratch is such a planning document as a "master plan". However, its legal definition is currently only being developed by the legislator.
This article is in the nature of proposals aimed at the formation of the institute of master planning for the purposes of balneological development of territories, and offers the author's understanding of the differences between the master plan and other possibilities of strategic planning of territorial development. A fundamental feature of the master plan should be responsibility for its non-implementation.
Key words: year-round resorts, the national project "Tourism and Hospitality", master plan, instructions of the President of Russia.
28 мая 2024 г. Президент Российской Федерации поручил Правительству Российской Федерации утвердить в рамках национального проекта "Туризм и гостеприимство" федеральный проект "Пять морей и озеро Байкал", предусматривающий создание федеральных круглогодичных курортов на побережьях: Азовского моря (курорт "Приморск" в Запорожской области); Балтийского моря (курорты "Белая дюна" в Калининградской области и "Санкт-Петербург Марина" в г. Санкт-Петербурге); Каспийского моря (курорт "Каспийский прибрежный кластер" в Республике Дагестан); Черного моря (курорты "Новая Анапа" в Краснодарском крае и "Золотые пески" в Республике Крым); Японского моря (курорт "Приморье" в Приморском крае) и озера Байкал (курорт "Волшебный Байкал" в Республике Бурятия и Иркутской области) <1>.
--------------------------------
<1> Поручение Президента России N Пр-998, п. 1 а-1 // Официальный сайт Президента.
Правительством Российской Федерации утвержден Единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации до 2030 г. и на перспективу до 2036 г., в состав которого включены цели по созданию указанных федеральных круглогодичных курортов <2>.
--------------------------------
<2> Единый план по достижению национальных целей развития до 2030 года и на перспективу до 2036 года // Официальный сайт Правительства Российской Федерации России.
Как совершенно справедливо отмечает С.Е. Демидова, для реализации данных проектов в каждом регионе будут разработаны мастер-планы реализации каждого конкретного проекта. Если быть точным, то работа над разработкой мастер-планов создания и развития приведенных курортов ведется уже непосредственно сейчас <3>.
--------------------------------
<3> Демидова С.Е. Стратегическое планирование развития отрасли туризма // Вестник Алтайской академии экономики и права. 2024. N 6 (ч. 2). С. 265 - 274.
В настоящее время система территориального планирования, стратегического планирования не имеет легально определенной дефиниции понятия "мастер-план" и не предполагает его содержания. В частности, можно упомянуть проекты для некоторых регионов Сибири и Дальнего Востока, которые позиционировались как мастер-планы территории <4>.
--------------------------------
<4> Сайт Корпорации развития Дальнего Востока и Арктики.
Тем не менее сам по себе факт подготовки мастер-планов, в том числе для целей развития иных территорий, поселений сформировал концептуальное представление практики содержания этого документа. В сегодняшней практике под мастер-планом подразумеваются: во-первых, эскиз (визуализация) развития территории и, во-вторых, финансово-экономическая модель, отражающая ключевые параметры ее развития: уровень инвестиционных вложений, их источники, сроки строительства в сопоставлении с рабочими местами и генерируемой ими налоговой доходностью.
Элементы мастер-плана, как правило, сочетаются, т.е. в разрабатываемых планах присутствует как визуализация, так и экономическая модель, состоящая из более-менее достоверного предположения о необходимых инвестициях для строительства объектов и инфраструктуры и уже гораздо менее достоверного предположения о доходе и сроках его извлечения из эксплуатации инфраструктуры. Такое утверждение (о фактической голословности предполагаемых доходов) основано на том, что основой расчетов выступают не эмпирические данные, а умозрительные. Очевидно, что определенность показателям туристического потока, т.е. количеству туристов, периоду их пребывания, уровню их расходов в период пребывания и т.п., может дать только сам этот поток, его измерение в течение периода времени, релевантность экстраполяции сведений которого будет обладать свойством достоверности. Если речь о круглогодичном курорте, то и измерение параметров потока туристов должно иметь место круглогодично.
При таких обстоятельствах актуальность и востребованность правовой определенности регулирования отношений, связанных с мастер-планированием, не вызывает никаких сомнений. Тем более, как указывает С.А. Пылаева, развитие внутреннего туризма в настоящее время имеет значимые перспективы развития <5>. В литературе уже отмечается необходимость методологической обоснованности подготовки мастер-планов для развития туристических территорий <6>. Поэтому совершенно не нуждается в обоснованности тезис о назревшей необходимости нормативно-правового регулирования данных отношений.
--------------------------------
<5> Пылаева А.С. Внутренний туризм: предпосылки развития в России и текущее состояние // Туризм: право и экономика. 2023. N 1. С. 16 - 18.
<6> Морозов М.А. Методологические подходы к проектированию и созданию мастер-планов туристской территории // Туризм и рекреация: фундаментальные и прикладные исследования: Труды XV Международной науч.-практ. конференции (г. Тверь, 9 - 11 апреля 2020 г.) / Под общ. ред. В.И. Кружалина. Тверь: Тверской государственный университет, 2020. С. 47 - 56.
