Правовое регулирование, стратегическое управление и территориальное планирование сферы туризма в Индии
В статье дана характеристика правовому регулированию и стратегическому управлению туризмом в Индии и мерам по его развитию, принимаемым органами публичной власти, в первую очередь исполнительной. Проанализирована национальная стратегия по управлению туризмом, система нормативных правовых актов, регулирующих соответствующую сферу. Дана характеристика некоторым конкретным мерам, направленным на реализацию положений национальной стратегии. Автором сделан вывод об эффективности данных способов государственного управления и их актуальности для российской практики.
Ключевые слова: сфера туризма, Индия, правовое регулирование, стратегическое управление, территориальное планирование.
The article provides a description of the legal regulation and strategic management of tourism in India and the measures for its development taken by public authorities - primarily the executive branch. The national strategy for tourism management, the system of regulatory legal acts governing the relevant area are analyzed. A description is given of some specific measures aimed at implementing the provisions of the national strategy. The author concludes that these methods of public administration are effective and relevant for Russian practice.
Key words: tourism sphere, India, legal regulation, strategic management, spatial planning.
Введение
Данная работа посвящена стратегическому управлению и организации сферы туризма на примере модели, применяемой в Республике Индия.
Как известно, Индия является одним из интересных направлений международного туризма за счет своей обширной географии и уникальной культуры. Учитывая этот фактор, а также интенсивность и потенциал роста экономики данного государства (так, уже в 2023 г. Индия стала самой населенной страной мира, а соотношение нетрудоспособного населения к трудоспособному снизилось почти в полтора раза за прошедшие 25 лет и продолжает снижаться) <1>, опыт регулирования туристической сферы Республики Индия является актуальным и представляет исследовательский интерес.
--------------------------------
<1> Интерфакс: Индия опередила Китай по числу жителей (17 апреля 2023 г.).
Актуальность проработки темы обуславливается ведущей ролью сферы туризма в экономике Индии, что требует от органов публичной власти интенсивного участия. Так, в ноябре 2024 г. был опубликован отчет <2> "О туризме и индустрии гостеприимства". Согласно документу, на момент его публикации сфера туризма в стране характеризовалась существенными показателями: в частности, туризм является третьим по объему источником валютных поступлений в экономику Индии, ожидается создание 53 млн рабочих мест.
--------------------------------
<2> IBEF: Tourism and Hospitality Industry Report.
Непосредственный интерес представляет стратегическое управление сферой туризма в Индии, в частности - правительственная стратегия, определяющая направления развития туризма.
Цель исследования - дать характеристику правовому регулированию и стратегическому управлению сферой туризма в Индии, выявить преимущества типа управления туризмом в указанной стране.
Методология исследования включает в себя в первую очередь сравнительно-правовой метод. Используется также метод формально-юридический, общенаучные методы.
Сфера туризма в Индии выполняет важнейшие функции, как социальные, так и экономические: рынок приносит доходы как в национальной, так и в иностранной валюте; развивается сотрудничество с иностранными государствами и компаниями; растет рынок труда.
Основная часть
Такой обширный сектор экономики, как сфера туризма, получает пристальное внимание со стороны государства и, безусловно, является объектом стратегического управления на различных уровнях. В частности, на высшем уровне Министерством туризма республики разработана национальная стратегия устойчивого туризма <3>.
--------------------------------
<3> National Strategy For Sustainable Tourism. Government of India (Ministry of Tourism). 29th April 2022.
Одним из ключевых положений стратегии является устойчивый характер туризма, что предполагает его развитие с пользой для потребителя и стабильное влияние на экономику и окружающую среду как в настоящем, так и в будущем <4>. Составляющими устойчивого характера являются, соответственно, устойчивость окружающей среды, экономическая и социокультурная устойчивость <5>.
--------------------------------
<4> Там же. 1.3.
<5> Там же. 1.4.
В стратегии также приводится распределение задач между органами исполнительной власти для достижения заявленных целей - определенные компетенции, в частности, заявлены для министерств туризма, сельского развития, окружающей среды, культуры, образования, транспорта и ряда других <6>.
--------------------------------
<6> Там же. 2.4.2.
Ведущую роль в реализации стратегии предполагается делегировать государственной власти, реализация же на местах осуществляется органами власти субъектов и местными сообществами. Таким сообществам отводится важнейшая роль как основным выгодоприобретателям от устойчивого развития туризма <7>.
--------------------------------
<7> Там же. 2.4.7.
Отдельная глава стратегии посвящена взаимодействию сферы туризма и окружающей среды. Развитие туризма должно быть связано с рациональным использованием природных ресурсов, снижением выбросов в атмосферу и загрязнения водоемов, переработкой отходов, использованием экологичных видов транспорта и иных мер по сохранению экологии <8>.
--------------------------------
<8> Там же. Chapter 3.
Защита экологии тесно взаимосвязана с сохранением биологического разнообразия - и данный вопрос в стратегии также предметно рассмотрен. В частности, для обеспечения комфортной среды существования различных видов живых организмов должны быть созданы национальные парки и особо охраняемые территории, влияние деятельности туристов на флору и фауну - минимально; в качестве меры по сохранению биоразнообразия также рассматривается возможность взимать особую плату с туристов или туристических организаций <9>.
--------------------------------
<9> Там же. Chapter 4.
Большое внимание в стратегии уделено экономической составляющей сферы туризма. Среди целей, способствующих экономическому росту, обозначены создание имиджа для дестинаций, удовлетворение потребностей туристов, участие в сфере туризма различных секторов экономики и получение общей выгоды от сотрудничества, развитие рынка труда и обучения, мониторинг качества обслуживания <10>.
--------------------------------
<10> Там же. Chapter 5.
Непосредственное достижение стратегических целей требует содействия от всех участников сферы туризма, поэтому отдельное внимание в стратегии уделено вопросам подготовки кадров, образования и просветительской работы. Государство создает благоприятные условия для подготовки компетентных сотрудников, а также проводит работу непосредственно с туристами для формирования у них ответственного отношения к окружающей среде <11>.
--------------------------------
<11> Там же. Chapter 8.
Для эффективного управления сферой туризма должны быть созданы центральные агентства по управлению туризмом и их территориальные подразделения <12>.
--------------------------------
<12> Там же. Chapter 9.
В заключение стратегии приводятся положительные аспекты влияния туризма на экономику и благосостояние Индии, такие как исчезновение бедности, голода, возможность инвестирования доходов от туризма в самые разнообразные сферы - от здравоохранения до энергетики. Также приводится перечень критериев, по которым Министерство туризма оценивает степень устойчивости туризма и соответствие участников туриндустрии целям стратегии. Среди критериев - эффективное управление, вклад в социальное развитие, минимизация влияния на окружающую среду <13>.
--------------------------------
<13> Там же. Annexure.
Таким образом, национальная стратегия по туризму в Индии является комплексным планом, разработанным на среднесрочную перспективу Министерством туризма и предполагающим максимизацию выгоды - экономической, природоохранной, социальной и культурной - от сферы туризма, с одной стороны, и максимальное сокращение ущерба экосистеме и культурному укладу от нее - с другой.
Итак, основу стратегического управления туризмом в Индии составляют различные НПА. Разграничение полномочий в индийском праве происходит следующим образом: на уровне государства специфические законы о туризме на данный момент не издаются, единого закона о сфере туризма не существует <14>. Однако регулирование на уровне республики имеет своеобразный характер: действует ряд законов, хотя и не регулирующих предметно сферу туризма в целом, но косвенно к ней относящихся; кроме того, приняты некоторые акты, не являющиеся законами, но направленные на управление туризмом.
--------------------------------
<14> Press information Bureau. Government of India. Ministry of Tourism: Law for Safeguarding the Rights of Tourists. 05/2-05-2016.
Так, в качестве законов, косвенно относящихся к туризму в Индии, ряд авторов относят, например, следующие: Закон о туристическом трафике 1978 г., регламентирующий, в частности, регистрацию туроператоров, отелей и т.п. <15>, Закон о корпорации воздушного транспорта 1953 г., регулирующий услуги авиации, в соответствии с которым был образован национальный авиаперевозчик Индии <16>, Закон о защите прав потребителей 2019 г., распространяющийся на оказание услуг в туристическом секторе <17>. Особенностью законодательного регулирования на этом уровне является разрозненность актов - каждый из них направлен не только и не столько на туризм, сколько на смежные области общественных отношений.
--------------------------------
<15> Social Laws Today: Laws Regulating Travel & Tourism Services. March 3, 2023.
<16> Там же.
<17> Там же.
Профильным средством воздействия государственной власти на туризм являются не только законы, но и, как было упомянуто, иные правовые акты. В частности, на издание подобных актов уполномочено специально созданное Министерство туризма. В целом в регулировании туризма в Индии велика роль правительства: так, основным актом является принятая им в 2002 г. Национальная политика в области туризма. Она характеризуется в том числе следующими принципами: действия, осуществляемые правительством и частным бизнесом, должны быть ориентированы на благосостояние общества; принцип устойчивости <18>. Активная работа по стратегическому планированию ведется и сегодня: к 2023 г. была разработана новая туристическая политика, особенности которой учитывают актуальную на текущий момент и прогнозируемую в будущем ситуацию. В том числе новая политика в области туризма направлена на создание большого количества рабочих мест, устойчивое и ответственное развитие туризма, согласованное взаимодействие между различными государственными органами, органами власти штатов и бизнесом, одновременное развитие внутреннего и внешнего туризма <19>. Еще одна из целей будущей политики - привлечение инвестиций от внутренних и внешних инвесторов <20>.