В настоящее время в Государственной Думе Российской Федерации во втором чтении рассматривается законопроект N 659095-8 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и в Федеральный закон "О стратегическом планировании" (в части статьи 52.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации)", в котором раскрывается концепт "мастер-плана развития территории", которому приписывается статус акта, влекущего изменения в генеральный план и правила градостроительного зонирования (далее - законопроект) <7>.
--------------------------------
<7> Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности.
Законопроект пытается возвести мастер-план в статус самостоятельного правового акта, который обуславливает внесение изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки. Однако факт подготовки и реализации путей развития территории в большинстве случаев уже регулируется существующими нормами, согласно которым изменения в планах и схемах территориального планирования фиксируются решениями уполномоченных органов. Получается, что любой стратегический документ, влияющий на дальнейшее развитие, в конечном счете должен утверждаться решением субъекта государственной власти или местного самоуправления. И если разработка и утверждение мастер-плана должны быть именно таким решением, то не следует формировать его как отдельную разновидность нормативного акта. Иначе возникает дублирование функций и путаница в правоприменении.
Однако предлагаемый законопроект не соответствует данным целям, и очевидно, что его цель - легализовать уже принятые и (или) подготовленные мастер-планы.
С одной стороны, необходимость узаконить уже существующую практику разработки мастер-планов, в том числе для ряда городов и регионов (особенно это часто упоминается применительно к Сибири и Дальнему Востоку), объективно обоснована. С другой стороны, складывается впечатление, что законопроект лишь формально пытается вписать это понятие в Градостроительный кодекс России, при этом не учитывая все дополнительные элементы, которые должны быть закреплены, чтобы сделать мастер-план реально работающим механизмом.
Сформировавшаяся в практике модель мастер-плана включает несколько ключевых компонентов <8>:
- комплексную концепцию развития территории, зачастую представленную в виде эскизных (визуальных) моделей застройки, ландшафтных решений, архитектурных идей и схем функционального зонирования;
- финансово-экономическую модель развития территории, предусматривающую создание новых рабочих мест, рост налоговых поступлений, увязку с инвестиционными ресурсами, оценку перспектив окупаемости проектов.
--------------------------------
<8> Национальный стандарт мастер-планов // Официальный сайт ВЭБ.РФ.
Приобретение мастер-планом свойств самостоятельного градостроительного нормативно-правового института также не является достаточно обдуманным решением. Если есть стремление формализовать мастер-план как новую правовую категорию, следует четко закрепить в ГрК РФ и смежных нормативных актах:
- полномочия уполномоченных органов власти по его утверждению;
- порядок разработки и внесения изменений;
- роль общественных слушаний или общественных обсуждений при подготовке концептуальных положений мастер-плана;
- взаимосвязь с генеральным планом и иными документами территориального планирования (схемами территориального планирования субъекта РФ, района, поселения, межпоселенческими планами и т.д.);
- механизмы интеграции финансово-экономических расчетов в государственные и муниципальные программы.
Одним из ключевых отличий мастер-плана от традиционных документов территориального планирования выступает более короткий горизонт планирования, ориентированный обычно на 6 - 10-летний цикл. Такая относительно краткосрочная перспектива позволяет оперативно оценивать эффективность выбранных мер и решений, а также быстрее реагировать на меняющиеся социально-экономические условия. Однако, если мастер-план заявлен как часть стратегического развития, возникает вопрос согласования его с долгосрочными (15 - 25 лет) программами, которые заложены в региональных стратегиях или других федеральных документах <9>.
--------------------------------
<9> Майборода В.А. Территориальное планирование агломераций - институт единой публичной власти Российской Федерации // Градостроительное право. 2024. N 2. С. 2 - 5.
Ключевым, фундаментальным вопросом, на наш взгляд, выступает необходимость закрепления института ответственности за неисполнение мастер-плана.
Как очевидно следует из вышеприведенного, мастер-планы подлежат разработке в том случае, если они выполняются на основании поручения Президента Российской Федерации. Соответственно, своевременной будет постановка вопроса о формировании смысловой корреспондирующей связи о закреплении уголовной, административной и служебной (дисциплинарной) ответственности за неисполнение, соответственно, решений Президента России, решений органов государственной власти и государственных корпораций.
В данном случае нельзя удержаться от аналогии мастер-планирования как задуманного масштабного шага в развитии России с реформой Екатерины Великой, по поручению которой во второй половине XVIII в. на основании Указа Правительствующего сената от 1763 г. "О сделании всем городам, их строению и улицам специальных планов, по каждой губернии особо" были разработаны генеральные планы для 416 городов из существовавших на тот период времени в Российской империи 497 городов <10>.
--------------------------------
<10> Скакодуб Н.Р. Мастер-план как непоименованный инструмент градостроительного планирования // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2024. N 12. С. 67 - 74.