--------------------------------
<18> National Tourism Policy. Ministry of Tourism, India, 2002.
<19> Press Information Bureau. Government of India. Ministry of Tourism: National Tourism Policy (26 July, 2017).
<20> Thehindu.com: Draft Policy formulated to enhance tourism's contribution to economy: Union Minister (December 04, 2023).
В то же время законодательная работа по регулированию туризма ведется на уровне штатов Индии, и некоторые из них отмечаются наибольшей активностью в этом вопросе. В частности, можно выделить такие штаты, как Керала <21>, Раджастхан <22>, Андхра-Прадеш <23> и др.
--------------------------------
<21> The Kerala (Conservation and Tourism Preservation of Areas) Act, 2005.
<22> Rajasthan Tourism Trade (Facilitation and Regulation) Act, 2010.
<23> Andhra Pradesh Tourism, Culture and Heritage Board Act, 2017.
Органами исполнительной власти принимаются разнообразные меры стимулирования туризма. Для этого используются различные инструменты. В частности, посредством межправительственных соглашений с рядом государств достигнуты договоренности об упрощенном визовом режиме для туристов. Примером является Соглашение с Российской Федерацией, согласно которому туристы, цели поездки которых подтверждены документами (договорами с туроператором или об оказании иных услуг в сфере туризма), получают визу в упрощенном порядке - без требования каких-либо иных подтверждений и обоснований цели поездки <24>. Активно внедряется безвизовый режим для туристических групп, а также упрощенный режим получения электронных виз для туристов <25>.
--------------------------------
<24> Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Индии об упрощении условий взаимных поездок отдельных категорий граждан двух стран. Ст. 3.
<25> Travel and Tour World: India Expands Tourism Development with State Infrastructure, Homestay Loans for Community Development, Medical Travel Promotion, Deep Tech Innovation, and Geospatial Planning for Strategic Growth, Here is What You Need to Know for Indian Travel Industry. Febraury 2, 2025.
Интерес представляет и цифровизация отрасли, например реализуемый на уровне правительства Индии проект "Фонд глубоких технологий". Данная инициатива направлена на финансирование проектов, автоматизирующих различные аспекты в туризме: использование "ИИ-помощников" для упрощенного ориентирования туриста в массиве информации, популяризация направлений в Индии в виртуальном пространстве, автоматизированный анализ и систематизирование данных о положении дел в секторе, а также прогнозирование ситуации и адаптивное управление турпотоком на основе цифровых технологий для различных акторов сферы туризма, - позволяющие рационально использовать ресурсы бизнеса и предложить потребителю лучшие варианты отдыха, которые его бы устраивали <26>.
--------------------------------
<26> Там же.
Еще один из аспектов положительного влияния туризма на уровень жизни в Индии в целом - процесс пространственного развития. Как на уровне республики, так и на уровне штатов принимаются решения, направленные на его стимулирование. Так, Правительство Индии запустило программу упрощенного кредитования малого предпринимательства Mudra, ориентированную на предоставление кредитов участникам рынка размещения туристов в мини-отелях и в "домашних условиях" <27>. Правительства ряда штатов, в свою очередь, обязались выделять землю под строительство объектов туристической инфраструктуры - основными направлениями данной инициативы являются экотуризм, историко-культурный туризм и "приключенческий туризм" <28>.
--------------------------------
<27> Там же.
<28> Там же.
Помимо специфических мер поощрения, направленных на пространственное развитие лишь в сфере туризма, реализуются и глобальные, общегосударственные проекты в сфере географического планирования. К таковым относится в первую очередь Национальная геопространственная программа, реализуемая также правительством страны. Относится она к территориальному планированию в целом, но напрямую влияет и на туризм: миссия предполагает использование наиболее современных картографических и иных технологий, знаний об особенностях ландшафта и расселения на различных территориях с целью рационального использования ресурсов и придания импульса устойчивому развитию государства и бизнеса; действия в рамках проекта могут быть направлены в том числе на контроль и распределение потока туристов в соответствии с потребностями принимающей стороны, максимизацию мер безопасности туристов, значительное улучшение городского и сельского планирования, распределение потоков внутреннего, въездного и религиозного туризма, защиту экологически чувствительных зон от негативного влияния и оптимальное развертывание туристической инфраструктуры на местности. Оформлена Программа соответствующими актами правительства и органов исполнительной власти, а также основана на масштабных научных исследованиях, проводимых национальными проектными институтами <29>. В силу масштабного, общегосударственного охвата Программы производится также обмен опытом и исследованиями с международными партнерами Индии по БРИКС, ООН и иными организациями - посредством международных договоров и дипломатических средств <30>.