Если в законопроекте декларируется, что уровень мастер-плана приравнивается к обязательному для исполнения документу, необходимо предусмотреть формы юридической (включая административную, дисциплинарную) и финансовой ответственности должностных лиц. В противном случае это станет очередным декларативным документом без четких последствий для органов, не достигших заявленных целей по развитию территории. А ведь идеология мастер-плана должна быть заключена в том, чтобы результатом планирования были конкретные проекты, инвестиции, социальные эффекты и улучшение качества жизни населения.
Per se идея мастер-плана - предложить более "живой" инструмент, где учитываются инвестиционные и экономические параметры, а также дизайн-код, визуальные концепции, новые принципы благоустройства и т.п. То есть это не просто zoning plan, а пространственно-экономическая стратегия, которую государственный аппарат предлагает частному капиталу для инвестирования. Таким образом, мастер-план мог бы выполнять функцию "быстрого" проекта, ориентированного на стимулирование инвестиционной активности, если бы он не противоречил высшим документам, но и не полностью повторял их <11>. В современной практике встречаются случаи, когда крупные проекты, такие как создание индустриальных парков, туристических кластеров или инновационных комплексов, требуют не только юридического перевода земель в соответствующие категории, но и целого комплекса согласованных решений (инженерного обеспечения, экономического стимулирования, привлечения инвесторов). Мастер-план здесь мог бы выступать проектным документом, который формализует данные решения в упреждающем порядке и разрешает противоречия между разными видами использования территории до утверждения окончательных градостроительных регламентов.
--------------------------------
<11> Майборода В.А., Митягин С.Д., Спирин П.П. Правовые основы устойчивого развития (градостроительство). СПб.: Научно-исследовательский институт перспективного градостроительства, 2024. 236 с.
Поэтому мастер-план должен получать не только и не столько поддержку населения в институте общественных обсуждений, публичных слушаний, сколько - экспертную оценку визуальных, архитектурных и финансовых аспектов.
Когда речь идет об архитектурно-градостроительных решениях в масштабном плане, важнейшей становится оценка не только с точки зрения соблюдения строительных норм и правил (СНиП, ГОСТ и т.д.), но и с позиции эстетики, целесообразности градостроительного облика, сохранения культурного наследия и гармоничной интеграции новых объектов. В этой связи уместной представляется экспертная оценка профессиональным сообществом (Союзом архитекторов) и научной организацией - Российской академией архитектуры и строительных наук.
Вторая главная составляющая - это финансово-экономическая модель. Реализация многих масштабных проектов предполагает государственную поддержку или государственно-частное партнерство, субсидирование инфраструктуры, налоговые льготы и т.п. При этом важно иметь независимый контроль органов, ответственных за бюджетные расходы. Согласно п. 5.27 (1) Положения о Федеральном казначействе, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. N 703, данный финансовый орган уполномочен на осуществление контроля и анализа финансовых и хозяйственных операций государственных корпораций (компаний), публично-правовых компаний и хозяйственных обществ, в уставном капитале которых доля прямого или косвенного участия Российской Федерации превышает 50%, на основании поручений Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Министра финансов Российской Федерации. Иначе говоря, Федеральное казначейство наделено полномочием финансово-экономического анализа не только расходов распорядителей средств бюджета, но и самостоятельных хозяйствующих субъектов в случае, если в их капитале присутствует участие Российской Федерации более чем на 50%. Федеральное казначейство осуществляет предварительный контроль расходования бюджетных средств, но в случае принятия закона следовало бы предусмотреть прямой механизм вовлечения этого органа (или иных финансовых институтов) в оценку финансово-экономических моделей планируемых проектов.
Внедрение обязательной экспертизы - это сложный путь, поскольку экспертиза может затягивать сроки согласования и вводить дополнительные административные барьеры. Но в то же время отсутствие экспертных процедур в законопроекте создает риск принятия на веру нереалистичных обещаний, особенно когда речь идет о создании десятков тысяч рабочих мест или гигантских инвестиционных перспективах.
Однако наиважнейшим элементом мастер-плана, отметим это вновь, является необходимость правового механизма привлечения к ответственности за его неисполнение. Нормативно-правовой акт должен содержать как минимум упоминание о санкциях (дисциплинарных, административных и т.п.) и процедуре их применения. Возможность привлечь должностное лицо к ответственности станет стимулом для добросовестной проработки проектов, более точных финансовых расчетов и соблюдения сроков.
Резюмируя изложенное, следует заключить, что проектирование новых федеральных круглогодичных курортов на побережьях морей и озера Байкал на основе мастер-планов должно исходить из следующих нормативных положений о нем: во-первых, наличие механизма экспертизы, в том числе архитектурно-градостроительной, и финансово-экономического анализа; во-вторых, закрепление детального порядка утверждения и правил подготовки исходных данных, основанием к предоставлению которых выступает само поручение Президента России; в-третьих, закрепление ответственности за неисполнение, ненадлежащее исполнение мастер-плана.