--------------------------------
<29> Government of India. Department of Science and Technology. National Geospatial Programme (erstwhile NRDMS).
<30> Там же.
В практике управления туризмом стран мира также существует такое распространенное явление, как организации по управлению туристическими направлениями. Как правило, такие организации создаются в виде компании в государственной собственности и работают на основе партнерства государства и бизнеса.
В Индии, в частности, такие организации создаются повсеместно в различных штатах. Одним из элементов государственного участия в них является возможность назначения госслужащих в сфере туризма председателями таких организаций. Правительства штатов и центральное правительство могут предоставлять таким организациям доли от различных сборов, а также целевые гранты. Организации по управлению туристическими направлениями в Индии могут иметь типовой устав, разработанный на уровне государства.
Говоря о правительственных организациях по управлению туризмом, в качестве примера можно привести "Индийскую корпорацию по развитию туризма". Она основана в качестве акционерного общества, в данной организации преобладает государственное участие: основной учредитель и владелец 87% акций - правительство Индии в лице Министерства туризма. В капитал корпорации входят также иные юридические лица и частные инвесторы. Предприятие специализируется на разноплановой деятельности в туристической сфере - от магазинов беспошлинной торговли до управления отелями и предоставления услуг для бизнеса (консалтинг, проектная деятельность и т.д.). Особенность его правового статуса обуславливается превалирующей государственной собственностью: корпорация административно управляется Министерством туризма и напрямую ему подконтрольна <31>.
--------------------------------
<31> Ministry of Tourism: India Tourism Development Corporation (ITDC).
Заключение
Подводя итог проведенному исследованию особенностей правового регулирования сферы туризма в Индии, на основании анализа рассмотренной информации можно выявить характер модели стратегического управления и территориальной организации в сфере туризма в этой стране. На основании проведенного анализа можно прийти к выводу, что теоретическая модель регулирования сферы туризма и управления ею носит скорее федеративный характер. Данный вывод основан на общей роли федерального законодателя, деятельности профильного министерства и широких полномочиях штатов Индии в сфере туризма.
Опыт регулирования туристической сферы в Индии является актуальным и для России - в том числе с учетом схожести принципов стратегического управления и территориального планирования в государствах с обширной территорией и значительным биологическим и культурным разнообразием. Следует признать, что стратегическое видение сферы туризма в Индии и России является достаточно схожим - в частности, в Российской Федерации, хотя и отсутствует стратегия по туризму в индийском варианте, реализуется соответствующий национальный проект.
Есть, однако, и приемы управления сферой туризма, применяемые в Индии, на которые отечественным органам публичной власти также стоило бы обратить внимание. В частности, Национальная геопространственная программа, реализуемая в Индии, позволяет упорядочить планирование туристических территорий с учетом имеющихся научных знаний, а также непосредственно приумножать эти знания, что актуально для России с ее разнообразными ландшафтами.
Кроме того, в национальной стратегии устойчивого туризма в Индии внимание уделено взаимодействию сферы туризма с другими важными для государства сферами: экологической, социальной и культурной. В России, хотя и реализуются подобные инициативы, их количество и охват не всегда достаточны: об этом, например, свидетельствует негативное влияние на экосистему деятельности туристов в некоторых популярных районах, например, Черноморского побережья или озера Байкал. Представляется, что для изменения ситуации к лучшему необходимо придание уникальным природным территориям особого охранного статуса и создание симбиоза туристического сектора и экологии - по типу бережливого отношения к окружающей среде, заложенного в стратегическое управление туризмом в Индии. Туризм должен быть направлен в том числе на развитие и сохранность соответствующих территорий.
Наконец, целесообразным видится закрепление в законодательстве особого статуса некоторых участников туристического рынка, в том числе возможность создания правительственной "организации по управлению туристическими направлениями". В свете мировой, в том числе индийской, практики учреждение и правовое регулирование таких организаций на уровне федерального законодательства является перспективной мерой развития законодательства о туризме <32>.
--------------------------------
<32> Писаревский Е.Л. О перспективах совершенствования правового регулирования и организации публичной власти в сфере туризма в Российской Федерации. Опыт правового моделирования // Туризм: право и экономика. 2024. N 2. С. 8.
Таким образом, подход государственной власти Индии к развитию туризма рассматривает страну как единый и глубоко взаимосвязанный механизм, обладающий в силу природных и культурных особенностей выраженной региональной спецификой. С учетом географического, экологического и культурного разнообразия Индии применяемая федеративная модель стратегического управления сферой туризма является целесообразным и эффективным форматом правового регулирования, а национальная стратегия - документом, отражающим наиболее актуальные проблемы отрасли и оптимальные пути их решения.
